Auto nº 168/21 de Corte Constitucional, 22 de Abril de 2021

1. El 12 de enero de 2021, el señor N.E.A. actuando en nombre propio y en representación de las comunidades adscritas a Redhpana[1] (organización constituida por consejos comunitarios y resguardos indígenas del pacífico nariñense), interpuso acción de tutela en contra del presidente de la república, la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior, la Dirección de Antinarcóticos de la Policía Nacional (Diran) y la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), por considerar vulnerados los derechos fundamentales a la consulta previa; consentimiento libre, previo e informado; salud; vida digna; mínimo vital; debido proceso y derecho a la paz de estas comunidades. La presunta vulneración de los derechos invocados se presentó con ocasión de la expedición de la Resolución 0001 del 10 de marzo de 2020, a través de la cual la Autoridad Nacional de Consulta Previa negó la procedencia de la consulta a las comunidades indígenas, negras y ROM del Departamento de Nariño. Lo anterior, dentro del trámite de modificación del Plan de Manejo Ambiental del Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos mediante la Aspersión Aérea con Glifosato (Pecig)[2]. Según el accionante, en dicho acto administrativo la Dirección de Consulta Previa indicó que estas comunidades no tendrían afectaciones derivadas de la reanudación de la aspersión aérea con glifosato en su territorio.

2. Mediante auto del 13 de enero de 2021, la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de P. admitió la acción de amparo[3]. A su vez, este despacho decretó como medida provisional la suspensión de la Resolución 001 de 2020 emitida por la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior, hasta tanto se resuelva de manera definitiva la acción constitucional. Además, el juez de tutela vinculó a dicho trámite a otras entidades a nivel nacional[4] y a los intervinientes de la Audiencia Pública Ambiental virtual llevada a cabo por la Agencia Nacional de Licencias Ambientales (ANLA) los días 19 y 20 de diciembre de 2020[5]. Por último, la Sala Penal decretó algunas pruebas[6].

3. A través de auto del 18 de enero de 2021, la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de P. declaró la improcedencia de la solicitud de levantamiento de la medida provisional invocada por la Dirección de Defensa Jurídica Nacional de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado[7]. Para el juez constitucional, y con base en el artículo 7 del Decreto Ley 2591 de 1991, ni el auto que resuelve la solicitud de medida provisional ni cualquier otra decisión de trámite, admite recurso alguno.

4. Por medio de auto del 20 de enero de 2021, y con base en el inciso segundo del artículo 2.2.3.1.3.1 del Decreto 1834 de 2015, la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de P. remitió al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de P. todo el trámite constitucional. Lo anterior, porque el Tribunal consideró que i) “un asunto de similares características ya fue fallado”[8] por este juzgado y ii) “teniendo en cuenta que la tutela 2001-33-33-002-2020-00051-00 (…) reúne similares características con la presente demanda constitucional, persiguiendo la protección de la consulta previa y otros derechos fundamentales presuntamente vulnerados (…) donde se busca dejar sin efectos la Resolución No. 001 de marzo de 2020”[9].

5. Mediante auto del 25 de enero de 2021, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de P. retornó a la Sala Penal del Tribunal Superior del Circuito de P. el trámite de tutela y negó la acumulación de dicha acción constitucional con el trámite que se adelantó en este juzgado al estimar que no se daban los presupuestos del Decreto 1834 de 2015[10].

6. A través de auto del 28 de enero de 2021, la Sala Penal del Tribunal Superior del Circuito de P. reiteró que “un asunto de similares características ya había sido fallado por las autoridades judiciales de la jurisdicción contencioso administrativa (…), donde también se buscaba dejar sin efectos la Resolución No. 001 de marzo de 2020”[11]. En consecuencia, la Sala Penal reiteró el conflicto negativo de competencia y remitió el asunto a la “Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura”. Por medio de oficio del 19 de febrero de 2021, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial remitió el presente asunto a la Corte Constitucional.

7. En oficio del 5 de marzo de 2021, la procuradora general de la nación le solicitó a la presidencia de este tribunal otorgar prelación al trámite y resolución del conflicto de competencia de la referencia. En oficio del 11 de marzo de 2021, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado formuló ante la secretaría general de la Corte el mismo requerimiento[12].

8. El 15 de marzo de 2021, la Secretaría General de la Corte remitió a este despacho el expediente digital de la acción de tutela de la referencia, a fin de que se decidiera el conflicto de competencia. Al analizar la documentación digital, se evidenció que no obraba copia del auto del 25 de enero de 2021 suscrito por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de P.[13]. Por consiguiente, a través de auto del 19 de marzo de 2021, el magistrado sustanciador le requirió al Tribunal Superior que remitiera el expediente digital de la acción de tutela de la referencia.

9. El 6 abril de 2021, la Secretaría General de la Corte Constitucional remitió al despacho sustanciador el correo electrónico enviado por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de P. del 26 de marzo de 2021. En dicho correo electrónico, este despacho judicial allegó las pruebas requeridas, esto es, la copia del auto del 25 de enero de 2021.

10. Una vez verificado dicho proveído, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de P. para rehusarse de asumir el conocimiento de la acción de amparo estudió los procesos de tutela bajo los radicados 2020-00051-00[14] y 2021-0007-00[15] y concluyó “con total claridad que no concurren las exigencias previstas por el Decreto 1834 de 2015 y pronunciamientos jurisprudenciales, para que se predique la identidad de causa, objeto y sujetos activos y pasivos”[16]. En primer término, el Juzgado determinó que “es clara la diferenciación que surge entre los hechos esgrimidos en cada una de las acciones”[17]. En segundo lugar, el despacho judicial indicó que “la pretensión principal de la acción de tutela 2021-00007 [era] dejar sin efectos la Resolución 001 de marzo de 2020, amparada en hechos que se generaron con posterioridad y que difieren de los que sirvieron de fundamento a la tutela 2020-00051”[18]. Por último, la autoridad judicial estipuló que “no se encuentra plena identidad entre [los sujetos pasivos] en una y otra acción, adicionando que en las que se coincide, o no serían en sentido estricto sujetos pasivos de la acción por no intervenir en la producción del acto señalado, o son diferentes los hechos que conllevarían a erigirlos como entidades vulneradoras de los derechos fundamentales invocados”[19].

11. La Corte Constitucional ha sostenido que, por regla general, la solución de los conflictos de competencia en materia de tutela les corresponde a las autoridades judiciales establecidas en la Ley Estatutaria 270 de 1996[20]. Asimismo, que la competencia de esta corporación para conocer y dirimir esta clase de conflictos debe ser interpretada de manera residual[21]. En consecuencia, solo se activa en aquellos casos en que las normas de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia no prevean la autoridad encargada de asumir el trámite o, en aquellos casos en los que, a pesar de que se encuentre prevista, se requiere dar aplicación a los principios de celeridad y carácter sumario que rigen la acción de tutela. Lo anterior, con el fin de brindar a los ciudadanos un acceso oportuno a la administración de justicia y, de esta forma, evitar la dilación en la adopción de una decisión de fondo que garantice la protección efectiva de sus derechos fundamentales[22], tal y como lo precisó la Sala Plena en el Auto 550 de 2018.

12. En el presente asunto, la Ley 270 de 1996 no definió cual autoridad judicial debía resolver el conflicto de competencia que se suscita entre los despachos involucrados, puesto que pertenecen orgánicamente a distintas jurisdicciones. En consecuencia, la Sala Plena de la Corte Constitucional asumirá su estudio[23].

13. Este tribunal constitucional reitera que de conformidad con los artículos 86 y 8 transitorio del título transitorio de la Constitución[24], así como los artículos 32 y 37 del Decreto Ley 2591 de 1991, existen tres factores de asignación de competencia en materia de tutela, a saber: (i) el factor territorial, en virtud del cual son competentes “a prevención” los jueces con competencia territorial en el lugar donde (a) ocurre la vulneración o la amenaza que motiva la presentación de la solicitud, o (b) donde se produzcan sus efectos[25]; (ii) el factor subjetivo, que corresponde al caso de las acciones de tutela interpuestas en contra de (a) los medios de comunicación, cuyo conocimiento fue asignado a los jueces del circuito de conformidad con el factor territorial y (b) las autoridades de la Jurisdicción Especial para la Paz, cuya resolución corresponde al Tribunal para la Paz; y (iii) el factor funcional, que debe ser verificado por las autoridades judiciales al momento de asumir el conocimiento de la impugnación de una sentencia de tutela y que implica que únicamente pueden conocer de ella las autoridades judiciales que ostentan la condición de “superior jerárquico correspondiente”[26] en los términos establecidos en la jurisprudencia[27].

14. De otro lado, el Decreto 1834 de 2015 contiene reglas de reparto para las acciones de tutela que responden al fenómeno de la denominada tutela masiva, esto es, aquellas que son presentadas (i) en un solo momento o (ii) con posterioridad a otra solicitud de amparo, pero en ambos supuestos existe uniformidad entre los casos. Lo anterior, en aras de evitar que frente a casos idénticos se produzcan efectos o consecuencias diferentes.

15. En este sentido, la Corte ha indicado que es la oficina de reparto la que, prima facie, se debe encargar de la acumulación ante una presentación masiva de tutelas y, en caso de que no pueda determinarlo, son las entidades accionadas quienes deben indicar al juez de la existencia de acciones de tutela anteriores que se hubieren presentado en su contra por la misma acción u omisión[28]. Empero, la autoridad judicial que así lo determine, podrá de manera oficiosa enviar el expediente al despacho que hubiere conocido por primera vez el mismo asunto, siempre que de manera previa constate la existencia de una triple identidad de: (i) sujeto pasivo, (ii) causa y (iii) objeto entre el asunto primigenio y el recurso de amparo que llegó a su conocimiento[29].

16. La Sala Plena mediante autos 211, 212 y 224 de 2020 fijó pautas dirigidas a determinar el alcance de los elementos que componen la triple identidad del reparto de acciones de tutela masiva. Al respecto, señaló:

    “Existe identidad de objeto en los eventos en los cuales las acciones de tutela cuya acumulación se persiga presenten uniformidad en sus pretensiones, entendidas estas últimas, como aquello que se reclama ante el juez para efectos de que cese o se restablezca la presunta vulneración o amenaza de los derechos invocados. En lo que respecta a la identidad de causa, estimó que su materialización ocurre cuando las acciones de amparo que busquen ser acumuladas se fundamenten en los mismos hechos o presupuestos fácticos -entendidos desde una perspectiva amplia-, es decir, la razones que se invocan para sustentar la solicitud de protección. Finalmente, como su nombre lo indica, la confluencia del sujeto pasivo se refiere a que el escrito de tutela se dirija a controvertir la actuación del mismo accionado o demandado”.

17. Recientemente, la Corte en el Auto 069 de 2021 precisó que en los eventos en que un juez constitucional se pretenda apartar del conocimiento de una acción de tutela bajo la figura de la tutela masiva, le corresponde satisfacer la carga argumentativa respectiva. Esto implica que debe señalar con “rigor demostrativo y coherencia” el cumplimiento de los presupuestos que integran la triple identidad. En ese sentido, la Corte explicó que en aras a evitar decisiones diferentes en casos que deberían ser fallados de una misma manera, para no menoscabar o privilegiar a determinadas personas, es responsabilidad del juez que primero recibió el asunto ubicar la primera autoridad mediante cualquier medio probatorio, de ser necesario, para poder trabar adecuadamente el conflicto de competencia.

18. Esta obligación se debe interpretar de manera razonable y en consideración a los principios que rigen la acción de tutela y a la jerarquía normativa del Decreto 1834 de 2015[30], de modo que la búsqueda de elementos probatorios no implique sobrepasar los términos procesales para definir la acción de tutela en primera instancia. En ese sentido, en el Auto 071 de 2021 se advirtió que la aplicación del Decreto referido por fuera de los supuestos normativos de identidad de causa, objeto y sujeto pasivo de cada una de las demandas conduciría a un efecto que desnaturalizaría la regla de competencia “a prevención”, cuya preservación compete a todos los jueces de tutela.

19. En efecto, este criterio –a prevención—se erige en el bastión fundamental de la celeridad en la protección del derecho fundamental invocado por el accionante, pues, no puede olvidarse que las reglamentaciones expedidas por el ejecutivo, contienen nudas reglas de reparto[31], de suerte que si el juez a quien corresponde el amparo pedido por un ciudadano, en un territorio específico, tiene jurisdicción, éste deberá ejercerla a prevención pues, de otra manera, la urgencia en la protección del derecho fundamental, sería algo subsidiario y de segundo orden, en frente de la discusión relativa a qué juez debería iniciar el trámite de tutela, lo cual es justamente lo residual y secundario.

20. De conformidad con lo expuesto, la Sala Plena constata que en el presente caso:

    i. Se configuró un conflicto aparente de competencia, toda vez que la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de P. determinó que no era competente para conocer de la acción de tutela de la referencia, conforme con las reglas de reparto de tutela masiva previstas en el Decreto 1834 de 2015.

    ii. La Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de P. no cumplió con la carga argumentativa que impone el Decreto 1834 de 2015, porque no estableció la triple identidad entre la acción de tutela interpuesta por el accionante en representación de las comunidades adscritas a Redhpana y la resuelta por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de P.. En efecto, la Sala Penal realizó una valoración genérica y superficial de la misma y desconoció, al declararse inicialmente incompetente, la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre la materia. Además, la Sala Penal del Tribunal ignoró lo previsto por el mencionado decreto comoquiera que la Oficina de Reparto de P., como primera entidad encargada de verificar la acumulación de tutelas masivas, le remitió el conocimiento del presente asunto.

    iii. En todo caso, en el presente asunto, en principio, se evidencia que no se cumple la triple identidad porque las acciones de tutela i) no comparten la calidad de sujeto pasivo porque en la acción de tutela de la referencia las accionadas son el presidente de la república, la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior, la Dirección de Antinarcóticos de la Policía Nacional (Diran) y la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA) y, por el contrario, en la acción de tutela acumulada por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de P. las accionadas son la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior, la Policía Nacional y otros; ii) la acción de tutela de la referencia se sustenta en hechos que se generaron con posterioridad a la audiencia pública ambiental prevista para el 27 de mayo de 2020, y que difieren de los que sirvieron de fundamento de la tutela 2020-0005, que se centraba precisamente en la vulneración del derecho a la participación de las comunidades en dicha audiencia[32] y iii) aunque en ambos escenarios se persigue la suspensión de la Resolución 001 de 2020, las razones que fundamentan dicha solicitud de suspensión son diferentes[33]. Así, el presente caso se busca que las autoridades accionadas suspendan el acto administrativo hasta tanto no se lleve a cabo la caracterización de los territorios que posiblemente resultarían afectados con el (Pecig). Por otro lado, en la tutela acumulada por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de P. se buscó suspender y revocar la realización de la audiencia pública ambiental virtual prevista para el 27 de mayo de 2020, dentro del procedimiento administrativo y modificación del Plan de Manejo Ambiental del Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos con Glifosato (Pecig).

21. Con base en los anteriores criterios, la Sala Plena de la Corte Constitucional dejará sin efectos los autos proferidos el 20 y 28 de enero de 2021 por la Sala Penal del Tribunal Superior del Circuito de P.. En consecuencia, remitirá el expediente ICC-3964 a la mencionada autoridad judicial, para que, de manera inmediata, continúe el trámite y adopte la decisión de fondo a que haya lugar.

22. De otro lado, se advertirá a la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de P. (autoridad que remitió el expediente de la referencia a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial) que, siempre que se considere que existe un conflicto de competencia en materia de tutela, se debe observar lo dispuesto en el Decreto 1834 de 2018 y las reglas previstas sobre la materia en la jurisprudencia constitucional.

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,