Auto nº 406/21 de Corte Constitucional, 22 de Julio de 2021

1. El señor D. de J.R.R. tiene 74 años[1]. El 20 de noviembre de 2013, por intermedio de apoderado, promovió proceso ordinario laboral contra BBVA Horizonte S.A. (hoy Porvenir S.A.) y COLPENSIONES. El propósito de la demanda es que el fondo privado autorice su traslado al Régimen de Prima Media con Prestación Definida (en adelante RPM). Lo anterior, con miras a que la segunda entidad le reconozca la pensión de vejez, en atención al régimen de transición[2].

   Inicialmente, el actor estuvo vinculado al RPM mediante el extinto Instituto de Seguros Sociales (ISS)[3]. En el año 2000, se trasladó al Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad (en adelante RAIS)[4]. En 2012, solicitó a BBVA Horizonte S.A. autorizar su regreso al ISS[5]. Sin embargo, ese último fondo no accedió a lo pretendido[6]. En 2013, pidió el reconocimiento de la pensión de vejez ante COLPENSIONES[7], pero, al parecer, no obtuvo respuesta alguna[8].

2. La demanda fue repartida al Juzgado Quince Laboral del Circuito de Medellín. En Auto del 2 de abril de 2014[9], ese despacho la rechazó por falta de jurisdicción y ordenó su remisión a los juzgados administrativos. Para iniciar, sostuvo que el accionante pretendía obtener el reconocimiento y pago de la pensión de vejez. Agregó que, según el artículo 104[10] del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce los procesos relacionados con la seguridad social de los empleados públicos. Resaltó que el actor tenía dicha calidad, en tanto ejerció diferentes cargos en entidades del Estado[11].

3. Por consiguiente, el asunto fue repartido al Juzgado Quinto Administrativo Oral de Medellín. Mediante Auto del 20 de junio de 2014[12], ese despacho pidió al accionante adecuar la demanda a las exigencias del CPACA. En cumplimiento de lo anterior, el apoderado radicó un nuevo escrito en el que precisó que pretendía la declaratoria de “nulidad del acto presunto negativo, con respecto a la petición del 17 de octubre de 2013, radicada en Colpensiones (…) por medio de la cual se solicit[ó] el reconocimiento de la pensión de vejez”[13]. También, pidió que se ordenara a Porvenir S.A. el traslado de los aportes a COLPENSIONES para que esa entidad reconociera y pagara la prestación.

   En Auto del 18 de julio de 2014[14], el Juzgado declaró la falta de competencia por razón de la cuantía, y ordenó remitir el expediente al Tribunal Administrativo de Antioquia.

4. Mediante Auto del 5 de diciembre de 2014[15], el Tribunal Administrativo de Antioquia (Sala Segunda de Oralidad) admitió la demanda y le imprimió el trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

   En febrero de 2017, el proceso pasó al despacho para sentencia[16]. Posteriormente, en Auto del 15 de agosto de 2019[17], el Tribunal declaró la falta de jurisdicción y remitió el asunto al Juzgado Quince Laboral del Circuito de Medellín. Sostuvo que no podía pronunciarse sobre el reconocimiento pensional por parte de COLPENSIONES, sin que previamente se estudiara la pretensión de traslado al RPM.

   Explicó que, según el numeral 4º del artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce las controversias relativas a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando aquel régimen sea administrado por una persona de derecho público. A juicio del Tribunal, no se cumplen los presupuestos exigidos por la norma, pues el actor se encuentra afiliado a Porvenir S.A., “entidad que no ostenta la calidad de persona jurídica de derecho público”[18]. De ahí que el asunto deba remitirse a la jurisdicción ordinaria, en atención a la cláusula general de competencia prevista en el artículo 2º de la Ley 712 de 2001[19]. Finalmente, indicó que el Consejo Superior de la Judicatura[20] asignaba a los jueces laborales el conocimiento de los procesos en los que se pretende el traslado del RAIS al RPM.

5. En Auto del 29 de agosto de 2019[21], el Juzgado Quince Laboral del Circuito de Medellín remitió el asunto a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Argumentó que, desde que profirió el Auto del 2 de abril de 2014, perdió la competencia para pronunciarse.

6. El 2 de febrero de 2021, la Secretaría de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial envió el expediente a la Corte Constitucional.

7. El 9 de junio de 2021, la Secretaría General de la Corporación remitió el asunto al despacho de la Magistrada Sustanciadora.

Competencia

1. La Corte Constitucional es competente para resolver todos[22] los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Carta Política[23].

   Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones[24]

2. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia o de jurisdicción son controversias de tipo procesal, en las cuales varios jueces: (i) se rehúsan a asumir el conocimiento de un mismo asunto, para lo cual aducen su incompetencia (conflicto de competencia negativo) o (ii) pretenden asumir el mismo trámite judicial, al considerar que tienen plena competencia para el efecto (conflicto de competencia positivo)[25].

3. En este sentido, el Auto 155 de 2019[26] precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicción, a saber:

   (i) Presupuesto subjetivo, que exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[27].

   (ii) Presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[28].

   (iii) Presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, mediante un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer de la causa[29].

   En el asunto de la referencia se satisfacen los anteriores presupuestos porque:

   (i) El conflicto se suscitó entre una autoridad de la jurisdicción ordinaria (Juzgado Quince Laboral del Circuito de Medellín), y otra de la jurisdicción contencioso administrativa (Tribunal Administrativo de Antioquia). Por lo tanto, se comprueba el elemento subjetivo.

   (ii) Existe una controversia entre las autoridades judiciales en mención en relación con la competencia para conocer el proceso promovido por el señor D. de J.R.R.. El propósito de la demanda es que Porvenir S.A. autorice su traslado al RPM para que, posteriormente, COLPENSIONES le reconozca la pensión de vejez con arreglo al régimen de transición.

   (iii) Ambas autoridades enuncian fundamentos de índole legal que soportan sus posiciones, dirigidas a negar su competencia. En particular, aluden al artículo 104.4 del CPACA. No obstante, existe una controversia en relación con la pretensión principal de la demanda. En efecto, mientras el Juzgado Quince Laboral del Circuito de Medellín considera que es el reconocimiento pensional, el Tribunal Administrativo de Antioquia argumenta que es el traslado de régimen.

   Asunto objeto de decisión y metodología

4. Con fundamento en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Quince Laboral del Circuito de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia (Sala Segunda de Oralidad). Para ello, definirá el alcance del artículo 104.4 del CPACA y, posteriormente, resolverá el caso concreto.

   Alcance del numeral 4º del artículo 104 del CPACA[30]

5. Según el artículo 12[31] de la Ley 270 de 1996, la jurisdicción ordinaria conocerá de todos los asuntos que no estén asignados a cualquier otra. Por su parte, el artículo 2.4 del Código Procesal del Trabajo señala que la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, estudiará “[l]as controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”. Se trata, entonces, de una cláusula general o residual de competencia que opera cuando no hay una norma especial que atribuya el conocimiento de un proceso a otra jurisdicción[32].

6. En esta línea, el artículo 104 del CPACA establece qué asuntos debe conocer la jurisdicción de lo contencioso administrativo[33]. En particular, su numeral 4º indica que aquella estudiará los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”.

7. Según el Consejo de Estado[34] y el Consejo Superior de la Judicatura[35], la naturaleza de la vinculación del trabajador, al momento de causar la prestación, determina la jurisdicción competente. Dicho criterio se justifica en la necesidad de establecer un hito que permita definir a cuál autoridad corresponde decidir el asunto. Además, atiende al numeral 4º del artículo 104 del CPACA, que se refiere de manera exclusiva a la categoría de “servidores públicos”, con la precisión de que la competencia se circunscribe al examen de la relación legal y reglamentaria, la cual es predicable de los empleados públicos. Por otra parte, debe analizarse la naturaleza de la entidad que administra el régimen de seguridad social aplicable al actor[36].

   Así las cosas, si al momento de causar la pensión el demandante tuvo la calidad de empleado público, y si una persona de derecho público administra el régimen de seguridad social que le aplica, la jurisdicción de lo contencioso administrativo deberá conocer el asunto. En concreto, en las controversias en materia de seguridad social, la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa se determina mediante dos factores concurrentes: la naturaleza jurídica de la entidad demandada y la calidad jurídica (determinada por la naturaleza del vínculo laboral y las funciones que desempeña) del sujeto que demanda[37].

8. Por su parte, la jurisdicción ordinaria es competente “para resolver asuntos de traslados pensionales, siempre y cuando sea del régimen de Ahorro Individual con Solidaridad al régimen de Prima Media con Prestación Definida”[38]. Esa tesis ha sido desarrollada por el Consejo Superior de la Judicatura en el marco de procesos iniciados por afiliados al RAIS que, en un primer momento, pertenecieron al RPM. Por consiguiente, solicitan que se declare la ineficacia del traslado para regresar a ese régimen.

   La Sala Jurisdiccional Disciplinaria sustentó esta postura en dos argumentos. En primer lugar, en que no se cumplen los requisitos exigidos por el numeral 4º del artículo 104 del CPACA, para efectos de asignar la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo[39]. Lo anterior, porque estas controversias involucran a entidades de naturaleza privada[40]. Al respecto, ha precisado que: “independientemente de que el accionante ostente o no la calidad de empleado público, lo trascendental para dirimir el asunto es que actualmente se encuentra afiliado a un fondo privado de pensiones”[41]. De manera que, contrario a lo que exige la norma, el régimen de seguridad social aplicable al actor no es administrado por una persona de derecho público[42].

   En segundo lugar, a partir de la cláusula general de competencia prevista en el artículo 2.4 del Código Procesal del Trabajo, esa Corporación consideró que el traslado del RAIS al RPM es un tema inherente al Sistema de Seguridad Social Integral. Además, se trata de una controversia entre los afiliados y las entidades administradoras del sistema de pensiones. De ahí que la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, sea competente para conocer el asunto[43].

9. En suma, respecto de la competencia para resolver aquellas controversias relacionadas con la seguridad social de los servidores del Estado, se aplica la regla especial del artículo 104.4 del CPACA. Dicha norma exige la acreditación de dos factores concurrentes para asignar el conocimiento a la jurisdicción contencioso administrativa. Estos son: la calidad de empleado público del demandante y que una persona de derecho público administre el régimen que le aplica. Bajo ese entendido, no se cumple el segundo presupuesto cuando un fondo privado de pensiones administra aquel régimen. En ese escenario, la competencia se determina por la cláusula residual, que la asigna a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral[44].

   Con base en las reglas anotadas, las pretensiones que correspondan al traslado del Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad al de Prima Media con Prestación Definida se inscriben en la regla residual de competencia. Lo anterior, porque el actor está afiliado a un fondo privado de pensiones y, en esa medida, no concurre la segunda condición de la cláusula especial, prevista en el artículo 104.4 del CPACA.

10. La Sala Plena constata que, en el presente caso:

(i) Se generó un conflicto entre una autoridad de la jurisdicción ordinaria (Juzgado Quince Laboral del Circuito de Medellín) y otra de la jurisdicción contencioso administrativa (Tribunal Administrativo de Antioquia), de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, analizados en el fundamento jurídico 3 de esta providencia.

(ii) Con base en lo anterior, la Sala dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado Quince Laboral del Circuito de Medellín es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por el señor R.R..

(iii) Ello, dado que no se cumplen los requisitos exigidos por el numeral 4º del artículo 104 del CPACA, para efectos de asignar la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Como ya se dijo, en materia de controversias sobre traslados del RAIS al RPM, la naturaleza de la entidad demandada resulta determinante para dirimir el conflicto de jurisdicción. En esta ocasión, la Corte constata que el actor está afiliado a Porvenir S.A.[45], una entidad de naturaleza privada. También, que su pretensión principal es que aquella autorice su regreso al RPM. Por consiguiente, contrario a lo que exige la norma, el régimen de seguridad social aplicable al demandante no es administrado por una persona de derecho público. De ahí que deba aplicarse la regla general que asigna la competencia a la jurisdicción ordinaria, y no la especial que la asigna a la contencioso administrativa.

En atención al argumento planteado por el Juzgado Quince Laboral del Circuito de Medellín, la Sala destaca que el rechazo de la demanda no obedeció a una lectura alternativa del artículo 104.4. del CPACA ni de la cláusula residual de competencia, sino a una modificación de la pretensión del actor. En efecto, aquella se dirigía contra BBVA Horizonte S.A. (hoy Porvenir S.A.), entidad que administra el régimen de seguridad social al que pertenece el accionante, para que autorizara el traslado al RPM[46]. En contraste, el juez interpretó que la pretensión se dirigía contra COLPENSIONES y que consistía en el reconocimiento de la pensión de vejez.

De manera que, desde la demanda inicial, el señor R.R. indicó expresamente que su pretensión se dirigía contra BBVA Horizonte S.A. (hoy Porvenir S.A.), para que autorizara su traslado al RPM. Es claro, entonces, que la entidad que administra el régimen pensional del actor no es una persona de derecho público. Por lo tanto, no se configura uno de los presupuestos exigidos por el artículo 104.4 del CPACA, para aplicar la regla especial de competencia.

Finalmente, es necesario destacar que la adición de la pretensión orientada a cuestionar el acto ficto de COLPENSIONES (párrafo 3 de los antecedentes), obedeció a la exigencia del Juzgado Quinto Administrativo Oral de Medellín. Con todo, en esa oportunidad, el accionante reiteró su pretensión inicial dirigida a que BBVA Horizonte S.A. (hoy Porvenir S.A.) autorizara el traslado al RPM.

(iv) Así las cosas, la Sala Plena aplicará la cláusula residual de competencia (artículo 12 de la Ley 270 de 1996), y el artículo 2.4 del Código Procesal del Trabajo. En consecuencia, ordenará remitir el expediente al Juzgado Quince Laboral del Circuito de Medellín, y comunicar la presente decisión al demandante.

Regla de decisión. La jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, es la competente para conocer un proceso promovido por un ciudadano que solicita el traslado del RAIS al RPM. Lo anterior, porque un fondo privado de pensiones (Porvenir S.A.) administra el régimen de seguridad social al que está afiliado. En esa medida, no se cumple uno de los requisitos exigidos por el numeral 4º del artículo 104 del CPACA, para efectos de asignar la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En particular, la administradora de pensiones no es una persona de derecho público.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,