Auto nº 246/21 de Corte Constitucional, 20 de Mayo de 2021

1. El señor J.A.M.T. presentó acción de inconstitucionalidad contra los artículos 4 (numerales 22 y 32), 26 y 30 de la Ley 400 de 1997, “por la cual se adoptan normas sobre Construcciones Sismo Resistentes.” Según el demandante, estos artículos quebrantan el principio de igualdad, el derecho al trabajo, y el derecho a escoger y ejercer profesión u oficio de los ingenieros geólogos (Arts. 13, 25 y 26 de la CP). Las disposiciones en cuestión señalan lo siguiente:

   “Ley 400 de 1997

   Artículo 4. Definiciones. Para los efectos de esta ley se entiende por:

22. Ingeniero geotecnista. Es el ingeniero civil, quien firma el estudio geotécnico y bajo cuya responsabilidad se realizan los estudios geotécnicos o de suelos, por medio de los cuales se fijan los parámetros de diseño de la cimentación, los efectos de ampliación de la onda sísmica causados por el tipo y estratificación del suelo subyacente a la edificación, y la definición de los parámetros del suelo que se deben utilizar en la evaluación de los efectos de interacción suelo-estructura

    […]

32. R. de los diseños. Es el ingeniero civil diferente del diseñador e independiente laboralmente de él, que tiene la responsabilidad de revisar los diseños estructurales y estudios geotécnicos; o el arquitecto o ingeniero civil o mecánico que revisa los diseños de elementos no estructurales, para constatar que la edificación propuesta cumple con los requisitos exigidos por esta ley y sus reglamentos.

    Artículo 26. Diseñadores. El diseñador debe ser un ingeniero civil cuando se trate de diseños estructurales y estudios geotécnicos, y un arquitecto o ingeniero civil o mecánico en el caso de diseños de elementos no estructurales.

    Artículo 30. R.es de diseños. El revisor debe ser un ingeniero civil cuando se trate de diseños estructurales y estudios geotécnicos y un arquitecto o ingeniero civil o mecánico en el caso de diseños de elementos no estructurales.

    En todos los casos deberán tener matrícula profesional y acreditar ante la "Comisión Asesora Permanente para el Régimen de Construcciones Sismo Resistentes", los de experiencia e idoneidad que se señalan en el siguiente artículo.”

2. De manera preliminar, el actor reconoce que la Sentencia C-193 de 2006[1] ya estudió varias de estas disposiciones. Sin embargo, precisa que se trata de un precedente que configura cosa juzgada relativa, por lo que “resulta procedente la presentación de nuevas demandas respecto de los mismos artículos, pero por cargos distintos.”[2]

3. A continuación, la demanda aborda los siguientes temas: (i) el sentido y alcance de la Ley 400 de 1997;[3] (ii) la importancia y pertinencia de la ingeniería geológica en la industria de la construcción;[4] y (iii) la importancia y pertinencia del ingeniero geólogo en la industria de la construcción.[5] A partir de estas consideraciones generales sobre la profesión del ingeniero geólogo, su formación académica y su margen de acción laboral, el demandante llega a varias conclusiones, de las cuales se destacan por su pertinencia las siguientes:

   “La ingeniería geológica tiene una gran trascendencia socioeconómica, dado que abarca desde los estudios para la cimentación de edificios hasta las grandes obras públicas de todo orden, lo cual irradia su efecto útil en relación con las particularidades geológicas del terreno, el medio ambiente, la optimización de las inversiones en las actividades constructivas, y por supuesto, en la reducción del riesgo de pérdida de vidas humanas.

   […]

   Hay dos medios que se relacionan y se condicionan mutuamente: (i) el geológico en permanente evolución; y (ii) el antrópico, integrado por las ciudades, la infraestructura industrial, las obras públicas, etc. En el ámbito de sus competencias, le corresponde a la ingeniería geológica plantear alternativas de solución que busquen armonizar el medio geológico y el antrópico. Como es de Perogrullo, de nada sirve una construcción hecha con los mejores materiales, cuando se ha erigido sobre un terreno deleznable y mal examinado. La fuerza de la interacción suelo-estructura no se puede desestimar, en el entendido de que están en juego los derechos a la vida digna y a la propiedad (arts. 1º y 58, CP).

   […]

   La geotecnia es una aplicación de métodos científicos y principios de ingeniería en el estudio y uso del conocimiento de los materiales de la corteza terrestre y el subsuelo para el diseño de obras de ingeniería. Por tanto, las asignaturas de la geotecnia hacen parte de los contenidos curriculares de los programas académicos de la Ingeniería Geológica, de suerte que los ingenieros geólogos la practican en el ejercicio de su profesión. En otros términos, los estudios geotécnicos forman parte de la actividad cotidiana de los ingenieros geólogos, sin que en modo alguno se pueda asimilar al ingeniero geotecnista con el ingeniero geólogo.”[6]

4. Con fundamento en estas premisas, especialmente en la formación académica que reciben los ingenieros geólogos en nuestro país, el actor pasa a explicar el concepto de la violación para cada una de las disposiciones demandadas.

5. Frente al artículo 4 (numeral 22) de la Ley 400 de 1997, el demandante reprocha el título de “ingeniero geotecnista” puesto que, según las pruebas aportadas, tal carrera no existe como programa de formación profesional de pregrado. Lo que sí es cierto -de acuerdo con el actor- es que la geotecnia es una actividad propia del ingeniero geólogo; por lo que esta disposición constituye, además, una violación al derecho a escoger una profesión y poder ejercerla, en la medida que “al absorber en la profesión del ingeniero civil la del ingeniero geólogo, el legislador da por hecho que el ingeniero civil, per se, tiene la formación académica propia del ingeniero geólogo, lo cual carece de un principio de razón suficiente que justifique la exclusión del ingeniero geólogo en su esencia autónoma e independiente.”[7] Tal exclusión “resulta discriminatoria, pues, establece un privilegio infundado a favor del ingeniero civil en desmedro del ingeniero geólogo, quien tiene un sobresaliente nivel de idoneidad en el específico plano de la geotecnia” debido a su formación.[8]

6. En relación con los artículos 4 (numeral 32), 26 y 30 de la Ley 400 de 1997, el razonamiento es similar, pues el actor reitera lo que considera es una exclusión injustificada de los ingenieros geólogos de varias áreas legítimas del ejercicio de la profesión, pese a estar capacitados para ello en virtud de su preparación académica. Así, por ejemplo, el artículo 4 (numeral 2) define al revisor de diseños como “el ingeniero civil (…), que tiene la responsabilidad de revisar (…) estudios geotécnicos.” Para el actor, este segmento normativo “ignora radicalmente la profesión de ingeniero geólogo y, por tanto, se le excluye de una función que le es propia a la luz de su idoneidad profesional”,[9] configurando un privilegio infundado en favor del ingeniero civil.

7. De igual manera, el artículo 26 de la Ley 400 de 1997, al referirse a los diseñadores, expresa que “El diseñador debe ser un ingeniero civil cuando se trate de (…) estudios geotécnicos.” Nuevamente, el actor reprocha que el Legislador hubiese concedido un tratamiento preferente al ingeniero civil, en desmedro del ingeniero geólogo, ignorando que son estos últimos, “quienes a través de su labor aportan los parámetros geotécnicos para el diseño estructural del proyecto y para el análisis de la interacción suelo-estructura.”[10]

8. Finalmente, el demandante acusa el artículo 30 de la mencionada ley que consagra la figura del revisor de diseños como “un ingeniero civil cuando se trate de (…) estudios geotécnicos.” En criterio del actor, con esta disposición es claro que para el Legislador “cualquier ingeniero civil puede realizar las respectivas tareas, descartando de plano a profesionales que tienen suficiente formación para la elaboración de estudios geotécnicos, dada la naturaleza del programa académico que cursaron y aprobaron en pregrado, esto es, los ingenieros geólogos, quienes a través de su labor aportan los parámetros geotécnicos para el diseño estructural del proyecto y para el análisis de la interacción suelo-estructura.”[11]

9. En virtud de lo expuesto, el actor solicita a la Corte Constitucional disponer lo pertinente para incluir en las disposiciones cuestionadas al ingeniero geólogo, con los efectos correspondientes, de manera que no quede arbitrariamente excluido de actividades profesionales acordes con su formación.

10. La presente demanda fue repartida al magistrado A.R.R., quien procedió a realizar la correspondiente calificación mediante Auto del 07 de abril de 2021.[12] Esta providencia mixta se dividió en dos partes: (i) el rechazo respecto a los cargos formulados contra el numeral 32 del artículo 4, así como de los artículos 26 y 30 de la Ley 400 de 1997, por configurarse el fenómeno de la cosa juzgada constitucional; y (ii) la inadmisión de la demanda contra el numeral 22 del artículo 4 de la Ley 400 de 1997. A continuación, se explicarán brevemente estos dos ejes de análisis.

11. En primer lugar, advirtió el Magistrado sustanciador que operó la cosa juzgada constitucional frente al numeral 32 del artículo 4, y los artículos 26 y 30 de la Ley 400 de 1997. Lo anterior, en virtud de la Sentencia C-193 de 2006 que declaró exequibles los numerales 9, 24, 32 y 41 del artículo 4, así como los artículos 26, 30, 33, y 35 de la mencionada ley, por cargos relacionados con la presunta vulneración de los artículos 13, 25 y 26 de la Carta Política. Es así que no habría razón para un nuevo pronunciamiento constitucional sobre las mismas disposiciones normativas y en atención al mismo parámetro constitucional. En el auto de rechazo se sostuvo:

    “Como se puede apreciar entonces, el ámbito de juzgamiento examinado por la Corte en virtud de la Sentencia C-193 de 2006 es sustancialmente el mismo que ahora se alega y que recae sobre los requisitos de idoneidad exigidos por el legislador para el ejercicio de una actividad determinada.

    Aunque en dicha oportunidad se examinó la correspondencia de las disposiciones demandadas a partir del campo básico de la ingeniería y de la arquitectura y ahora se alega su inconstitucionalidad con fundamento en un programa profesional específico (ingeniería geológica), la discusión es sustancialmente la misma, pues al margen de las diversas áreas de estudio de la ingeniería, la regulación versa sobre la idoneidad requerida para el ejercicio de una actividad específica que para el legislador debe estar cualificada de un determinado modo.

    En el contexto normativo descrito, la Corte consideró que las disposiciones demandadas al estar orientadas a conseguir un propósito constitucionalmente relevante al legislador en función de su amplio margen de configuración le está dado exigir títulos y requisitos de idoneidad, por cuanto dicha actividad implica un riesgo social. Cabe resaltar que al juzgarse estas disposiciones por el campo básico de la ingeniería dentro de ello está comprendido una de sus especies o tipologías como lo es la geológica.”[13]

12. Se concluyó entonces que la demanda ahora formulada por el señor J.A.M.T. versa -parcialmente- sobre los mismos cargos que fueron decididos por la Sentencia C-193 de 2006, razón por la cual debía ser rechazada.

13. La segunda parte del Auto del 07 de abril de 2021 se concentró en analizar los cuestionamientos contra el numeral 22 (parcial) del artículo 4 de la Ley 400 de 1997. Esta vez, en el auto se consideró que sí procedía un análisis de los cargos formulados, en tanto no existía cosa juzgada. No obstante, se encontró que el escrito presentado por el actor incumplía los presupuestos de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. Por ello, se inadmitió la demanda en lo que se refiere a esta disposición.

14. La Sala Plena no estima necesario profundizar en los argumentos desarrollados para inadmitir parcialmente la demanda frente al numeral 22 del artículo 4, ya que el presente auto de súplica versa únicamente sobre la decisión de rechazo contenida en el primer resolutivo del Auto del 07 de abril de 2021, referente a los cargos propuestos contra el numeral 32 del artículo 4, así como los artículos 26 y 30 de la Ley 400 de 1997.[14]

15. El 15 de abril de 2021, el señor J.A.M.T. presentó recurso de súplica contra el Auto del 07 de abril, por medio del cual se rechazó parcialmente la demanda contra la Ley 400 de 1997.

16. El actor asegura estar al tanto de la Sentencia C-193 de 2006. De hecho, recalca que en varios fragmentos de la demanda se refirió a este pronunciamiento, precisando que, en todo, los cargos formulados son diferentes a los resueltos en aquella ocasión por la Corte Constitucional. Por ello, reprocha que el Magistrado sustanciador “con total desestimación de las anteriores precisiones y de la sentencia misma en las consideraciones del mencionado auto de rechazo asevera que el numeral 32 del artículo 4, así como los artículos 26 y 30 de la Ley 400 de 1997 fueron juzgados con base en los mismos parámetros constitucionales.”[15]

17. De acuerdo con el demandante, el Magistrado sustanciador, de forma imprecisa, extendió los efectos del pronunciamiento de 2006 para “aplicar en el ámbito de la ingeniería geológica conclusiones referidas exclusivamente al ámbito de los profesionales constructores en arquitectura e ingeniería, tal como se desprende del cotejo entre la Sentencia C-193 de 2006 y los cargos de la demanda.”[16] En este sentido, el actor explicó lo siguiente:

    “En el auto [de rechazo] se dice que el campo de juzgamiento de la mentada sentencia es sustancialmente el mismo que ahora se alega: los requisitos de idoneidad. Pue bien, una cosa es que dentro del ámbito de juzgamiento se reivindiquen los requisitos de idoneidad, y otra que se pretenda desconocer la existencia de dos extremos bien distintos: el de los ingenieros geólogos y el de los profesionales constructores en arquitectura e ingeniería. Así, es evidente que en cada una de estas profesiones la idoneidad tiene perfiles diferentes, de suerte que ni por asomo serían asimilables. Por lo mismo, sus respectivos campos de desempeño son diferentes […].”[17]

18. Luego de esto, el accionante pasa a precisar las diferencias que -en su concepto- existen entre los ingenieros geólogos y los ingenieros de otras ramas del conocimiento, señalando que los primeros reciben en su pénsum académico materias que explican su experticia en el campo de geología, tales como: geología estructural, características comportamentales de suelos y rocas frente a las modificaciones in situ por excavaciones y/o compresión, características físico-mecánicas e hidráulicas del suelo y subsuelo, mecanismos de asentamientos de suelos, así como en lo concerniente a deformaciones de suelos y rocas, aplicación de herramientas de geofísica, de hidrología y también con referencia a los fenómenos tectónicos, en tanto génesis de los movimientos sísmicos. Por el contrario, tales materias “no forman parte del pénsum de los profesionales constructores en arquitectura e ingeniería, dado que su órbita de trabajo se concentra en proyectos de construcción, cuyas actividades se materializan del suelo hacia arriba.”[18] A partir de lo expuesto, concluye que:

    “Como bien se aprecia, sobre la base de su distinta formación profesional, el campo de acción de los ingenieros geólogos es radicalmente diferente al de los profesionales constructores en arquitectura e ingeniería. Vale decir: la gestión de los ingenieros geólogos dictamina previamente sobre el sustento y soporte geológico de las edificaciones, de modo que su pronunciamiento es definitorio en cuanto a los riesgos físicos y sociales de la obra. Por ende, la previa gestión de los ingenieros geólogos incide predominantemente sobre la viabilidad de la edificación a construir por parte de los ingenieros civiles y los arquitectos, con el acompañamiento operativo de los profesionales constructores en arquitectura e ingeniería.”[19]

19. Es así que, acogiendo la premisa del auto recurrido, “habría que entender forzadamente que por el solo hecho de que la ingeniería geológica forma parte del campo básico de la ingeniería, por ley transitiva se le aplican las conclusiones de la Sentencia C-193 de 2006. Lo cual, sin duda, entraña una gran confusión.”[20]

20. Además de lo que considera fue una equiparación indebida, el demandante aduce que el auto de rechazo yerra al identificar la razón de la inconformidad en la nueva demanda. Según afirma “no se pone en tela de juicio la relevancia de los títulos y requisitos de idoneidad. Por el contrario, la presente demanda se caracteriza por reivindicar expresamente la importancia del título y la idoneidad de los ingenieros geólogos en torno al desarrollo de las actividades propias de los estudios geotécnicos.”[21]

21. A partir de todo lo anterior, el demandante solicita a la Sala Plena que revoque el auto recurrido y, en su lugar, dé trámite a la demanda formulada contra la Ley 400 de 1997, “por la cual se adoptan normas sobre Construcciones Sismo Resistentes”.

22. La Sala Plena es competente para resolver el recurso de súplica de la referencia, con fundamento en lo previsto en el inciso 2º del Artículo 6 del Decreto 2067 de 1991.

23. De acuerdo con lo dispuesto por el Artículo 6 del Decreto 2067 de 1991, el recurso de súplica es la instancia procesal destinada a que el demandante de una acción pública de inconstitucionalidad pueda controvertir -por aspectos formales o materiales- la providencia que rechace la demanda.[22] El carácter excepcional y estricto del recurso de súplica[23] impide que se convierta en una oportunidad para aportar nuevas razones que sustenten el concepto de la violación, corregir los yerros cometidos en la demanda o en el escrito de corrección o plantear nuevos elementos de juicio.[24] Por lo tanto, la competencia de la Sala Plena se circunscribe al análisis de los motivos de inconformidad del recurrente con el auto de rechazo, sin que pueda pronunciarse sobre materias distintas.[25]

24. En tal sentido, para que el accionante logre comprobar que el auto de rechazo ha incurrido en un yerro, olvido o arbitrariedad, debe demostrar: (i) que se exigieron requisitos que no son propios del juicio de admisibilidad de la acción pública de inconstitucionalidad, o (ii) que cumplió, en forma satisfactoria, con lo solicitado en el auto inadmisorio de la demanda.[26] Así, el ejercicio del recurso de súplica exige que el demandante actúe con un mínimo de diligencia en la configuración de las razones que lo sustentan pues, de lo contrario, implicaría una falta de motivación del recurso que le impediría a esta Corporación pronunciarse de fondo.[27] Además, de acuerdo con el artículo 50 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional, esta actuación procesal debe surtirse dentro de los tres días siguientes a la notificación del auto de rechazo, ya que de lo contrario el recurso de súplica será considerado extemporáneo.[28]

25. En relación con la admisión de las acciones públicas de inconstitucionalidad, a partir de la normatividad aplicable la Corte ha indicado que estas deben contener tres elementos esenciales: (1) referir con precisión el objeto demandado, (2) el concepto de la violación y (3) la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto (Art. 241 de la CP y Art. 2 del Decreto 2067 de 1991). A su vez, respecto del concepto de la violación se ha establecido que los cargos deben cumplir con tres parámetros básicos: (i) el señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas (Art. 2, num.2 del Decreto 2067 de 1991); (ii) la exposición del contenido normativo de las disposiciones constitucionales que riñe con las normas demandadas; y (iii) la presentación de las razones por las cuales los textos normativos demandados violan la Constitución. Ligado a lo anterior, ha determinado que las razones expuestas para sustentar cabalmente la censura constitucional deben ser -al menos- claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes.[29]

26. En primer lugar, la Sala Plena encuentra que el recurso de súplica se presentó de manera oportuna. Según la constancia de la Secretaría General, el auto mixto de rechazo fue notificado por estado del 12 de abril, por lo que el término de ejecutoria corrió los días 13, 14 y 15 de abril del año en curso.[30] Por su parte, el recurso de súplica fue instaurado el 15 de abril, esto es, dentro del término. La Sala Plena, sin embargo, se abstendrá de estudiar los argumentos adicionales presentados por el actor mediante correo electrónico del 16 de abril, bajo el título de “memorial complementario”, por resultar extemporáneos.

27. Antes de analizar los argumentos del recurso, es pertinente efectuar un breve recuento de las actuaciones surtidas: (i) el señor J.A.M.T. presentó demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 4 (numerales 22 y 32), 26 y 30 de la Ley 400 de 1997, “por la cual se adoptan normas sobre Construcciones Sismo Resistentes”, por considerar que desconocían los artículos 13, 25 y 26 de la Constitución; (ii) mediante Auto mixto del 07 de abril de 2021, se procedió a rechazar los cargos formulados contra el numeral 32 del artículo 4, así como los artículos 26 y 30 de la Ley 400 de 1997, por configurarse el fenómeno de la cosa juzgada constitucional; y a inadmitir la demanda contra el numeral 22 del artículo 4 de la Ley 400 de 1997 por insuficiencia argumentativa; (iii) en el recurso de súplica el actor cuestiona la decisión de rechazo, sosteniendo que los cargos ahora propuestos difieren de lo resuelto por la Corte Constitucional en Sentencia C-193 de 2006.

28. Ahora bien, sobre el concepto de cosa juzgada constitucional, es pertinente recordar que para su configuración deben concurrir tres elementos: (i) la norma demandada debe guardar identidad con el contenido normativo consignado en la disposición jurídica que fue objeto de examen en la decisión previa; (ii) los cargos de inconstitucionalidad que formula la nueva demanda deben ser materialmente semejantes a los estudiados con antelación por la Corte; y (iii) el parámetro normativo de validez debe ser el mismo, esto es, que no exista un cambio de contexto o nuevas razones significativas que de manera excepcional hagan procedente una nueva revisión.[31] Esta Corporación también ha identificado distintas manifestaciones de la cosa juzgada (absoluta, relativa, formal y material), y cuatro principales escenarios que pueden surgir, así:

    “En síntesis, (i) si una disposición ha sido declarada inexequible y, por ende, retirada del sistema jurídico, existe cosa juzgada formal, absoluta, pues no puede analizarse nuevamente la constitucionalidad del texto excluido, ni siquiera a partir de nuevos argumentos. (ii) Si un contenido normativo ha sido declarado inexequible, existe cosa juzgada material y, en principio, absoluta, pues la Corte no puede analizar una vez más la constitucionalidad de una regulación encontrada incompatible con la Carta, tampoco a partir de otros cargos. (iii) Si una disposición ha sido declarada exequible por unos específicos cargos, hay cosa juzgada formal, relativa, en la medida en que el texto legal no puede controlarse una vez más por los mismos argumentos y (iv) si un contenido prescriptivo ha sido declarado exequible, con arreglo a un cargo específico, por regla general, la Corte no puede pronunciarse de nuevo sobre esa norma, aunque tiene la posibilidad de apartarse de la decisión anterior, con la carga de ofrecer razones que justifiquen el cambio de precedente.”[32] (Subrayado fuera del original).

29. Dicho lo anterior, la Sala Plena considera que le asiste razón al recurrente, en tanto que existe cosa juzgada relativa, frente a la cual es posible acudir nuevamente ante el juez constitucional con distintos argumentos. En esta ocasión, la decisión de rechazo estuvo soportada en un yerro de apreciación frente al alcance de la Sentencia C-193 de 2006, lo que ocasionó una restricción injustificada del derecho fundamental del actor para interponer acciones públicas en defensa de la Constitución.[33] Si bien es cierto que la demanda del señor J.A.M.T. se dirige -parcialmente- contra varias disposiciones de la Ley 400 de 1997 que ya fueron estudiadas por la Corte, y que se invoca el mismo parámetro de control, también es cierto que los cargos de inconstitucionalidad ahora presentados son sustancialmente diferentes, por cuanto están orientados hacia un grupo de sujetos que no han sido previamente analizados por esta Corte, a saber, los ingenieros geólogos. Para entender lo ocurrido, es importante comparar el asunto abordado por la precitada sentencia y la demanda que ahora se formula:

    Expediente D-5856

    Sentencia C-193 de 2006

    Expediente D-14190

    Normas acusadas

    Ley 400 de 1997: artículos 4 (numerales 9, 24, 32 y 41) 26, 30, 33 y 35.

    Ley 400 de 1997: artículos 4 (numerales 22 y 32) 26 y 30.

    Parámetro de control

    Constitución Política: artículos 13 (derecho a la igualdad), 25 (derecho al trabajo) y 26 (libre ejercicio de profesión u oficio)

    Constitución Política: artículos 13 (derecho a la igualdad), 25 (derecho al trabajo) y 26 (libre ejercicio de profesión u oficio)

    Resumen de los Cargos

    El Legislador no tuvo en cuenta la profesión de constructor en arquitectura e ingeniería para desempeñar las funciones de constructor, interventor, revisor de diseños y supervisor, previstas en la Ley 400 de 1997, asumiendo que solo los ingenieros civiles y los arquitectos están capacitados para ello.

    La exclusión del ingeniero geólogo de varias de las actividades descritas en la Ley 400 de 1997 resulta discriminatoria, pues, establece “un privilegio infundado a favor del ingeniero civil en desmedro del ingeniero geólogo, quien tiene un sobresaliente nivel de idoneidad en el específico plano de la geotecnia” debido a su formación.

    Problema jurídico

    “Luego del análisis de la demanda estima la Corte que en el presente caso el actor sugiere la existencia de una omisión relativa del legislador por cuanto considera que éste excluyó a los profesionales constructores en arquitectura e ingeniería de la posibilidad de ejercer las actividades previstas en la Ley 400 de 1997 sobre construcciones sismo resistentes.”

    Aún no ha sido definido por esta Corporación, pero según se lee en la demanda: “En el presente caso la demanda se presenta en defensa de los derechos e intereses de los ingenieros geólogos [al quedar excluidos de varias actividades previstas en la Ley 400 de 1997].”

    Sujetos a comparar

    Constructores en arquitectura e ingeniería vs. ingenieros y arquitectos

    Ingenieros geólogos vs. ingenieros civiles

30. Es evidente que hay similitudes entre ambos expedientes puesto que comparten -parcialmente- las disposiciones que se demandan y se invocan los mismos artículos constitucionales como parámetro de control. Sin embargo, los argumentos o cargos de inconstitucionalidad planteados difieren de manera sustancial. El análisis que adelantó la Sentencia C-193 de 2006 respondió a un reclamo específico sobre la exclusión de los “constructores en arquitectura e ingeniería” de varias de las labores reglamentadas a través de la Ley 400 de 1997.[34] En esta ocasión, por el contrario, como lo señala el señor J.A.M.T. tanto en su escrito de demanda como en el recurso de súplica, el análisis que se propone tiene que ver específicamente con los ingenieros geólogos y el trato desfavorable que -en opinión del actor- reciben en comparación con los ingenieros civiles para ciertas labores. Sobre este punto particular no existe cosa juzgada constitucional.

31. Esta distinción no es un asunto menor, ni tampoco puede asumirse de entrada que la profesión de ingeniería subsume cualquier reclamo particular que puede formularse desde alguna de sus disciplinas. La delimitación del tertium comparationis -esto es, la identificación del grupo de situaciones o personas a comparar- es fundamental para cualquier juicio de igualdad, puesto que “los análisis de igualdad se hacen siempre desde cierta perspectiva, debido al carácter relacional de este derecho.”[35] El estudio que llevó a cabo la Sentencia C-193 de 2006 se basó, en concreto, en la revisión de los programas de estudio de (i) arquitectura, (ii) ingeniería civil y (iii) construcción en arquitectura e ingeniería, en los siguientes términos:

    “A partir del análisis de los conceptos solicitados así como de los planes de estudio consultados, es posible establecer que tanto los enfoques como el nivel de formación de los profesionales en ingeniería civil, de los profesionales en arquitectura y de los profesionales de la construcción en arquitectura e ingeniería marcan una distinción en punto a la idoneidad para realizar las actividades previstas en los artículos demandados de la Ley 400 de 1997. Para decirlo en otros términos: el examen detenido de las pruebas que fueron allegadas al expediente, lleva a concluir que los distintos contenidos de los programas así como la intensidad y la profundidad con que se estudian las materias en ellos especificadas y el perfil peculiar que estos contenidos, intensidad y profundidad del estudio proyectan en las profesiones mencionadas, marca una diferencia sustancial y no solo formal con respecto a la habilidad para ejercer las actividades previstas en la Ley 400 de 1997. Estima la Corte que fue justamente esta distinción de orden material la que sirvió de fundamento a la decisión adoptada por el Legislador. Dado que el enfoque de las profesiones no es el mismo, tampoco puede serlo el conjunto de habilidades que se desprende de su estudio, en especial, cuando se repara en las condiciones que deben cumplirse a fin de demostrar la idoneidad para orientar y para responder por el diseño estructural y no estructural de construcciones sismo resistentes.”[36] (Subrayado fuera del original).

32. Esta cita -junto con las notas a pie de página que originalmente trae y que en aras de no hacer excesivamente extensa esta providencia no se transcriben- dan cuenta de que la Sala Plena comparó tres profesiones específicas. Con tal fin, fue necesario conocer y contrastar los programas de estudio que allegaron varias universidades del país. También queda claro que la Corte Constitucional no se refirió, en abstracto, a los programas de ingeniería, sino directamente a la carrera de ingeniería civil.

33. Dicha orientación de la sentencia y de las profesiones que específicamente comparó también quedan en evidencia dentro del capítulo de conclusiones de la Sentencia C-193 de 2006, donde la Sala Plena explicó por qué la exclusión de “los profesionales de la construcción en arquitectura e ingeniería” de algunas actividades no supone un trato injustificado o discriminatorio, sino que responde a una decisión legítima del Legislador para habilitar únicamente a las personas más capacitadas para adelantar labores que suponen un riesgo social elevado, como lo es la construcción de edificaciones sismorresistentes. En los párrafos que a continuación se transcriben, la Corte justificó por qué a pesar de que los constructores en arquitectura e ingeniería participan del proceso general de ejecución de una obra, no tienen las mismas responsabilidades ni habilidades que un ingeniero civil o un arquitecto:

    “Los constructores en arquitectura e ingeniería cooperan, ciertamente, en la ejecución de una obra sismo resistente. Su contribución, sin embargo, tiene otro tipo de orientación que se conecta con el perfil y con el nivel de su profesión y difiere de modo claro de los aportes que pueden realizar los ingenieros civiles y los arquitectos. De conformidad con lo establecido en la Ley 400 de 1997, los ingenieros civiles responden por el diseño de los elementos estructurales de la obra sismo resistente, mientras que los arquitectos asumen responsabilidad por los diseños no estructurales.

    Según el plan de estudios de los constructores en arquitectura e ingeniería, el énfasis de la profesión se ubica en la etapa operativa de las construcciones bajo la dirección y supervisión de los profesionales habilitados por la Ley para orientar y responder por las construcciones sismo resistentes. Si bien algunas de la[s] materias que aparecen en el plan de estudio se traslapan con aquellas que tienen que estudiar tanto los ingenieros civiles como los arquitectos, el nivel de profundidad y de intensidad no se compara con la que está prevista en los planes de estudio de los ingenieros civiles y de los arquitectos. La actividad que ejercen los profesionales de la construcción en arquitectura e ingeniería está ligada también a un riesgo social - razón por la cual se les exige el título profesional - pero el título profesional no los hace idóneos para responder por las actividades previstas en los preceptos demandados de la Ley 400 de 1997. No los equipara, en suma, a los profesionales ingenieros civiles ni a los profesionales arquitectos.”[37] (Subrayado fuera del original).

34. De ahí que este tipo de demandas requieran un conocimiento detallado de las profesiones que se comparan, las cuales, en principio, podrían parecer equiparables. Sin embargo, la revisión exhaustiva de los planes de estudio y los enfoques de cada disciplina permiten identificar diferencias significativas que deben ser evaluadas de cara a la labor encomendada, especialmente cuando la misma se considera de riesgo para la sociedad (por ejemplo, construcción de edificaciones sismorresistentes).

35. En esta ocasión, por el contrario, el Despacho sustanciador desestimó el análisis propuesto por el señor J.A.M.T., argumentando que “la discusión es sustancialmente la misma, pues al margen de las diversas áreas de estudio de la ingeniería, la regulación versa sobre la idoneidad requerida para el ejercicio de una actividad específica que para el legislador debe estar cualificada de un determinado modo.”[38]

36. Tal conclusión resulta problemática por dos razones. Primero, como ya se señaló y se ilustró con la Sentencia C-193 de 2006, en esta clase de procesos las diferencias y enfoques particulares que tienen los distintos pénsums de estudio adquieren relevancia constitucional. Incluso si se trata de disciplinas afines, puesto que el problema jurídico a resolver implica precisamente la revisión técnica y detallada en la formación de los distintos profesionales; escenario donde no es posible agrupar a todas las ingenierías bajo un mismo techo.

37. Segundo, el señor J.A.M.T. no pretende atacar los requisitos de idoneidad para poder ejecutar labores en el marco de las construcciones sismorresistentes. Por el contrario, lo que busca es demostrar que los ingenieros geólogos están mejor y especialmente preparados para esta labor, en razón de las materias que obligatoriamente estudian durante su pregrado, por lo que no resulta justo que el Legislador conceda un trato preferente a los ingenieros civiles en un campo (estudios geotécnicos) donde los ingenieros geólogos parecieran tener mayor formación.

38. En suma, el Auto del 07 de abril de 2021 partió de una interpretación equivocada de la demanda D-14190 y de la Sentencia C-193 de 2006, con lo que, además, desconoció el derecho que le asiste al actor para demandar nuevamente algunas de las disposiciones allí analizadas bajo un criterio distinto de comparación, orientado a los derechos e intereses de los ingenieros geólogos que estima vulnerados. La postura del auto de rechazo acarrea una restricción insuperable para el demandante, puesto que de entrada omite considerar las particulares características de cada rama de la ingeniería.

39. Por lo anterior, la Sala Plena concluye que el recurso de súplica de la referencia está llamado a prosperar y, en consecuencia, revocará el auto de rechazo de la demanda D-14190 en lo que respecta a los cargos formulados contra el numeral 32 del artículo 4 y los artículos 26 y 30 de la Ley 400 de 1997, puesto que la cosa juzgada constitucional en los términos de la Sentencia C-193 de 2006 no cobija los argumentos que ahora presenta el señor J.A.M.T..

40. Esta decisión no implica que los argumentos esbozados por el actor sean suficientes para superar la etapa de calificación inicial de la demanda, ni mucho menos que estén llamados a prosperar. La Sala no entró a analizar en este recurso de súplica si los cargos cumplen la carga argumentativa exigida para este tipo de procesos; lo que revisó fue el argumento contenido en el auto de rechazo mediante el cual se abstuvo de conocer los cargos, invocando la presunta configuración de la cosa juzgada constitucional.

41. En atención al rechazo de plano de la demanda frente a estas acusaciones, es claro que el auto recurrido no analizó el concepto de la violación. Por esa razón, para no pretermitir la eventual etapa de subsanación que le asiste al accionante, se deberá revisar la aptitud sustantiva de los cargos formulados. En el evento de encontrar que no satisfacen en su integridad la carga argumentativa, se concederá al demandante un término de tres días para que proceda a corregirla, señalándole con precisión los requisitos incumplidos, conforme al Decreto 2591 de 1991.[39]

    En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

PRIMERO: REVOCAR el ordinal primero del Auto del 07 de abril de 2021 proferido por el magistrado A.R.R. que rechazó la demanda de inconstitucionalidad formulada por el ciudadano J.A.M.T. contra los artículos 4 (numeral 32), 26 y 30 de la Ley 400 de 1997 “por la cual se adoptan normas sobre Construcciones Sismo Resistentes.”

SEGUNDO. REMITIR el expediente de la referencia al magistrado A.R.R., para que continúe con el trámite de admisibilidad y, por lo tanto, examine si los cargos propuestos contra el numeral 32 del artículo 4, así como contra los artículos 26 y 30 de la Ley 400 de 1997, satisfacen los presupuestos del concepto de violación previstos en el artículo 6 del Decreto Ley 2067 de 1991.

TERCERO. A través de la Secretaría General de la Corte Constitucional, COMUNICAR el contenido de esta decisión al demandante.

N., comuníquese y cúmplase.

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Presidente

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

-No interviene-

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

[1] M.H.A.S.P..

[2] Demanda D-14190, pág. 3.

[3] Demanda D-14190, pág. 3-6.

[4] Demanda D-14190, pág. 6-12.

[5] Demanda D-14190, pág. 12-29.

[6] Demanda D-14190, pág. 30-31.

[7] Demanda D-14190, pág. 39.

[8] Demanda D-14190, pág. 40.

[9] Demanda D-14190, pág. 50.

[10] Demanda D-14190, pág. 53.

[11] Demanda D-14190, pág. 57.

[12] Según la constancia de la Secretaría General de la Corte, el Auto en cuestión fue notificado mediante estado del 12 de abril de 2021. Por lo tanto, el término de ejecutoria correspondió a los días 13, 14 y 15 de abril de 2021.

[13] Auto mixto de rechazo e inadmisión, pág. 10-11.

[14] “PRIMERO.- RECHAZAR la demanda de inconstitucionalidad formulada por el ciudadano JOSÉ ANTONIO MOLINA TORRES en contra del numeral 32 del artículo 4, así como contra los artículos 26 y 30 de la Ley 400 de 1997 “Por la cual se adoptan normas sobre Construcciones Sismo Resistentes.” por la presunta vulneración de los artículos 13, 25 y 26 de la Constitución.”

[15] Recurso de súplica, pág. 5.

[16] Recurso de súplica, pág. 6.

[17] Recurso de súplica, pág. 7.

[18] Recurso de súplica, pág. 8.

[19] Recurso de súplica, pág. 9.

[20] Recurso de súplica, pág. 12.

[21] Ibídem.

[22] Ver, entre otros, los autos de Sala Plena A-024 de 1997. M.E.C.M.; A-294 de 2019. M.G.S.O.D.; A-435 de 2020. M.C.P.S.; y A-085 de 2021. M.D.F.R..

[23] Desde 1992 a febrero de 2021 se han resuelto al menos 715 recursos de súplica, de los cuales la Sala Plena solo decidió revocar el rechazo de la demanda en 41 oportunidades (además de los mencionados en el Auto 025 de 2021. M.D.F.R., nota al pie N° 6, ver los autos A-421 de 2020. M.C.P.S.; A-449 de 2020. M.J.E.I.N.; y A-084 de 2021. M.A.M.M.).

[24] Por ejemplo, la Sala Plena ha revocado el rechazo de la demanda cuando (i) sí se corrigió en los términos indicados la inadmisión; (ii) el demandante sí actúo en los términos procesales establecidos y presentó escrito de corrección; (iii) no se configuró la cosa juzgada constitucional; (iv) el cargo por violación de la igualdad sí cumplía los requisitos exigidos por la jurisprudencia constitucional; o (v) el magistrado sustanciador guardó silencio sobre la adecuada o inadecuada formulación o estructuración de uno de los cargos, lo que hacía suponer que el mismo era apto para su estudio. Ver Auto 025 de 2021. M.D.F.R., nota el pie N° 7.

[25] Ver autos A-759 de 2018. M.A.R.R., fundamento jurídico Nº 7; y A-025 de 2021. M.D.F.R., fundamento jurídico N° 2 y nota el pie N° 8.

[26] Ver autos A-236 de 2017. M. (e) J.A.C.A., fundamento jurídico Nº 5 y A-025 de 2021. M.D.F.R., fundamento jurídico N° 3 y nota el pie N° 9.

[27] Ver, entre otros, los autos A-515 de 2017. M.A.L.C., fundamento jurídico Nº 6; A-009 de 2019. M.C.P.S., fundamento jurídico Nº 1 y A-085 de 2021. M.D.F.R., fundamento jurídico Nº 20.

[28] Auto A-025 de 2021. M.D.F.R., fundamentos jurídicos Nº 3 y 11.

[29] (i) Razones claras: Son indispensables “para establecer la conducencia del concepto de la violación”, pues, aunque se trate de una acción pública, es necesario seguir un hilo conductor que permita comprenderla. (ii) Razones ciertas: Exige que “la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente” cuyo contenido sea verificable y no sobre deducciones, supuestos o proposiciones hechos por el demandante mas no por el legislador. (iii) Razones específicas: Se predica de aquellas razones que “definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política”, formulando, por lo menos un “cargo constitucional concreto contra la norma demandada” para que sea posible determinar si se presenta una confrontación real, objetiva y verificable, dejando de lado argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales”. (iv) Razones pertinentes: Implica que “el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional”, esto es, basado en la evaluación del contenido de una norma superior frente al de la disposición demandada, apartándose de sustentos “puramente legales y doctrinarios”, o simples puntos de vista del actor buscando un análisis conveniente y parcial de sus efectos. (v) Razones suficientes: Se refiere, por una parte, a “la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche”, y por otra, a la exposición de argumentos que logren despertar “una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada” que haga necesario un pronunciamiento de la Corte. Estos criterios fueron recogidos de la jurisprudencia desde la Sentencia C-1052 de 2001 (M.M.J.C.E., y han sido utilizados de manera reiterada, uniforme y pacífica por la Corte Constitucional. Para un recuento enunciativo ver -entre otras providencias- la Sentencia C-105 de 2018. M.D.F.R., nota al pie N° 26.

[30] Secretaría General de la Corte Constitucional. Oficio del 07 de mayo de 2021.

[31] Sentencia C-128 de 2020. M.J.F.R.C..

[32] Sentencia C-334 de 2017. M. (e) J.A.C.A..

[33] Constitución Política, artículo 40-6.

[34] Al explicar el criterio de comparación, la Sentencia C-193 de 2006 expresamente sostuvo que: “Atina el actor cuando señala que el juicio de igualdad siempre implica la elección de un criterio, de un tertium comparationis, con fundamento en el cual o bien se equipara una situación con otra o bien se diferencia una situación de otra. El demandante estima que en el presente caso el criterio utilizado para distinguir una situación de otra, esto es, por un lado, la situación de quienes ejercen la profesión de ingenieros – civiles o mecánicos – y de arquitectos y, por otro, la situación de quienes ejercen la profesión de constructores en arquitectura e ingeniería no está justificada desde el punto de vista constitucional y significa, por tal razón, una medida discriminatoria que privilegia a un grupo de profesionales en detrimento de otros profesionales. ”

[35] Sentencia C-1146 de 2004. M.H.A.S.P., reiterada en la Sentencia C-748 de 2009. M.R.E.G..

[36] Sentencia C-193 de 2006. M.H.A.S.P.. Ver, especialmente, las notas a pie de página número 32, 33 y 34.

[37] Sentencia C-193 de 2006. M.H.A.S.P..

[38] Auto mixto de rechazo, pág. 10.

[39] Esta orden ha sido empleada en casos donde la Sala Plena accede a la súplica frente a una decisión inicial de rechazo por cosa juzgada, lo que impidió una valoración de la admisibilidad demanda en su momento. Ver, por ejemplo, autos 237A de 2010. M.H.A.S.P.; 527 de 2015. M.M.V.C.C. y 819 de 2018. M.J.F.R.C..