Auto nº 272/21 de Corte Constitucional, 2 de Junio de 2021

1. El ciudadano W.E.G.M. presentó acción de inconstitucionalidad contra el literal j) (parcial) del artículo 1º de la Ley 61 de 1993 “Por la cual se reviste al P. de la República de facultades extraordinarias para dictar normas sobre armas, municiones y explosivos, y para reglamentar la vigilancia y seguridad privadas” y contra los artículos 76 y 77 del Decreto Ley 356 de 1994 “Por el cual se expide el Estatuto de Vigilancia y Seguridad Privada.” Según el demandante, estos artículos quebrantan los principios de estado de derecho, supremacía constitucional, democracia, separación de poderes, participación ciudadana y legalidad, los cuales estarían consagrados en los artículos 1, 2, 4, 6, 29, 84, 113, 114, 121, 122, 132, 150 numerales 1, 2 y 10 y 189 numeral 11 de la Constitución.

2. A continuación, se transcribe el texto de las normas en cuestión, subrayando y destacando en negrilla los apartes que se acusan:

   “Ley 61 de 1993

   (…)

   ARTÍCULO 1o. De conformidad con el ordinal 10 del artículo 150 de la Constitución Política revístese al P. de la República de facultades extraordinarias por el término de seis (6) meses, contados a partir de la vigencia de la presente ley, para los siguientes efectos:

   (…)

   j) Expedir el estatuto de vigilancia y seguridad privada, concretamente sobre los siguientes aspectos : principios generales, constitución, licencias de funcionamiento y renovación de empresas de vigilancia privada y departamentos de seguridad, régimen laboral ; régimen del servicio de vigilancia y seguridad privada y control de las empresa ; seguros, garantías del servicio de la vigilancia privada ; reglamentación sobre adquisición y empleo de armamento ; reglamento de uniformes ; regulación sobre equipos electrónicos para vigilancia y seguridad privada y equipos de comunicaciones y transporte ; mecanismos de inspección y control a la industria de la vigilancia privada ; protección, seguridad y vigilancia no armada, asesorías, consultorías en seguridad privada e investigación privada ; colaboración de la vigilancia y seguridad privada con las autoridades ; régimen de sanciones, regulación de establecimientos de capacitación y entrenamiento en técnicas de seguridad de vigilancia privada.”

   “Decreto Ley 356 de 1994

   (…)

   ARTÍCULO 76. SANCIONES. La Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada impondrá a los vigilados que infrinjan lo dispuesto en este Decreto y en especial lo dispuesto en los títulos V y VII de este Decreto, las siguientes sanciones:

1. Amonestación y plazo perentorio para corregir las irregularidades.

2. Multas sucesivas en cuantía de 5 hasta 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes.

3. Suspensión de la licencia de funcionamiento o credencial hasta por 6 meses.

4. Cancelación de la licencia de funcionamiento del vigilado, sus sucursales o agencias, o de las credenciales respectivas.

   http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/decreto_0356_1994_pr002.html - top

   ARTÍCULO 77. RECURSOS. Contra las resoluciones que impongan las sanciones a que se refiere el artículo anterior, proceden los recursos de reposición y apelación en los términos del Código Contencioso Administrativo.”

3. De manera preliminar, el actor considera que “el quid de la presente demanda se subsume esencialmente en la vulneración del principio de legalidad.” No obstante, precisa que esto no impide considerar que los preceptos censurados “vulneran los demás principios citados.”[1]

4. En ese sentido, sostiene que los artículos demandados infringen el principio de legalidad, ya que en relación con el artículo 1º (parcial) de la Ley 61 de 1993 el Legislador debió “adoptar las decisiones que el constituyente le ha confiado en temas especialmente sensibles, como lo es crear un régimen sancionatorio que regula derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección”, mientras que frente a los artículos 76 y 77 del Decreto Ley 356 de 1994 “el presidente de la república tiene prohibido ejercer una competencia que es exclusiva del congreso. Si no puede reglamentar una materia sin habilitación legal mucho menos la puede regular.” [2]

5. Aduce que se quebranta la cláusula de estado de derecho en la medida en que estas normas se dictaron “con desconocimiento del principio de reserva de ley, razón por la cual devienen inconstitucionales y consecuentemente fuera del orden legal.”[3] El postulado de supremacía constitucional se vería lesionado, porque las normas atacadas “fueron creados con desconocimiento del principio de reserva de ley establecido en la Constitución Política.” [4] Se viola el principio democrático, pues los artículos censurados “fueron creados con desconocimiento del principio de reserva de ley, evitando con ello el proceso público de debate y aprendizaje en la concepción y ejecución de las políticas criminales legítimas.”[5] El principio de separación de poderes resultaría lesionado en tanto las normas demandadas “fueron creados con desconocimiento del principio de reserva de ley, evitando con ello el proceso público de debate y aprendizaje en la concepción y ejecución de las políticas criminales legítimas.” [6]

6. Refiere que se desconoce el principio de participación ciudadana por cuanto el texto atacado del artículo 1º de la Ley 61 de 1993 “sustraen al ciudadano del control al poder” y los artículos 76 y 77 del Decreto Ley 356 de 1994 “evaden la participación del ciudadano en el control del poder punitivo.” Puntualiza que “[n]inguna decisión adoptada por el Estado, en lo externo ni en lo interno, debe escapar al control del elector. Por tanto, la delegación para expedir el régimen de sanciones de Vigilancia y Seguridad Privada que hace Congreso en el P. de la República y la creación de tal régimen por parte de este, son prácticas antidemocráticas que vulneran el principio de Participación Ciudadana.” [7]

7. Asegura que no se configura cosa juzgada constitucional en el presente asunto, ya que el reproche por transgresión del numeral 10 del artículo 150 Superior examinado en la Sentencia C 186 de 2003 fue sólo en relación con el cargo global analizado en contra del literal j) del artículo 1° de la Ley 61 de 1993. De esta manera, precisó que “el objeto de la presente demanda no es el literal j) del artículo 1° de la Ley 61 de 1993 considerado globalmente sino en forma parcial.”[8] Así mismo, señaló que tampoco existe cosa juzgada constitucional respecto de los artículos 76 y 77 del Decreto Ley 356 de 1994 y, por tal motivo, procede un pronunciamiento de fondo.

8. Con fundamento en estas premisas, solicita a la Corte Constitucional que declare la “inexequibilidad condicionada” [9] de los apartes censurados del artículo 1º de la Ley 61 de 1993 y la inexequibilidad de los artículos 76 y 77 del Decreto Ley 356 de 1994.

9. La demanda fue repartida al magistrado A.R.R., quien procedió a realizar la correspondiente calificación mediante Auto del 19 de abril de 2021.[10] La providencia se dividió en dos partes: (i) la inadmisión de la demanda, frente a los cargos propuestos contra el artículo 1º (parcial) de la Ley 61 de 1993 y los artículos 76 y 77 del Decreto Ley 356 de 1994, por violación de los artículos 1, 4, 6, 29, 84, 113, 114, 121, 122 y 189 numeral 11 de la Constitución;[11] y (ii) el rechazo, respecto al cargo de reserva de ley formulado contra estas mismas disposiciones, por configurarse el fenómeno de la cosa juzgada constitucional.[12] A continuación, se explicarán brevemente estos dos ejes de análisis.

10. En relación con la inadmisión, el auto encontró que el escrito presentado por el actor no expuso el concepto de violación frente a los artículos 1, 4, 6, 29, 84, 113, 114, 121, 122 y 189 numeral 11 de la Constitución y, en especial, por la transgresión de los principios de estado de derecho, supremacía constitucional, democracia y separación de poderes.[13] Advirtió que, por tal razón, no era posible examinar la satisfacción de los presupuestos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. Lo anterior, por cuanto la demanda solo se dirigió a sustentar el reproche por violación del principio de reserva de ley, el cual -a la postre- sería rechazado por operar el fenómeno de la cosa juzgada constitucional.[14]

11. Respeto del rechazo, el Magistrado sustanciador advirtió que operó la cosa juzgada constitucional frente a la acusación por violación del principio de reserva de ley. Explicó que la Sentencia C-186 de 2003 examinó si las facultades extraordinarias conferidas por Legislador en el artículo 1º literal j) de la Ley 61 de 1993 violaron el artículo 150 numeral 10 de la Constitución. Sostuvo que esa decisión también analizó si en desarrollo de las facultades extraordinarias conferidas en la norma acusada, “se expidió un código” y, en ese sentido, si se vulneraron los numerales 1 y 2 del artículo 150 superior.[15]

12. Transcribió el problema jurídico formulado en la Sentencia C-186 de 2003 y destacó varios apartes del examen de fondo de esta.[16] En particular, los que establecieron (i) que las facultades extraordinarias otorgadas por el Legislador al P. de la República restringieron explícitamente el ámbito de regulación normativa, para que este solamente dictara un régimen jurídico en materia de vigilancia y seguridad privada; (ii) que los aspectos contenidos en el Decreto Ley 356 de 1994 se limitaron a legislar sobre una actividad especializada, conforme a la temática dispuesta por el Congreso de la República en la ley habilitante; y (iii) que la legislación dictada por el ejecutivo abordó diversas cuestiones, entre ellas las alusivas al “régimen de sanciones”, las cuales se referían más a una actividad especializada que a toda una materia relacionada con una rama del derecho.[17]

13. Puntualizó que con sustento en las anteriores premisas, “la Corte declaró la exequibilidad del literal j) del artículo 1° de la Ley 61 de 1993, así como de la totalidad del Decreto Ley 356 de 1994 en relación con el cargo relacionado con la habilitación extraordinaria otorgada al ejecutivo y, de contera, con la reserva de ley consagrada en los numerales 1 (leyes) y 2 (códigos) del artículo 150 de la Carta Política.” [18] Bajo tal marco, destacó que la Sentencia C-186 de 2003 ya se había pronunciado sobre la habilitación extraordinaria censurada. Enfatizó que este fallo también hizo referencia expresa a la regulación sancionatoria cuestionada, a la luz del parámetro de reserva de ley contemplado en el artículo 150 de la Carta Política. Precisó que el accionante pretendía someter nuevamente a examen de la Corte las mismas disposiciones acusadas en esa oportunidad, solo que cuestionando esta vez algunos segmentos de las mismas, y no su contenido íntegro como en la Sentencia C-186 de 2003. Al respecto, indicó lo siguiente:

    “Como se puede evidenciar entonces, la demanda ahora instaurada recae sustancialmente sobre las mismas normas que ya fueron objeto de pronunciamiento y por el mismo cargo, a saber: (i) el literal j) del artículo 1° de la Ley 61 de 1993, y el Decreto Ley 356 de 1994, con la sutil diferencia de que en esta oportunidad el demandante fragmenta la disposición al acusar únicamente dos segmentos de la misma y no su totalidad, enfatizando la queja sobre el enunciado general que habilita al ejecutivo a expedir una regulación específica y las normas de contenido sancionatorio por el cargo de reserva de ley; (ii) la Corte examinó la totalidad del Decreto Ley 356 de 1994 por la habilitación extraordinaria para expedir normas con fuerza de ley y, por consiguiente, el cargo de reserva de ley, como consecuencia de lo cual lo declaró ajustado a la Carta Política y en esta oportunidad el demandante desagrega dos disposiciones de naturaleza sancionatoria que fueron juzgadas y declaradas exequibles por ese mismo cargo.

    Sobre estos aspectos, observa el Despacho Sustanciador que el reproche del accionante en realidad se contrae al mismo cargo analizado en la providencia C-186 de 2003, tanto en lo referente a la habilitación contenida en el literal j) Parcial del artículo 1 de la Ley 61 de 1993, como en la reglamentación en materia sancionatoria contenida en el Decreto Ley 356 de 1994 e intenta mediante una desagregación normativa que la Corte se pronuncie sobre lo que ya fue objeto de decisión.” [19]

14. Por lo expuesto, el Magistrado sustanciador concluyó que los argumentos planteados por el accionante versaban sobre las mismas normas y por el mismo cargo decidido en la Sentencia C-186 de 2003, razón por la cual, la demanda ahora instaurada contra el literal j) del artículo 1° de la Ley 61 de 1993 y los artículos 76 y 77 del Decreto Ley 356 de 1994, “por la supuesta violación del principio de reserva de ley que se deriva del artículo 150 Superior”, sería rechazada, “en tanto que dicha sentencia al tenor de lo dispuesto en el artículo 243 de la Carta Política ha hecho tránsito a cosa juzgada constitucional relativa.” [20]

15. Por último, mencionó que ni siquiera en virtud del principio pro actione era posible admitir a trámite la acción, pues el actor había pedido la “inexequibilidad condicionada” de las disposiciones demandas. Advirtió que la Corte podía declarar la exequibilidad condicionada de una norma, pero no le era posible retirar una norma del ordenamiento jurídico y, al mismo tiempo, “condicionar tal efecto.” [21]

16. El auto mixto de inadmisión y rechazó precisó que el demandante contaría con los tres días siguientes a la notificación de la providencia, para (i) corregir la demanda en relación con los cargos propuestos por violación de los artículos 1, 2, 4, 6, 29, 84, 113, 114, 121, 122, 123 y 189 numeral 11 de la Constitución; y, simultáneamente, (ii) presentar el recurso de súplica ante la Sala Plena de la Corte, frente a la decisión de rechazo por el cargo propuesto por transgresión del artículo 150 numerales 1, 2 y 10 de la Constitución.

17. El pasado 26 de abril el señor W.E.G.M. presentó recurso de súplica contra el Auto del 19 de abril de 2021, por medio del cual se rechazó la demanda formulada contra el literal j) del artículo 1º de la Ley 61 de 1993 y los artículos 76 y 77 del Decreto Ley 356 de 1994, por configurarse cosa juzgada constitucional en virtud de lo resuelto en la Sentencia C-186 de 2003 frente a los cargos por la presunta vulneración de los numerales 1, 2 y 10 del artículo 150 de la Constitución.

18. Indica que la Sentencia C- 186 de 2003 no planteó un “verdadero debate” acerca de la constitucionalidad de la habilitación extraordinaria otorgada al P. de la República para expedir el régimen de sanciones para la vigilancia y seguridad privadas. Lo anterior, por cuanto esta se limitó a “realizar un juicio “solo en relación con el cargo global analizado”, el cual fue, si el Congreso de la República le había otorgado facultades extraordinarias al P. de la República para elaborar un código sobre vigilancia y seguridad privada y si el Decreto Ley 356 de 1994, de contera, se entendía como tal.” [22]

19. Manifiesta que el problema jurídico abordado en la Sentencia C-186 de 2003 no hace referencia al análisis de “la delegación de facultades extraordinarias para expedir un régimen de sanciones.” Por el contrario, estudió si “el legislador desconoció el numeral 10 del artículo 150 que prohíbe habilitar legislativamente al Ejecutivo para dictar códigos y si éste al expedir el Decreto Ley 356 de 1994, en desarrollo de tal facultad, efectivamente dictó un código.” Asegura que se trata de problemas jurídicos distintos y que “[l]a motivación, el debate, los argumentos y las consecuencias jurídicas” requeridas para su resolución son diferentes, “máxime si se acude al alcance y contenido del principio de reserva de ley en materia sancionatoria.” [23]

20. Señala que la sola mención al régimen de sanciones que efectuó la Sentencia C-186 de 2003 no es suficiente para aseverar que existe cosa juzgada constitucional frente al cargo por violación del principio de reserva de ley en materia sancionatoria, pues para que esta se materialice es indispensable que se realice un estudio de fondo sobre ese aspecto.[24] Insiste en que el examen de constitucionalidad que se efectuó en dicho fallo recayó solo respecto del cargo global concerniente a si “el congreso de la república le había otorgado facultades extraordinarias al P. de la República para elaborar un código sobre vigilancia y seguridad privada y si el Decreto Ley 356 de 1994, de contera, se interpretaba como tal.” [25]

21. Por otra parte, manifiesta que la providencia cuestionada no valoró que la introducción de la demanda sostenía que, si bien los cargos se subsumían esencialmente en la vulneración del principio de legalidad, la infracción de este precepto conducía a la lesión de los postulados de estado de derecho, supremacía constitucional, democracia y separación de poderes. Tampoco tuvo en cuenta que “el principio de legalidad se consagra esencialmente en los artículos 1º, 6, 29, 84, 121, 122, 123, 150, 151, 152 y 189 de la Constitución Política.”[26]

22. Cuestiona la exigencia de los requisitos de aptitud sustantiva de la demanda sistematizados en la Sentencia C-1052 de 2001 y “hace la invitación a la Corte Constitucional para que en el estudio del presente asunto se pronuncie de fondo frente a esta vía de hecho que vulnera la Constitución (…) y modifique su jurisprudencia respecto a los requisitos jurisprudenciales de procedibilidad para la admisión de la acción de inconstitucionalidad.” [27]

23. Finalmente, sostiene que incurrió en error al haber pedido la “inexequibilidad condicionada” de las normas acusadas y, por esa razón, “encontrándome dentro del término para subsanar”, pide que se revoque el auto censurado y, en su lugar, se admita la demanda en el entendido que solicita la inconstitucionalidad “incondicionada” de las normas atacadas, por violación del principio de reserva de ley en materia sancionatoria. [28]

24. La Sala Plena es competente para resolver el recurso de súplica de la referencia, con fundamento en lo previsto en el inciso 2º del Artículo 6 del Decreto 2067 de 1991.

25. De acuerdo con lo dispuesto por el Artículo 6 del Decreto 2067 de 1991, el recurso de súplica es la instancia procesal destinada a que el demandante de una acción pública de inconstitucionalidad pueda controvertir -por aspectos formales o materiales- la providencia que rechace la demanda.[29] El carácter excepcional y estricto del recurso de súplica[30] impide que se convierta en una oportunidad para aportar nuevas razones que sustenten el concepto de la violación, corregir los yerros cometidos en la demanda o en el escrito de corrección o plantear nuevos elementos de juicio.[31] Por lo tanto, la competencia de la Sala Plena se circunscribe al análisis de los motivos de inconformidad del recurrente con el auto de rechazo, sin que pueda pronunciarse sobre materias distintas.[32]

26. En tal sentido, para que el accionante logre comprobar que el auto de rechazo ha incurrido en un yerro, olvido o arbitrariedad, debe demostrar: (i) que se exigieron requisitos que no son propios del juicio de admisibilidad de la acción pública de inconstitucionalidad, o (ii) que cumplió, en forma satisfactoria, con lo solicitado en el auto inadmisorio de la demanda.[33] Así, el ejercicio del recurso de súplica exige que el demandante actúe con un mínimo de diligencia en la configuración de las razones que lo sustentan pues, de lo contrario, implicaría una falta de motivación del recurso que le impediría a esta Corporación pronunciarse de fondo.[34] Además, de acuerdo con el artículo 50 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional, esta actuación procesal debe surtirse dentro de los tres días siguientes a la notificación del auto de rechazo, ya que de lo contrario el recurso de súplica será considerado extemporáneo.[35]

27. En relación con la admisión de las acciones públicas de inconstitucionalidad, a partir de la normatividad aplicable la Corte ha indicado que estas deben contener tres elementos esenciales: (1) referir con precisión el objeto demandado, (2) el concepto de la violación y (3) la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto (Art. 241 de la CP y Art. 2 del Decreto 2067 de 1991). A su vez, respecto del concepto de la violación se ha establecido que los cargos deben cumplir con tres parámetros básicos: (i) el señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas (Art. 2, num.2 del Decreto 2067 de 1991); (ii) la exposición del contenido normativo de las disposiciones constitucionales que riñe con las normas demandadas; y (iii) la presentación de las razones por las cuales los textos normativos demandados violan la Constitución. Ligado a lo anterior, ha determinado que las razones expuestas para sustentar cabalmente la censura constitucional deben ser -al menos- claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes.[36]

3. Verificación de los requisitos formales del recurso de súplica

28. El señor W.E.G.M. se encuentra legitimado en la causa, ya que presentó la demanda de inconstitucionalidad e, igualmente, el recurso de súplica. Así mismo, acreditó la calidad de ciudadano mediante copia de su cédula de ciudadanía.[37]

29. El recurso de súplica se presentó de manera oportuna. Según la constancia de la Secretaría General, el auto mixto de rechazo fue notificado por estado del 21 de abril, por lo que el término de ejecutoria corrió los días 22, 23 y 26 de abril del año en curso.[38] Por su parte, el recurso de súplica fue instaurado el 26 de abril, esto es, dentro del término correspondiente.

30. El recurrente cumplió la carga argumentativa mínima, pues expuso las razones concretas por las cuales considera que el auto de rechazó erró al determinar que existía cosa juzgada constitucional, en relación con el cargo planteado por violación del artículo 150 numerales 1, 2 y 10 de la Constitución (supra, 17 a 20).

31. No obstante, cabe precisar que el accionante también incluyó algunos apartes dirigidos a cuestionar las razones de la inadmisión (supra, 21 a 23). Al respecto, la Sala destaca que estos argumentos no serán considerados en la presente oportunidad, pues el recurso de súplica no es un instrumento ni instancia adicional dispuesta para subsanar los yerros advertidos en la demanda. En consecuencia, el presente pronunciamiento se restringirá únicamente al cargo que fue materia de rechazo en el auto del 19 de abril de 2021.[39]

32. El accionante considera que el rechazo de la demanda por el cargo propuesto por violación del artículo 150 numerales 1, 2 y 10 de la Constitución contra el artículo 1 literal j) de la Ley 61 de 1993 y los artículos 76 y 77 del Decreto Ley 356 de 1994 incurrió en yerro. Lo anterior, al estimar que se presentaba cosa juzgada constitucional en relación con lo decidido en la Sentencia C-186 de 2003. [40] De acuerdo con el recurrente, el auto de rechazo no habría valorado que este fallo no analizó un cargo específico por violación del principio de reserva de ley en materia sancionatoria, sino un reproche global por transgresión de la prohibición de otorgar facultades legislativas extraordinarias para expedir códigos.

33. Sobre el concepto de cosa juzgada constitucional es pertinente recordar que para su configuración deben concurrir tres elementos: (i) la norma demandada debe guardar identidad con el contenido normativo consignado en la disposición jurídica que fue objeto de examen en la decisión previa; (ii) los cargos de inconstitucionalidad que formula la nueva demanda deben ser materialmente semejantes a los estudiados con antelación por la Corte; y (iii) el parámetro normativo de validez debe ser el mismo, esto es, que no exista un cambio de contexto o nuevas razones significativas que de manera excepcional hagan procedente una nueva revisión.[41] Esta Corporación también ha identificado distintas manifestaciones de la cosa juzgada (absoluta, relativa, formal y material), y cuatro principales escenarios que pueden surgir, así:

    “En síntesis, (i) si una disposición ha sido declarada inexequible y, por ende, retirada del sistema jurídico, existe cosa juzgada formal, absoluta, pues no puede analizarse nuevamente la constitucionalidad del texto excluido, ni siquiera a partir de nuevos argumentos. (ii) Si un contenido normativo ha sido declarado inexequible, existe cosa juzgada material y, en principio, absoluta, pues la Corte no puede analizar una vez más la constitucionalidad de una regulación encontrada incompatible con la Carta, tampoco a partir de otros cargos. (iii) Si una disposición ha sido declarada exequible por unos específicos cargos, hay cosa juzgada formal, relativa, en la medida en que el texto legal no puede controlarse una vez más por los mismos argumentos y (iv) si un contenido prescriptivo ha sido declarado exequible, con arreglo a un cargo específico, por regla general, la Corte no puede pronunciarse de nuevo sobre esa norma, aunque tiene la posibilidad de apartarse de la decisión anterior, con la carga de ofrecer razones que justifiquen el cambio de precedente.”[42] (Subrayado fuera del original).

34. En esta ocasión, la decisión de rechazo estuvo soportada en un yerro de apreciación frente al alcance de la Sentencia C-186 de 2003, lo que ocasionó una restricción injustificada del derecho fundamental del actor para interponer acciones públicas en defensa de la Constitución.[43] Si bien es cierto que la demanda del señor W.E.G.M. se dirige contra el literal j) del artículo 1º de la Ley 61 de 1993 y los artículos 76 y 77 del Decreto Ley 356 de 1994 que ya fueron estudiados por la Corte, y que se invoca el artículo 150 numerales 1, 2 y 10 de la Constitución como desconocidos, también es cierto que el cargo de inconstitucionalidad ahora presentado es sustancialmente diferente, por cuanto no busca examinar (i) si el Legislador transgredió la prohibición de otorgar al P. de la República facultades extraordinarias para expedir códigos, sino a determinar si tal concesión podía incluir la facultad de adoptar un régimen sancionatorio para la actividad de vigilancia y seguridad privada y (ii) si el P. de la República usurpó funciones del Congreso de la República al dictar regulaciones sancionatorias en los artículos 76 y 77 del Decreto Ley 356 de 1994.

35. Para entender lo ocurrido, es importante comparar el asunto abordado por la precitada sentencia y la demanda que ahora se formula:

    Expediente D-4184

    Sentencia C-186 de 2003

    Expediente D-14211

    Normas acusadas

    Ley 61 de 1993: artículo 1.

    Decreto 356 de 1994 (global)

    Ley 61 de 1993: artículo 1.

    Decreto 356 de 1994: artículos 76 y 77

    Cargos

    Se vulnera el artículo 150 numeral 10 de la Constitución, pues (i) el Legislador facultó al Gobierno para regular completamente una materia, lo que equivale a otorgarle competencia para expedir un código; y (ii) el Decreto 356 regula de manera completa, metódica, sistemática y coordinada la vigilancia y seguridad privada y, por lo tanto, el estatuto dictado tiene la calidad de código.

    Se vulnera el artículo 150 numerales 1, 2 y 10 de la Constitución, pues (i) el Congreso de la República no puede desprenderse de su función legislativa en materia de expedición de normas de carácter sancionatorio; y (ii) el P. de la República tiene prohibido ejercer una competencia exclusiva del Congreso. Si no puede reglamentar una materia sin habilitación legal, mucho menos la puede regular.

    Problema jurídico

    “[C]orresponde a la Corte establecer si el legislador al autorizar extraordinariamente al P. de la República en el literal j) del artículo 1° de la Ley 61 de 1993 para que expidiera el estatuto de vigilancia y seguridad privada desconoció el numeral 10 del artículo 150 Superior que prohíbe habilitar legislativamente al Ejecutivo para dictar códigos y si éste al expedir el Decreto Ley 356 de 1994, en desarrollo de tal facultad, efectivamente dictó un código en aquellas materias vulnerando igualmente la mencionada norma superior.”

    No ha sido definido por esta Corporación. Sin embargo, la demanda plantea que la Corte debería examinar si el Legislador podía conceder facultades extraordinarias al P. de la República para expedir normas de carácter sancionatorio (Art. 1º Ley 61/93) y si al dictar los artículos 76 y 77 del Decreto Ley 356 de 1994 el P. usurpó funciones del Congreso en materia de expedición de normas de carácter sancionatorio.

    Parámetro de control

    Artículo 150 numeral 10 de la Constitución. Esta disposición (i) autoriza al Congreso de la República para que le otorgue facultades extraordinarias al P. de la República para dictar normas con fuerza de ley, “cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje”; y (ii) le prohíbe al ejecutivo expedir códigos a través de facultades extraordinarias.

    Artículo 150 numerales 1, 2 y 10 de la Constitución.[44] A partir de esta disposición el accionante propone como parámetro de control la presunta prohibición al Congreso de otorgar facultades extraordinarias al P. de la República para adoptar normas con fuerza de ley en materia sancionatoria.

El artículo 1 (parcial) de la Ley 61 de 1993 es exequible, pues el Legislador (i) limitó las facultades extraordinarias otorgadas a la materia en ella mencionada; y (ii) habilitó al ejecutivo para regular una actividad y no para adoptar un código.

El Decreto Ley 356 de 1994 es exequible, “sólo en relación con el cargo global analizado en esta providencia.” El ejecutivo empleó las facultades extraordinarias para regular la actividad de vigilancia y seguridad privada y no para dictar un código, pues las materias allí abordadas no tienen las características de este último.

No aplica

36. Es evidente que hay similitudes entre ambos expedientes puesto que comparten -parcialmente- las disposiciones que se demandan y se invoca el mismo artículo constitucional como parámetro de control. Sin embargo, los argumentos o cargos de inconstitucionalidad planteados difieren de manera sustancial. El análisis que adelantó la Sentencia C-186 de 2003 respondió a un reclamo específico sobre el otorgamiento de facultades extraordinarias al P. de la República para dictar códigos en materia de vigilancia y seguridad privada. En esta ocasión, por el contrario, como lo señala el accionante tanto en su escrito de demanda como en el recurso de súplica, el análisis que se propone tiene que ver específicamente con establecer si era posible facultar al P. de la República para dictar normas en materia sancionatoria al regular la actividad de vigilancia y seguridad privada. Sobre este punto particular no existe cosa juzgada constitucional.

37. El estudio que llevó a cabo la Sentencia C-186 de 2003 se basó, en concreto, (i) en examinar si el literal j) del artículo 1º de la Ley 61 de 1993 había otorgado al P. facultades extraordinarias para adoptar códigos y (ii) si al hacer uso de esas facultades el Decreto 356 de 1994 en su conjunto podía ser considerado un código. En relación con el primer aspecto la Corte encontró que el Legislador había delimitado expresamente la materia y, por lo tanto, no era posible sostener que la disposición contemplara una habilitación para expedir códigos:

    “Entonces si conforme a la norma habilitante el Gobierno fue autorizado para expedir un estatuto de vigilancia y seguridad privada, ha de entenderse que esta facultad comprendía solamente la adopción de un régimen jurídico que regulara dichas actividades, pues a estos aspectos se contrae una regulación de estas características tal como lo ha señalado la jurisprudencia que se ha reseñado anteriormente. Al respecto cabe observar que la norma impugnada no facultó al Gobierno para que al dictar el estatuto de vigilancia y seguridad privada regulara una materia en forma plena, completa, integral, sistemática, armónica y coordinada, características estas que corresponden a la noción de código, sino para que regulara unas actividades -la vigilancia y seguridad privada-, en los aspectos determinados por el propio legislador (…).

    El mismo tenor literal de la norma habilitante corrobora este aserto ya que allí perentoriamente se dispone que el Ejecutivo está autorizado para expedir el estatuto de vigilancia y seguridad privada “concretamente sobre los siguientes aspectos”, lo cual significa que se limitó explícitamente el ámbito de regulación normativa del P. de la República para que éste solamente dictara un régimen jurídico en materia de vigilancia y seguridad privada.”

38. En relación con el segundo aspecto, la Sentencia C-186 de 2003 estableció que el Decreto 356 de 1994, considerado de manera global, no lesionaba la prohibición de expedir códigos. De este modo, luego de reseñar brevemente los asuntos abordados en su articulado, determinó que estos no reunían las características de un código conforme a la jurisprudencia de la Corte[45] y, por el contario, tan solo se dirigían a regular una actividad especializada. Posteriormente, refirió las materias reguladas en el articulado y sostuvo lo siguiente:

    “Como puede apreciarse en el Decreto 356 de 1994 se fija el régimen jurídico que gobierna la actividad especializada de la vigilancia y seguridad privada, pues allí se establecen los parámetros de carácter organizacional, operacional y técnico que rigen la prestación de dichos servicios.

    No escapa a la Corte que el estatuto de vigilancia y seguridad privada contenido en el Decreto 356 de 1994 es un régimen jurídico novedoso en estas materias. Tampoco puede ignorar que en este conjunto normativo los distintos aspectos que lo integran están consagrados en disposiciones legales que aparecen organizadas sistemáticamente por títulos y capítulos. Sin embargo, estas características no permiten calificarlo como un código en materia de vigilancia y seguridad privada pues ya se ha visto que en su contenido solamente se regulan aspectos concretos de esta actividad especializada y no de una materia propia de una rama del derecho.”

39. Estas citas dan cuenta de que la Sala Plena no examinó si el literal j) del artículo 1 de la Ley 61 de 1993 transgredía el artículo 150 numerales 1 y 10 de la Constitución, específicamente, al delegar en el P. de la República la adopción del régimen legal sancionatorio de la actividad de vigilancia y seguridad privada. Tampoco analizó si los artículos 76 y 77, relativos a un régimen sancionatorio, vulneraban esas mismas disposiciones superiores al haber sido proferidas por el P. de la República en virtud de las facultades extraordinarias conferidas por el Congreso.

40. Aunque el auto de rechazo sostuvo que la referencia a la expresión “régimen de sanciones” que efectuó la Sentencia C-186 de 2003 era suficiente para establecer que esta analizó el reproche propuesto por el actor, lo cierto es que esa conclusión no se desprende del contenido del referido fallo, pues, como se ha demostrado, la problemática planteada por el accionante no fue expresamente abordada en esa oportunidad. En efecto, en el examen concreto la sentencia únicamente aludió brevemente al régimen de sanciones en dos oportunidades, al enlistar los asuntos tratados en el decreto, en el contexto de análisis del cargo por violación de la prohibición constitucional de delegar en el P. de la República la adopción de códigos. Así mismo, al delimitar la materia objeto de pronunciamiento, la Sentencia C-186 de 2003 circunscribió expresamente el estudio del Decreto 356 de 1994 “solamente en relación con el cargo global planteado por el actor”, por transgresión de la prohibición de facultar al P. para la expedición de códigos. Así también lo hizo en la parte resolutiva, al declarar la exequibilidad del mencionado decreto, “sólo en relación con el cargo global analizado en esta providencia.”

41. Ante la falta de certeza sobre la existencia de cosa juzgada constitucional y las dudas que suscitaba esta cuestión debido a la ausencia de un pronunciamiento expreso sobre el asunto propuesto por el accionante y la delimitación del cargo “global” por violación de la prohibición de delegar en el legislador extraordinario la adopción de códigos, el auto de rechazo pudo aplicar el principio pro actione y, en consecuencia, plantear los reparos que tenía frente a la posibilidad de emitir un nuevo pronunciamiento de fondo sobre las normas demandas, e inadmitir la demanda para que, junto con los demás aspectos de aptitud del cargo, fueran objeto de profundización por el solicitante.

42. Al respecto, esta Corporación en Auto 112 de 2009[46] enfatizó que en la etapa de admisión “sólo deberían ser rechazadas las demandas contra las normas clara y evidentemente amparadas por los efectos de la cosa juzgada constitucional, y no aquellas que versen sobre normas que no se sabe exactamente si están o no amparadas por dichos efectos. En ese sentido, la duda se absolvería a favor del actor en virtud del principio pro actione.”[47]

43. En suma, el Auto del 19 de abril de 2021 partió de una interpretación equivocada de la demanda D-14211 y de la Sentencia C-186 de 2003, con lo que, además, desconoció el derecho que le asiste al actor para demandar nuevamente algunas de las disposiciones allí analizadas bajo un criterio distinto de análisis. La postura del auto de rechazo acarrea una restricción insuperable para el demandante, puesto que de entrada omite considerar las particularidades del cargo propuesto.

44. Por lo anterior, la Sala Plena concluye que el recurso de súplica de la referencia está llamado a prosperar y, en consecuencia, revocará el auto de rechazo de la demanda en lo que respecta a los cargos formulados con sustento en el artículo 150 numerales 1, 2 y 10 de la Constitución contra el literal j) del artículo 1º de la Ley 61 de 1993 y los artículos 76 y 77 del Decreto 356 de 1994, puesto que la cosa juzgada constitucional en los términos de la Sentencia C-186 de 2003 no cobija los argumentos que ahora presenta el señor W.E.G.M..

45. Esta decisión no implica que los argumentos esbozados por el actor sean aptos para superar la etapa de calificación inicial de la demanda, ni mucho menos que estén llamados a prosperar. La Sala no entró a analizar en este recurso de súplica si los cargos cumplen la carga argumentativa mínima exigida para este tipo de procesos; aquello que revisó fue el argumento contenido en el auto de rechazo mediante el cual se abstuvo de conocer los cargos, invocando la presunta configuración de la cosa juzgada constitucional.

46. En atención al rechazo de plano de la demanda frente a estas acusaciones, es claro que el auto recurrido no analizó el concepto de la violación. Por esa razón, para no pretermitir la eventual etapa de subsanación que le asiste al accionante, se deberá revisar la aptitud sustantiva de los cargos formulados. En el evento de encontrar que no satisfacen en su integridad la carga argumentativa, se concederá al demandante un término de tres días para que proceda a corregirla, señalándole con precisión los requisitos incumplidos, conforme al Decreto 2591 de 1991.[48]

    En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,