Auto nº 053/21 de Corte Constitucional, 17 de Febrero de 2021
| Ponente | Gloria Stella Ortiz Delgado |
| Fecha de Resolución | 17 de Febrero de 2021 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | T-6823931 |
Auto 053/21
Referencia: Expediente T-6.823.931
Acción de tutela instaurada por las comunidades indígenas La Laguna Siberia y Las Mercedes en contra de los Ministerios del Interior y de Transporte, la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA) y Nuevo C.S.
Asunto: Solicitud de apertura de incidente de desacato.
Solicitante: Nuevo C.S.
Magistrada sustanciadora:
G.S.O. DELGADO
Bogotá, D.C., diecisiete (17) de febrero de dos mil veintiuno (2021).
La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por el Magistrado J.F.R.C. y las M.C.P.S. y G.S.O.D., quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere este auto, con fundamento en los siguientes
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El 20 de junio de 2019, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional emitió la Sentencia T-281 de 2019, en la que concedió el amparo a la consulta previa de las comunidades indígenas La Laguna Siberia y Las Mercedes, a través de la protección de su derecho fundamental al debido proceso.
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El 19 y 22 de julio de 2019, la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) radicó en la Secretaría General de esta Corporación una solicitud de aclaración, corrección o adición de la sentencia en mención. Subsidiariamente, requirió una sentencia complementaria sobre la posibilidad de modificar la licencia ambiental. En consecuencia, el 13 de agosto siguiente, esta Sala Sexta de Revisión emitió el Auto 454 de 2019, en el que resolvió negar la solicitud de aclaración y rechazar la de adición y corrección de la Sentencia T-281 de 2019.
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El 13 de mayo de 2020, la Secretaría General de la Corte Constitucional remitió al despacho de la Magistrada sustanciadora un escrito del día inmediatamente anterior, mediante el cual el representante legal de la sociedad Nuevo C.S. solicitó la aclaración de la Sentencia T-281 de 2019. A través del Auto 268 de 2020, la petición se rechazó por dos motivos: de un lado, por extemporánea y, de otro, como quiera que la solicitante no propuso ningún motivo de duda en relación con la parte resolutiva de la decisión, o con incidencia en ella.
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Posteriormente, el 25 de junio de 2020, la misma sociedad, Nuevo C.S. remitió escrito en el que solicitaba que la Corte Constitucional determine si con las ( ) decisiones de la ANLA y su eventual ejecución por parte de la sociedad concesionaria se está incurriendo en un desacato de la sentencia T-281 de 2019. Para fundamentar su petición, precisó que a través de la Resolución N° 923 del 8 de agosto de 2017, modificada por la N°1136 del 20 de octubre de 2017, la ANLA le otorgó licencia ambiental para la ejecución de la Unidad Funcional 3 del proyecto vial denominado Segunda Calzada Popayán- Santander de Quilichao, Unidad Funcional 3: Pescador-Mondomo, y de cara el proceso de licenciamiento el Ministerio del Interior certificó la no presencia de comunidades susceptibles de consulta previa. Sin embargo, la Sentencia T-281 de 2019, en que la Corte Constitucional concedió el amparo, dejó sin efecto la certificación expedida por el Ministerio del Interior y los actos administrativos que se hayan sustentado en ella.
Mediante la Resolución N°1858 del 17 de septiembre de 2019, la ANLA dejó sin efectos la Resolución N° 923 de 2017, con el convencimiento de que el proyecto requería procesos de consulta previa. Sin embargo, el Ministerio del Interior certificó nuevamente la no presencia de comunidades susceptibles de consulta previa, esta vez, en la Certificación N° 0585 de 23 de octubre de 2019. A causa de ello, Nuevo C.S. solicitó la revocatoria directa de la Resolución N°1858 de 2019, pues en esas condiciones, el acto administrativo decayó. Sin embargo, la ANLA profirió la Resolución N°155 de 29 de enero de 2020, en que resolvió negar la petición con el argumento de no disponer de la facultad de revocar la Resolución N°1858 de 2019, en tanto que se profirió en cumplimiento de una orden judicial.
Para efecto de dirimir el asunto, Nuevo C.S. le solicitó a la Corte aclarar si la Resolución N° 923 de 8 de agosto de 2017 debía perder sus efectos, pero su petición fue rechazada. Al hacerlo, la Sala Sexta de Revisión planteó que el derecho fundamental protegido en esa providencia fue el debido proceso, al encontrar que la certificación se expidió sin rigor y sin contar con la participación de las comunidades. Fue, en esa medida, que dicha certificación perdió los efectos y, consecuentemente, la licencia ambiental corrió la misma suerte, como quiera que la certificación es un presupuesto de su expedición.
La sociedad Nuevo C.S. asumió que era preciso dar un nuevo trámite de expedición de la licencia ambiental, pero esta vez fundado en la Certificación No. 0585 de 23 de octubre de 2019, que supuestamente sí cumplió con las exigencias de procedimiento señaladas por la Corte Constitucional. Luego, la ANLA expidió la Resolución N° 1786 del 6 de noviembre de 2020, en la que declaró la pérdida de ejecutoriedad de la Resolución N°1858 de 2019, con los argumentos que ya habían sido presentados por Nuevo C.S. en la solicitud de revocatoria directa. Esta decisión estableció que la Resolución N° 923 de 8 de agosto de 2017 volvería a producir plenos efectos. Entonces, Nuevo C.S. interpuso recurso de reposición contra esa determinación, y solicitó precisar: (a) la motivación del cambio de posición y (b) cómo la Resolución N° 1786 de 2020 no desconoce lo ordenado en la Sentencia T-281 de 2019. En respuesta, mediante la Resolución N° 2004 de 10 de diciembre de 2020, la ANLA consideró que la revocación directa y la pérdida de fuerza ejecutoria eran diferentes y que no había lugar a aclarar ningún aspecto.
De igual manera, el solicitante dijo que, mientras la Corte Constitucional ordenó dejar sin efectos los actos administrativos que otorgaron la Licencia Ambiental de la Unidad Funcional 3 (Resoluciones N° 923 y N° 1136 de 2017), la ANLA, aunque inicialmente cumplió la sentencia, asumió un cambio fáctico y nuevamente les dio efectos a tales actos administrativos. Ahora bien, como Nuevo C.S. es quien debe cumplir la licencia ambiental tiene la inquietud de si el cumplimiento de los actos administrativos de la ANLA, suponen un desacato de la decisión de tutela. Manifiesta que su objetivo es evitar una conducta contraria a la Sentencia T-281 de 2019, para lo cual considera preciso que la Corte Constitucional determine si las decisiones de la ANLA incurren en desacato, o no.
Finalmente adujo que si bien es cierto que la competencia para verificar y hacer cumplir las órdenes emitidas en un fallo de tutela es del juez de primera instancia, la Corte tiene competencia para conocer del cumplimiento de sus decisiones en casos como este, en los que (i) se trate del incumplimiento de una sentencia emitida por la Corte Constitucional en virtud de la cual conceda el amparo solicitado ( ), (ii) resulte imperioso salvaguardar la supremacía e integridad del ordenamiento constitucional y (iii) la intervención de la Corte sea indispensable para la protección efectiva de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados.
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El 26 de enero de 2021, la Secretaría General de esta Corporación remitió dicho documento al Despacho de la Magistrada Sustanciadora.
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Las órdenes de tutela emitidas en cualquier asunto propenden por el restablecimiento de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados y, a través de ellos, por la materialización del texto constitucional. Su eventual incumplimiento prolonga la afectación existente sobre los derechos implicados y, da al traste con la convicción legítima y justificada de una persona que, al acudir ante la administración de justicia[1] aspira a la protección solicitada. La convicción de la inobservancia de las órdenes de juez de tutela tiene dos mecanismos de búsqueda de una solución: (i) su acatamiento, por medio del denominado trámite de cumplimiento, y/o (ii) mediante la imposición de sanciones judiciales a la autoridad renuente, a través del incidente de desacato[2], que en cualquier caso no desplaza la obligación constitucional de hacer cumplir la orden de amparo que está en cabeza del juez de tutela.[3]
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Según los artículos 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991, la competencia para hacer cumplir los fallos de tutela, tratándose de las sentencias de segunda instancia o, incluso, de aquellas proferidas por la Corte en sede de revisión, radica prima facie en cabeza de los jueces de primera instancia[4]. Así lo concluyó la Corte en el Auto 136A de 2002 en que precisó que es el juez, singular o plural, que tramitó la primera instancia quien tiene la competencia para buscar el cumplimiento de la sentencia de tutela [5].
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No obstante, de manera excepcional, la Corte ha tramitado incidentes de desacato de las órdenes contenidas en sentencias que ella ha proferido en sede de revisión[6]. La Sentencia SU-1158 de 2003[7] explicó que, en el caso de las sentencias de tutela de la Corte, si bien es el juez de primera instancia quien debe tramitar los incidentes de desacato, la persistencia del incumplimiento impone la necesidad de intervención de esta Corporación, ello, cuando los esfuerzos del a quo no hayan dado resultado en el logro del acatamiento de las medidas[8].
La intervención de la Corte es razonable cuando la gestión del juez de primera instancia ha sido o puede ser notablemente insuficiente, a causa del nivel de incidencia que ha mostrado, o porque, presumiblemente, tendrá dificultades en relación con las órdenes de las que se trate (p.ej. cuando la orden de tutela se haya emitido en el marco de un ECI[9]) o con sus destinatarios (p.ej. cuando la orden de revisión se dirija contra una Alta Corte[10]), de modo que las medidas pueden desbordar su capacidad para restablecer de manera efectiva los derechos inicialmente desconocidos. Solo entonces esta Corporación puede asumir el cumplimiento de sus propias determinaciones, no sin antes verificar la persistencia de la vulneración de los derechos fundamentales amparados, pese al despliegue de la competencia del juez de primera instancia.
La solicitud de Nuevo C.S.
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La sociedad Nuevo C.S. acudió a la Corte Constitucional para que tramite un incidente de desacato en este asunto y establezca si las decisiones de la ANLA representan el incumplimiento de la Sentencia T-281 de 2019. Su propósito es tener la seguridad de que, al acatar las resoluciones emitidas por esa entidad, la sociedad interesada no incurrirá en un desacato en este asunto.
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Pese a que expone razones jurídicas que pretenden explicar por qué es un tema de aquellos que puede conocer excepcionalmente la Corte Constitucional, no menciona los hechos que la llevan a concluirlo de ese modo. Según su postura, la tramitación y la definición de la posible existencia de un desacato por parte de la ANLA se impone porque: (i) se trata de una decisión de una Sala de Revisión de la Corte; (ii) es imperioso proteger el orden constitucional y (iii) es indispensable proteger los derechos inicialmente garantizados con la medida adoptada.
No obstante, de acuerdo con lo dicho previamente, en este asunto no procede la intervención de la Corte Constitucional porque es claro que la interesada no acudió ante juez de primera instancia, que es quien tiene la competencia para pronunciarse respecto de un eventual desacato en este caso concreto. Adicionalmente, no se advierte conforme a lo mencionado por Nuevo C.S., que el presunto incumplimiento de las medidas se torne persistente y que, pese a la advertencia de las partes y a la gestión del juez competente, no se hayan restablecido los derechos fundamentales amparados.
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En estas condiciones, la Sala rechazará el incidente de desacato, por no tener competencia para tramitarlo ni definirlo, dado que ello corresponde de manera preferente, al fallador de primera instancia. Bajo ese entendido, remitirá copia de la solicitud y de esta decisión al Juzgado Segundo Penal del Circuito de Santander de Quilichao, para lo de su competencia.
Finalmente, habida cuenta de que la peticionaria anunció en su solicitud la incorporación de algunos anexos al memorial, que finalmente no le fueron presentados a la Corte, y tampoco se adjuntaron al documento, se le oficiará a la solicitante, para que los remita al juzgado de primera instancia, con el objetivo de que éste resuelva lo que concierne a su petición, con todos los elementos de juicio que acompañan la solicitud.
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional,
Primero. RECHAZAR la solicitud formulada por la sociedad Nuevo C.S. consistente en determinar si las decisiones adoptadas por la ANLA, luego de proferida la Sentencia T-281 de 2019, implican el desacato de lo ordenado en ella, por los motivos expuestos.
Segundo. REMITIR al Juzgado Segundo Penal del Circuito de Santander de Quilichao la solicitud de Nuevo C.S., junto con esta providencia, para lo de su competencia.
Tercero. OFICIAR a la sociedad Nuevo C.S. para que remita al Juzgado Segundo Penal del Circuito de Santander de Quilichao los anexos anunciados en su solicitud.
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y cúmplase,
G.S.O. DELGADO
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
Con aclaración de voto
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Sentencia C-367 de 2014. M.M.G.C.. En el mismo sentido, Sentencia SU-034 de 2018. M.A.R.R.; C-1003 de 2008 M.M.J.C.E.; y T-329 de 1994 M.J.G.H.G..
[2] Sentencia T-604 de 2015. M.M.G.C..
[3] Sentencia SU-1158 de 2003. M.M.G.M.C..
[4] Auto 118 de 2014. M.M.V.C..
[5] Auto 368 de 2016. M.G.S.O.D..
[6] Autos 149A de 2003, 010, 045, 050 y 185 de 2004, 176, 177 y 184 de 2005, 201 de 2006, 256 de 2007, 243 y 271 de 2009, 113 de 2011, 094 de 2012, 158 de 2013, 368 y 222 de 2016. Coinciden en afirmar que la competencia de la Corte para hacer seguimiento al cumplimiento de sus providencias judiciales se da [s]iempre que exista una justificación objetiva, razonable y suficiente para ello, como ocurre por ejemplo, cuando se está frente a alguno de los siguientes presupuestos: (i) Que el juez de primera instancia no cuente con instrumentos, o que teniéndolos no adopte las medidas necesarias para hacer cumplir el fallo de revisión de la Corte Constitucional; (ii) Cuando hay un incumplimiento manifiesto por alguna de las partes sobre la parte resolutiva de la sentencia y el juez de primera instancia no haya podido adoptar las medidas necesarias para garantizar la protección de los derechos fundamentales; (iii) Cuando el juez ejerce su competencia de velar por el cumplimiento, pero la inobediencia persiste; (iv) Cuando la desobediencia provenga por parte de una alta corte; (v) Cuando la intervención de la Corte Constitucional sea imperiosa para lograr el cumplimiento del fallo; (vi) Cuando se esté en presencia de un estado de cosas inconstitucionales y la Corte haya determinado realizar un seguimiento del cumplimiento de su propia decisión.
[7] M.M.G.M.C..
[8] Auto 149A de 2003. Ello no quiere decir que la Corte no puede hacer cumplir directamente sus órdenes, cuando éstas se han incumplido ( ) La Corte es entonces competente, ora porque el juez a quien le compete pronunciarse sobre el cumplimiento de la sentencia dictada por ella no adopta medidas conducentes al mismo, ya porque el juez de primera instancia ha ejercido su competencia y la desobediencia persiste
[9] Tomado de los Autos 183 del 18 de mayo de 2009, M.G.E.M.M. y 368 de 2016 M.G.S.O.D..
[10] Sentencia SU-1158 de 2003. M.M.G.M.C.. Uno de esos casos en los que la Corte puede adoptar por sí misma las decisiones que aseguren el cumplimiento y tramitar y decidir los incidentes de desacato a las sentencias que profiere en el trámite de revisión, es aquél en el cual la autoridad desobediente es una alta corte, pues es sabido que las altas cortes no tienen superior jerárquico que pueda conocer de la consulta sobre la sanción por desacato. Además de admitirse que sea el juez de primera instancia quien adopte dichas decisiones, o bien se desconocería el principio de jerarquía o bien se quebrantaría el principio de independencia y autonomía judiciales y se pondría en riesgo la efectividad de los derechos fundamentales. Fuerza entonces reconocer la facultad conferida por el ordenamiento jurídico a la Corte Constitucional para intervenir directamente en estos eventos.
