Auto nº 433/21 de Corte Constitucional, 29 de Julio de 2021

1. El 5 de diciembre de 2018, fue repartida al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Cali, la demanda ordinaria presentada, a través de apoderado judicial, por H.G.P. contra el Municipio de Cali. La pretensión principal de la referida causa se concreta en que la demandada reajuste su pensión anticipada de jubilación, de conformidad con la convención colectiva de trabajo, vigente entre 1987 y 2008[1].

   Respecto de lo anterior, conviene precisar que: (i) el actor trabajó para el Municipio de Santiago de Cali donde desempeñó el cargo de “operario de cargador” adscrito a la Secretaría de Mantenimiento Vial y Vías Rurales, entre marzo de 1979 y septiembre de 2001[2] , (ii) mediante Resolución N° 6615 de 2001 la demandada le reconoció una pensión anticipada de jubilación, en atención a lo previsto en la convención colectiva suscrita por la Administración Central y los Directivos del Sindicato de Trabajadores Oficiales del referido municipio[3] y (iii) el peticionario presentó varias reclamaciones para obtener el reajuste de su pensión, sin que el ente territorial accediera a lo pretendido.

2. Mediante auto del 17 de junio de 2019, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Cali rechazó su competencia para conocer del asunto por falta de jurisdicción y ordenó su remisión a los juzgados administrativos del circuito de Cali. Para efectos de sustentar su decisión sostuvo que “(…) de acuerdo con los documentos aportados con la demanda, se despende que el demandante H.G.P., tuvo la condición de empleado público (…)”[4].

3. En consecuencia, el asunto fue repartido al Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Cali el que, a través de auto del 22 de enero de 2020, propuso conflicto negativo de jurisdicción y ordenó el envío del expediente al Consejo Superior de la Judicatura. A su juicio, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Cali realizó una interpretación equivocada de los elementos de prueba que integran el expediente, ignorando con ello que “(…) las actividades para las cuales fue contratado el señor H.G.P. fueron de operario de cargador adscrito a la Secretaría de Mantenimiento Vial y Vías Rurales, lo que implica construcción, sostenimiento, mantenimiento, o conservación de determinada obra pública, por lo que se puede inferir que se trata de un trabajador oficial”[5]

   Bajo ese contexto, explicó que atendiendo a lo previsto en el numeral 4° del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA)[6] no es competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer de la presente demanda comoquiera que el objeto de la litis guarda relación con una controversia de seguridad social en pensiones de un trabajador oficial y no de un empleado público como pretendió hacerlo ver el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Cali[7].

   Puntualizó que el artículo 104 en comento se refiere a una relación legal y reglamentaria, es decir, a los empleados públicos. Por consiguiente, la norma no regula la situación del demandante, quien tenía la calidad de trabajador oficial al haberse desempeñado como “operario de cargador”.

4. El 8 de abril de 2021, el expediente fue radicado ante la Corte Constitucional, previa remisión de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial debido a la cesación de funciones de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[8].

5. Posteriormente, el 9 de junio de 2021 el expediente fue repartido al despacho de la Magistrada Sustanciadora.

1. Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos de competencia que ocurran entre jurisdicciones.

   Este Tribunal es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[9]. En su momento, la Corte consideró que asumiría esta competencia hasta que “la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura haya cesado de manera definitiva en el ejercicio de sus funciones”[10], lo cual ocurrió el pasado 13 de enero con la posesión de los magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial[11]. Por tanto, a partir de ese momento, corresponde a esta Corporación pronunciarse acerca de los conflictos de jurisdicciones.

2. Presupuestos para la configuración de un conflicto de competencias entre jurisdicciones.

   2.1 Mediante reiterada jurisprudencia esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia o de jurisdicción son controversias de tipo procesal en donde varios jueces pueden: (i) rehusarse a asumir el conocimiento de un mismo asunto, para lo cual alegan su incompetencia (conflicto de competencia negativo) o (ii) pretender asumir el mismo trámite judicial, al considerar que tienen plena competencia para el efecto (conflicto de competencia positivo)[12].

   2.2 En desarrollo de lo anterior, la Corte Constitucional ha sido enfática en considerar que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se estructuren tres presupuestos, a saber: (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones, (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en curso un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional y; (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, mediante un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer de la causa.

   2.3 En ese orden de ideas y previo planteamiento de las consideraciones a las que haya lugar para resolver el presente asunto, procederá la Corte a verificar, de acuerdo con el material probatorio que obra en el expediente, el cumplimiento de los presupuestos anteriormente descritos.

   2.3.1 Del presupuesto subjetivo: Constata la Corte la configuración de este, toda vez que la controversia objeto de análisis se suscitó entre una autoridad de la jurisdicción ordinaria -laboral-, y otra de la jurisdicción contencioso-administrativa.

   2.3.2 Del presupuesto material: Se entiende superado comoquiera que se verificó la existencia de una demanda ordinaria laboral promovida por el señor Grueso Polo, cuya pretensión principal se concreta en solicitarle al Municipio de Santiago de Cali un reajuste pensional, de conformidad con los parámetros de una convención colectiva de trabajo que, a su juicio, le es aplicable.

   2.3.3 Del presupuesto normativo: Sobre el particular, advierte la Corte que si bien el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Cali no hizo alusión expresa a una razón de índole constitucional y/o legal para rechazar su competencia en la causa de la referencia, si enmarcó la calidad del demandante dentro de la categoría de “empleado público” para efectos de argumentar su decisión. Ello, estima esta Corporación, no supone reconocer una suficiencia argumentativa por parte del operador judicial, como tampoco rechazar de plano el cumplimiento de este presupuesto. Así, en aras de garantizar el principio de celeridad y el acceso a la administración de justicia del actor, la Corte encuentra la necesidad de flexibilizar, para el caso concreto, el supuesto bajo estudio y entender configurado el mismo, máxime si se toma en cuenta que el otro juez inmerso en el conflicto sí presentó fundamentos de carácter legal y jurisprudencial para soportar su posición. En particular, expuso consideraciones puntuales respecto de los elementos normativos que integran al artículo 104.4 del CPACA en tratándose de la competencia de los jueces administrativos.

   No obstante lo anterior, estima esta Corporación que resulta pertinente hacer un llamado de atención al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Cali sobre la importancia de dar estricto cumplimiento al presupuesto normativo, invocando auténticas razones de índole constitucional o legal por las cuales considera que carece de competencia para conocer de determinada causa.

   2.4 Ahora bien, superado el análisis de los presupuestos de configuración de los conflictos de jurisdicciones, procede la Corte a dirimir la controversia suscitada entre el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Cali y el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito Judicial de la misma ciudad. Para ello, se hará mención del alcance del artículo 104.4 del CPACA a la luz de la competencia de la jurisdicción ordinaria y de lo contencioso administrativo en asuntos laborales. Para, finalmente, dar solución al caso concreto.

3. El alcance del artículo 104.4 del CPACA – competencia del juez ordinario y contencioso administrativo en asuntos laborales.

   3.1 De conformidad con lo previsto en el artículo 12 de la Ley 270 de 1996, la jurisdicción ordinaria conocerá de todos los asuntos que no estén asignados a cualquier otra. A su vez, el artículo 2.5 del Código Procesal del Trabajo preceptúa que la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, estudiará los casos relacionados con “[l]a ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad”. Lo anterior, se circunscribe en una cláusula general o residual de competencia que aplica cuando no hay una norma de carácter especial que atribuya el conocimiento de un proceso a otra jurisdicción[13].

   3.2 Por su parte, el artículo 104 del CPACA enmarca los asuntos que debe conocer la jurisdicción de lo contencioso administrativo[14]. Específicamente, su numeral 4º dispone que los jueces administrativos conocerán de los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”.

   3.3 Bajo ese entendido, tanto la jurisprudencia del Consejo de Estado[15] como la del Consejo Superior de la Judicatura han sido claras en señalar que la naturaleza de la vinculación del trabajador, al momento de causar la prestación, determina la jurisdicción competente. Dicho criterio adquiere particular relevancia en lo que corresponde a la necesidad de establecer un parámetro orientador que permita definir a cuál autoridad corresponde decidir el asunto. Así mismo, ello encuentra correlación con el numeral 4º del artículo 104 del CPACA, que se refiere de manera exclusiva a la categoría de “servidores públicos”, con la precisión de que la competencia se circunscribe al examen de la relación legal y reglamentaria, la cual es predicable de los empleados públicos. Por otra parte, debe analizarse la naturaleza de la entidad que administra el régimen de seguridad social aplicable al actor.

   3.4 En ese orden de ideas, precisó la Corte en Auto 314 de 2021[16] que, si al momento de causar la pensión el demandante tuvo la calidad de empleado público, y si una persona de derecho público administra el régimen de seguridad social que le aplica, la jurisdicción de lo contencioso administrativo deberá conocer el asunto. Así, puntualizó que la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo se determina mediante dos factores concurrentes, a saber: la naturaleza jurídica de la entidad demandada y la calidad jurídica del sujeto que demanda (determinada por la naturaleza del vínculo laboral y las funciones que desempeña)[17].

   3.5 A su turno, la jurisdicción ordinaria conoce las controversias relativas a “la seguridad social de un trabajador oficial cuya pensión es administrada por una entidad pública”[18], así lo ha sostenido la jurisprudencia de la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura y, bajo la misma línea, lo preceptúa el numeral 4° del artículo 105 del CPACA al excluir del conocimiento de la jurisdicción de los contencioso administrativo “los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales”

   3.6 Conforme lo expuesto, es claro que la naturaleza de la vinculación es determinante para efectos de establecer la competencia. Así, los empleados públicos tienen una vinculación de origen legal y reglamentario. Además, se trata de personas que prestan sus servicios en los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias y establecimientos públicos, etc. Mientras que, los trabajadores oficiales suscriben un contrato laboral con el Estado y se desempeñan en la construcción y el sostenimiento de obras públicas, entre otras. En suma, la distinción entre ambas categorías radica principalmente en la naturaleza del vínculo y en las funciones desarrolladas[19].

   3.7 Por otra parte, atendiendo a las circunstancias de hecho en las que se enmarca el asunto bajo estudio es preciso hacer mención del artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo[20], el cual consagra las diferencias respecto del alcance del derecho a la negociación colectiva. Aquella garantía, está sujeta a restricciones en el caso de los empleados públicos comoquiera que su régimen salarial y prestacional está regulado por la ley y el reglamento[21], sin que ello los inhabilite para presentar peticiones, realizar consultas y participar en la determinación de sus condiciones laborales, a través de mecanismos de concertación. En contraste, los trabajadores oficiales ejercen el derecho de negociación sin limitación alguna. En efecto, este grupo sí puede presentar pliegos de peticiones y celebrar convenciones colectivas relativas a su régimen de prestaciones sociales[22].

   3.8 Así las cosas, es evidente que la naturaleza del vínculo constituye una distinción sustancial que comporta un criterio orientador para determinar la competencia. De allí que, si la demanda versa sobre una pensión convencional, el actor tendrá la calidad de trabajador oficial. Pues como se expuso, sólo quienes ostentan dicha condición pueden suscribir convenciones colectivas y, por tanto, acceder a ese tipo de prestaciones. En consecuencia, de conformidad con el numeral 4º del artículo 105 del CPACA, corresponderá a la jurisdicción ordinaria conocer el asunto[23].

   3.9 En síntesis, ha considerado esta Corporación que, en tratándose de la competencia para resolver las controversias relacionadas con la seguridad social de los servidores del Estado, se prevén dos reglas: (i) Una especial, que exige la acreditación de dos factores concurrentes para asignar el conocimiento del asunto a la jurisdicción contencioso-administrativa. Estos son: la calidad de empleado público del demandante y que una persona de derecho público administre el régimen que le aplica; y (ii) una residual según la cual, cuando el debate involucra a un trabajador oficial, la competencia radica en la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral[24].

La Sala Plena constata que, en el presente caso:

1. Se presentó un conflicto entre una autoridad de la jurisdicción ordinaria (Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Cali) y otra de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cali), de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, analizados en el fundamento jurídico 2.3 de esta providencia.

2. En concordancia con lo anterior, la Sala dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Cali es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por el señor Grueso Polo.

   Lo anterior encuentra su sustento en el hecho de que en el asunto bajo estudio no se cumplen los requisitos exigidos por el numeral 4º del artículo 104 del CPACA. Sobre el particular, se advierte que si bien una persona de derecho público (Municipio de Santiago de Cali) administra el régimen de seguridad social aplicable al actor, este no ostentó calidad de empleado público al momento de causar la pensión anticipada de jubilación cuyo reajuste solicita. En efecto, la Corte constató, a partir de una certificación laboral expedida por la demandada que obra en el expediente (ver a folio 33), que el señor Grueso Polo se desempeñó ininterrumpidamente en el cargo de “operario de cargador” adscrito a la Secretaría de Mantenimiento Vial y Vías Rurales, entre marzo de 1979 y septiembre de 2001; hecho que permite inferir que su labor consistía, entre otras cosas, en llevar a cabo el mantenimiento de las vías públicas del ente territorial y que, en consecuencia, tenía la condición de un trabajador oficial en los términos del artículo 5º del Decreto 3135 de 1968[25].

   Así mismo, precisa la Corte que la decisión de radicar la competencia del caso sub judice en la jurisdicción ordinaria laboral se soporta en la pretensión misma de la demanda. Ello, en tanto el actor solicita el reajuste de su pensión anticipada de jubilación, de conformidad con la convención colectiva de trabajo, vigente entre 1987 y 2008[26] la cual, como bien se explicó en precedencia, sólo puede ser suscrita por quienes tienen la categoría de trabajadores oficiales.

3. En razón a los argumentos presentados, la Corte aplicará la cláusula residual de competencia (artículo 12 de la Ley 270 de 1996), y el artículo 2.5 del Código Procesal del Trabajo. Por lo tanto, ordenará remitir el expediente al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Cali, y comunicar la presente decisión al demandante.

   Síntesis de la regla de decisión aplicada. La jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, es la competente para conocer un proceso laboral promovido por un trabajador oficial, hecho último que se constata no solo con la naturaleza del vínculo laboral y las funciones que desempeña sino también, con el hecho de haber sido beneficiario de una pensión de carácter convencional.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,