Auto nº 356/21 de Corte Constitucional, 8 de Julio de 2021

1. El 30 de agosto de 2017, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora I.G. de P. demandó a la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca con el fin de que reconociera la pensión de sobrevivientes a la que considera tener derecho como cónyuge supérstite de L.A.P.Q.[1].

2. El señor L.A.P.Q., cónyuge de la señora I.G. de P., trabajó como guardabosques en la Central Hidroeléctrica del Río Anchicayá, desde el 21 de noviembre de 1956 hasta el 30 de octubre de 1964[2].

3. Posteriormente, trabajó en la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca como guardabosques para el Departamento Agropecuario, desde el 1º de noviembre de 1964 hasta el 13 de septiembre de 1970 (fecha en la que falleció)[3].

4. La señora I.G. de P. solicitó a la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes de su esposo fallecido. En particular, presentó tres peticiones, en los años 1997, 2006 y 2016. Los requerimientos fueron negados por la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca mediante comunicaciones del 14 de marzo de 1997[4], 6 de marzo de 2006[5] y 23 de noviembre de 2016[6].

5. En consecuencia, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora G. de P. presentó demanda contra la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, con el fin de que: (i) se declaren nulos los tres actos administrativos que negaron el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, y (ii) a título de restablecimiento del derecho, se reconozca esa prestación.

6. El 30 de agosto de 2017, la demanda fue repartida al Juzgado 11 Administrativo del Circuito de Cali[7].

7. Mediante auto interlocutorio del 6 de julio de 2018, previa admisión de la demanda, el juzgado ofició a la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca para que certificara si el demandante ostentaba la calidad de empleado público o si su vinculación era de trabajador oficial[8].

8. Mediante memorial del 1º de agosto de 2018[9], la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca remitió una certificación suscrita por el Director de Talento Humano de la entidad, en la que indica que el señor P.Q. trabajó en calidad de empleado público, en el cargo de guardabosques[10].

9. Mediante auto del 19 de noviembre de 2018, el Juzgado 11 Administrativo del Circuito de Cali admitió la demanda[11].

10. En la contestación de la demanda, la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca propuso como excepción previa, entre otras, la falta de jurisdicción. Para sustentar este argumento, presentó un contrato de trabajo a término indefinido suscrito entre el señor L.A.P.Q. y el Director Ejecutivo de la entidad el 1º de noviembre de 1964, para desempeñar el cargo de guardabosques[12]. Además, indicó que, según el artículo 5º del Decreto 3135 de 1968[13], los trabajadores de construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales y, por lo tanto, esa era la naturaleza del cargo de guardabosques[14].

11. El término que tenía la parte demandante para pronunciarse sobre las excepciones venció en silencio[15].

12. En audiencia inicial del 10 de febrero de 2020[16], el juez verificó que el 1º de noviembre de 1964 el señor P.Q. suscribió un contrato laboral con el Director Ejecutivo de la entidad demandada y, por esa razón, concluyó que la relación laboral no era de carácter legal y reglamentario. En concreto, estableció que “(…) si bien la entidad demandada es una entidad de carácter público, este solo hecho no atribuye automáticamente la competencia a la Jurisdicción Administrativa, pues para el caso, esto no se determina por la calidad de los sujetos, sino por la especialidad de su vínculo (…)”[17]. En consecuencia, declaró su falta de jurisdicción y dispuso la remisión del asunto a los juzgados laborales del circuito de Cali.

13. El 20 de febrero de 2020, el expediente fue repartido al Juzgado 18 Laboral del Circuito de Oralidad de Cali[18].

14. Mediante auto del 9 de marzo de 2020[19], el Juzgado 18 Laboral del Circuito de Oralidad de Cali señaló que, pese a la existencia de un contrato laboral, la demanda era competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esta conclusión se sustentó en cuatro razones, a saber:

    (i) La jurisprudencia ha determinado que, a pesar de que la entidad de carácter público otorgue otra denominación al cargo o suscriba un contrato laboral, la naturaleza de la vinculación está dada por la ley[20]. Así pues, según la ley los trabajadores de establecimientos públicos son empleados públicos y, por lo tanto, los empleados de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca ostentan esa calidad.

    (ii) La Corte Suprema de Justicia ha establecido que, en asuntos en los que esté en duda si el servidor de una entidad pública es trabajador oficial o empleado público, la competencia del juez laboral está atribuida por la afirmación del demandante sobre la existencia de un contrato de trabajo. En el caso particular, la demandante pretende el reconocimiento de una pensión de sobreviviente y nunca controvierte la calidad de empleado público que presume la ley. En consecuencia, no hay lugar a examinar si el empleado era o no trabajador oficial.

    (iii) Antes de que el Juzgado 11 Administrativo del Circuito de Cali admitiera la demanda, la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca aportó una certificación en la que estableció que el demandante era empleado público.

    (iv) La demandante aportó el Acta de posesión del 1º de noviembre de 1964, en la que consta que el señor L.A.P.Q. se presentó en el despacho de la Dirección de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca y tomó posesión del cargo de guardabosques para el que fue nombrado por Resolución P-639 del 1º de noviembre de 1964[21].

    En consecuencia, declaró el conflicto negativo de competencia y ordenó la remisión del expediente al Consejo Superior de la Judicatura.

15. Mediante correo electrónico del 11 de septiembre de 2020[22], el Juzgado 18 Laboral del Circuito de Oralidad de Cali remitió el expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.

16. El 2 de febrero de 2021 la Secretaría Judicial de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial envió el proceso a la Corte Constitucional[23].

17. El 9 de junio de 2021, el expediente fue entregado al despacho de la Magistrada sustanciadora a través del Sistema de Información Integrado de la Corte Constitucional –SIICOR–.

18. La señora I.G. de P. presentó una acción de tutela contra la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, los Juzgados 11 Administrativo de Oralidad de Cali y 18 Laboral del Circuito de Cali y la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca. Solicitó al juez de tutela ordenar a esa última entidad el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes que reclama desde hace varios años.

19. Mediante sentencia del 2 de marzo de 2021, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia negó el amparo y exhortó a la Corte para que estudiara el caso. El fallo de primera instancia fue impugnado por la accionante.

20. Posteriormente, en sentencia del 1º de julio de 2021, la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia revocó la decisión del a quo y concedió el amparo. En consecuencia, ordenó a la Corte Constitucional decidir el conflicto de jurisdicción dentro de los 10 días siguientes a la comunicación de ese fallo.

Competencia

1. La Corte Constitucional es competente para resolver todos[24] los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Carta Política[25].

   Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones[26]

2. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia o de jurisdicción son controversias de tipo procesal, en las cuales varios jueces: (i) se rehúsan a asumir el conocimiento de un mismo asunto, para lo cual aducen su incompetencia (conflicto de competencia negativo) o (ii) pretenden asumir el mismo trámite judicial, al considerar que tienen plena competencia para el efecto (conflicto de competencia positivo)[27].

3. En este sentido, el Auto 155 de 2019[28] precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicción, a saber:

   (i) Presupuesto subjetivo, que exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[29].

   (ii) Presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[30].

   (iii) Presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, mediante un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer de la causa[31].

   En el asunto de la referencia se satisfacen los anteriores presupuestos porque:

   (i) El conflicto se suscitó entre una autoridad de la jurisdicción laboral ordinaria y otra de la jurisdicción contencioso administrativa.

   (ii) Existe una controversia entre el Juzgado 11 Administrativo del Circuito de Cali y el Juzgado 18 Laboral del Circuito de Oralidad de la misma ciudad, en relación con la autoridad competente para conocer el proceso promovido por la señora I.G. de P.. El propósito de la demanda es que la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca reconozca la pensión de sobrevivientes a la que considera que tiene derecho como cónyuge supérstite de L.A.P.Q..

   (iii) Ambos despachos enuncian fundamentos de índole legal para negar su competencia. De una parte, el Juzgado 11 Administrativo del Circuito de Cali fundamenta su posición en el artículo 104.4 del CPACA, según el cual las relaciones de carácter legal y reglamentario son competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa, lo cual no ocurre en este caso porque se trata del debate sobre la pensión de sobrevivientes de una persona que ostentó el carácter de trabajador oficial. De otra, el Juzgado 18 Laboral del Circuito de Oralidad de Cali trabó el conflicto con fundamento en el artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, de conformidad con el cual son competencia del juez laboral los conflictos jurídicos que se deriven de un contrato de trabajo, vínculo que no se evidencia en el expediente, como quiera que existe prueba de su vinculación mediante un acto legal y reglamentario.

   Asunto objeto de decisión y metodología

4. Con fundamento en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 11 Administrativo del Circuito de Cali y el Juzgado 18 Laboral del Circuito de Oralidad de la misma ciudad. Para ello, definirá el alcance del artículo 104.4 del CPACA y, posteriormente, resolverá el caso concreto.

   Alcance del numeral 4º del artículo 104 del CPACA

5. Según el artículo 12[32] de la Ley 270 de 1996, la jurisdicción ordinaria conocerá de todos los asuntos que no estén asignados a cualquier otra. Por su parte, el artículo 2.5 del Código Procesal del Trabajo señala que la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, estudiará los casos relacionados con “[l]a ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad”. Se trata, entonces, de una cláusula general o residual de competencia que opera cuando no hay una norma especial que atribuya el conocimiento de un proceso a otra jurisdicción[33].

6. Por su parte, el artículo 104 del CPACA establece qué asuntos debe conocer la jurisdicción de lo contencioso administrativo[34]. En particular, el numeral 4º indica que aquella estudiará los procesos “(…) relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”.

7. Según la Corte Constitucional[35] el Consejo de Estado[36] y el Consejo Superior de la Judicatura[37], la naturaleza de la vinculación del trabajador, al momento de causar la prestación, determina la jurisdicción competente. Dicho criterio se justifica en la necesidad de establecer un hito que permita definir a cuál autoridad corresponde decidir el asunto. Además, atiende al numeral 4º del artículo 104 del CPACA, que se refiere de manera exclusiva a la categoría de “servidores públicos”, con la precisión de que la competencia se circunscribe al examen de la relación legal y reglamentaria, la cual es predicable de los empleados públicos. Por otra parte, debe analizarse la naturaleza de la entidad demandada[38].

   Así las cosas, si al momento de causar la pensión el demandante tuvo la calidad de empleado público, y si una persona de derecho público administra el régimen de seguridad social que le aplica, la jurisdicción de lo contencioso administrativa deberá conocer el asunto. En concreto, en las controversias en materia de seguridad social, la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa se determina mediante dos factores concurrentes: la naturaleza jurídica de la entidad demandada y la calidad jurídica (determinada por la naturaleza del vínculo laboral y las funciones que desempeña) del sujeto que demanda.

8. Esta regla de competencia ha sido aplicada a los casos en los que el demandante alega ser beneficiario de una pensión de sobrevivientes causada por el fallecimiento de quien ostentaba la calidad de empleado público. Sobre el particular, se ha establecido que la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer del asunto cuando: (i) el derecho alegado se causa como consecuencia de una relación legal y reglamentaria probada entre el causante y la entidad demandada, y (ii) se trata de una entidad pública[39].

9. Por su parte, la jurisdicción ordinaria conoce las controversias relativas a “la seguridad social de un trabajador oficial cuya pensión es administrada por una entidad pública”[40]. En esta línea, el numeral 4º del artículo 105 del CPACA establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativa no conocerá de los “conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales”.

10. En atención a los factores de competencia descritos, en los que la naturaleza de la vinculación es determinante, hay que destacar que los empleados públicos tienen una vinculación de origen legal y reglamentaria[41]. Además, se trata de personas que prestan sus servicios en los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias y establecimientos públicos, etc. En contraste, los trabajadores oficiales suscriben un contrato laboral con el Estado[42] y se desempeñan en actividades que realizan o pueden desarrollar los particulares, como la construcción y el sostenimiento de obras públicas, entre otras[43]. Así, la distinción entre ambas categorías radica en la naturaleza del vínculo y en las funciones desarrolladas.

    En suma, respecto de la competencia para resolver las controversias relacionadas con la seguridad social de los servidores del Estado, se prevén dos reglas. Una especial, que exige la acreditación de dos factores concurrentes para asignar el conocimiento del asunto a la jurisdicción contencioso administrativa. Estos son: la calidad de empleado público del demandante y que una persona de derecho público administre el régimen que le aplica. Asimismo, una residual según la cual, cuando la controversia involucra a un trabajador oficial, la competencia radica en la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral.

11. La Sala Plena constata que, en el presente caso:

(i) Se generó un conflicto entre una autoridad de la jurisdicción contenciosa administrativa (Juzgado 11 Administrativo del Circuito de Cali) y otra de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral (Juzgado 18 Laboral del Circuito de Oralidad de Cali), de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, analizados en el fundamento jurídico 3 de esta providencia.

(ii) Con base en lo anterior, la Sala dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado 11 Administrativo del Circuito de Cali es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por la señora I.G. de P..

(iii) En concreto, en el expediente obran dos documentos que sirven como medio de prueba de la relación legal y reglamentaria del cónyuge de la demandante. Estos son: (i) la certificación del 1º de agosto de 2018, remitida al juez administrativo –previa admisión de la demanda–, mediante la cual el Director de Talento Humano de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca indica que el señor P.Q. trabajó en calidad de empleado público, en el cargo de guardabosques[44], y (ii) el Acta de posesión del 1º de noviembre de 1964, en la que consta que el señor L.A.P.Q. se presentó en el despacho de la Dirección de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca y tomó posesión del cargo de guardabosques para el que fue nombrado por Resolución P-639 del 1º de noviembre de 1964[45].

(iv) En contraste, en la contestación de la demanda la entidad alegó la falta de jurisdicción porque, en la misma fecha en la que el demadante tomó posesión del cargo, suscribió un contrato de trabajo con la entidad. En efecto, en el expediente obra el contrato de trabajo a término indefinido suscrito entre el señor L.A.P.Q. y el Director Ejecutivo de Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca el 1º de noviembre de 1964, para desempeñar el cargo de guardabosques[46].

(v) La Sala advierte que existen dos documentos dirigidos a demostrar la calidad de empleado público del trabajador, uno de los cuales fue aportado por la entidad demandada cuando el juez solicitó que certificara la naturaleza de la vinculación. Sin embargo, en abierta contradicción con tal certificación, la corporación contestó la demanda, alegó la falta de jurisdicción y presentó un contrato laboral suscrito con el trabajador.

Estas pruebas evidencian que, a pesar de que el señor P.Q. suscribió un contrato laboral, está probada su calidad de empleado público porque el 1º de noviembre de 1964 fue nombrado y posesionado en el marco de una relación legal y reglamentaria, y en 2018 la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca certificó su vinculación a esa entidad con esa calidad.

(vi) Además, de acuerdo con el artículo 5º del Decreto 3135 de 1968[47], las personas que presten servicios a los establecimientos públicos son empleados públicos. En este caso, el señor P.Q. se desempeñó como guardabosques de una corporación autónoma regional y, de las pruebas que obran en el expediente, no es posible concluir que sus labores correspondieran a la construcción y sostenimiento de obras públicas. Por lo tanto, tal y como lo certificó la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca el 1º de agosto de 2018, la Sala concluye que el señor P.Q. estaba vinculado a la entidad como empleado público.

(vii) Por consiguiente, se cumplen los requisitos exigidos por el numeral 4º del artículo 104 del CPACA, pues el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes correspondería a una persona de derecho público (la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca), y el causante tuvo la calidad de empleado público cuando falleció, momento en el cual se causó el alegado derecho. En concreto, se desempeñó ininterrumpidamente como guardabosques entre el 1º de noviembre de 1964 y el 13 de septiembre de 1970, fecha en la que falleció[48].

(viii) De igual forma, esta conclusión encuentra sustento en la pretensión de la demanda, pues la cónyuge supérstite solicita la nulidad de actos administrativos y el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes y no cuestiona la calidad de empleado público, que se presume de acuerdo con el artículo 5º del Decreto 3135 de 1968.

(ix) Así las cosas, la Corte aplicará el numeral 4º del artículo 104 del CPACA. Por lo tanto, ordenará remitir el expediente al Juzgado 11 Administrativo del Circuito de Cali y comunicar la presente decisión al demandante.

Regla de decisión. La Corte Constitucional determinó que la jurisdicción contencioso administrativa, es la competente para conocer un proceso promovido por la cónyuge supérstite de un empleado público para obtener una la pensión de sobrevivientes. Ese tipo de vínculo puede establecerse porque: (i) una persona de derecho público administra el régimen de seguridad social aplicable al demandante, (ii) existen dos medios de prueba (uno de ellos aportado por la entidad demandada) dirigidos a demostrar que el trabajador tenía la calidad de empleado público al momento de su fallecimiento, (iii) el artículo 5º del Decreto 3135 de 1968 no establece que el cargo de guardabosques corresponda al de un trabajador oficial, y (iv) la demandante no alega la calidad de trabajador oficial del cónyuge fallecido y, por el contrario, solicita la nulidad de actos administrativos. En esa medida, se cumplen los requisitos exigidos por el numeral 4º del artículo 104 del CPACA, para efectos de asignar la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,