Auto nº 497/21 de Corte Constitucional, 11 de Agosto de 2021
| Número de sentencia | 497/21 |
| Número de expediente | CJU-883 |
| Fecha | 11 Agosto 2021 |
| Materia | Derecho Constitucional |
Auto 497/21
R.erencia: Expediente CJU-883.
Conflicto negativo de jurisdicción entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B y el Juzgado Dieciocho Laboral del Circuito de Bogotá.
Magistrada S.:
GLORIA S.O.D..
Bogotá, D.C., once (11) de agosto de dos mil veintiuno (2021).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el artículo 241.11 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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La Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante COLPENSIONES) presentó ante la jurisdicción contencioso administrativa demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en lesividad contra el señor J.A.O.R.. La demandante solicitó al juez declarar la nulidad de la Resolución No. GNR 120464 del 1º de junio de 2013, para la cual el titular no dio autorización para su revocatoria[1], puesto que mediante dicho acto administrativo, la entidad reconoció una pensión de vejez al demandado, sin tener en cuenta que se trataba de una pensión de carácter compartida. De este modo, al tramitarse la pensión como una de carácter ordinario, se generó una mesada pensional superior a la que en derecho le correspondía al señor J.A.O.R..
Como consecuencia de lo anterior, también solicitó ordenar: i) el reconocimiento de la pensión de vejez de carácter compartida a favor del demandado; ii) la devolución de lo pagado por concepto de retroactivo pensional girado en la Resolución No. GNR 120464 del 1 de junio de 2013; iii) la devolución de la diferencia que resulte entre lo pagado por concepto de pensión de vejez de carácter ordinaria y lo que en derecho corresponde a partir de la fecha de inclusión en nómina de pensionados de la Resolución No. GNR 120464 del 1º de junio del 2013, hasta que se ordene su suspensión provisional o se declare su nulidad y los valores producto del reconocimiento ordenado anteriormente; iv) el reintegro del valor girado de más por concepto de salud en favor del señor J.A.O.R. desde la fecha de inclusión en nómina de pensionados de la Resolución No. GNR 120464 del 1º de junio del 2013, hasta que se ordene su suspensión provisional o se declare su nulidad; y v) el pago de la indexación o intereses a los que haya lugar[2].
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La demanda le correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B. Mediante Auto del 13 de junio de 2019, dio cuenta de que, conforme a jurisprudencia reciente del Consejo de Estado, los casos en los que se controvierte temas sobre seguridad social en relación con un trabajador oficial o privado son conocidos por la jurisdicción ordinaria[3].
Conforme a lo anterior, ese despacho consideró incorrecto aseverar que la jurisdicción contencioso administrativa es competente para conocer de los casos en donde la entidad pública demanda la ilegalidad del derecho reconocido en un acto administrativo. Así las cosas, afirmó que “pese a que el artículo 97 del CPACA, que regula la ´revocación de actos de carácter particular y concreto´, establece que la autoridad deberá acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo cuando el particular niega su consentimiento expreso para revocar el acto que le reconoció un derecho, esta norma no debe interpretarse de forma descontextualizada frente a la filosofía de la figura y el objeto de la jurisdicción, este último regulado en normas posteriores del mismo código, artículos 104-105”[4].
En virtud de las anteriores consideraciones, aquella autoridad judicial señaló que el señor J.A.O.R. prestó sus servicios en calidad de trabajador privado durante varios años; por lo tanto, concluyó que carecía de jurisdicción para conocer del asunto y remitió el proceso a los jueces laborales del Circuito de Bogotá[5].
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La demanda entonces le correspondió al Juzgado Dieciocho Laboral del Circuito de Bogotá. Mediante Auto del 30 de octubre de 2020, ese despacho observó que la parte actora solicitaba la revocatoria de su propio acto administrativo, por medio del cual reconoció un derecho pensional, y con base en ello pretendía la devolución del mayor valor pagado. Explicó que esta situación se configura en una acción de lesividad. A este respecto, señaló que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha determinado que:
“la administración cuando advierte que expidió un acto administrativo particular que otorgó derechos a particulares puede discutir su legalidad ante el juez administrativo; se constituye pues en demandante de su propio acto, posición procesal que la doctrina española ha calificado como la acción de lesividad, la cual conforma un proceso administrativo especial, entablada por la propia Administración en demanda de que se anule un acto administrativo que declaró derechos a favor de una particular, porque es, además de ilegal, lesivo a los intereses de la Administración, vía en que la carga de la prueba de la invalidez del acto está a cargo de la demandante”[6].
Por consiguiente, con independencia de la calidad de las partes, la demanda puesta a su conocimiento es una acción propia de la jurisdicción administrativa. En consecuencia, declaró la falta de jurisdicción y competencia para conocer del caso.
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Mediante Auto del 11 de marzo de 2021[7], el Juzgado Dieciocho Laboral del Circuito de Bogotá remitió el expediente de la referencia a la Corte Constitucional, en virtud de lo dispuesto en el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015[8].
Competencia
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La Corte es competente para resolver los conflictos de competencia[9] entre jurisdicciones de conformidad con el artículo 241.11 de la Carta[10].
Acreditación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones[11]
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Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia o de jurisdicción son controversias de tipo procesal en las que varios jueces de distintas jurisdicciones: i) se rehúsan a asumir el conocimiento de un mismo asunto por falta de competencia (conflicto negativo de jurisdicción); o, ii) pretenden resolver la controversia, al considerar que tienen plena competencia (conflicto positivo de jurisdicción)[12].
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Particularmente, en relación con los conflictos de jurisdicción, en el Auto 155 de 2019[13] esta Corporación precisó que su configuración requiere la concurrencia de los siguientes tres presupuestos:
(i) Presupuesto subjetivo: exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[14].
(ii) Presupuesto objetivo: requiere la existencia una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. En otras palabras, debe estar acreditado el desarrollo de un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[15].
(iii) Presupuesto normativo: las autoridades judiciales en colisión deben manifestar expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no, competentes para conocer la controversia[16].
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El asunto de la referencia satisface los anteriores presupuestos porque: i) el conflicto se suscita entre una autoridad judicial que hace parte de la jurisdicción contencioso administrativa y otra de la jurisdicción laboral; ii) la Sala constata que existe una controversia entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, y el Juzgado Dieciocho Laboral del Circuito de Bogotá. Lo anterior, respecto al conocimiento de la acción instaurada por COLPENSIONES en contra del señor J.A.O.R.. A. busca declarar la nulidad de la Resolución No. GNR 120464 del 1º de junio de 2013 y ordenar la devolución del mayor valor pagado, puesto que mediante dicho acto administrativo, la entidad reconoció una pensión de vejez al demandado, sin tener en cuenta que se trataba de una pensión de carácter compartida; y, iii) ambas autoridades judiciales enuncian razonablemente fundamentos legales que soportan sus posturas sobre la falta de competencia.
Asunto objeto de decisión y su metodología
Con fundamento en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, y el Juzgado Dieciocho Laboral del Circuito de Bogotá. Para ello, explicará la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa en materia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto propio. Finalmente, analizará el caso concreto.
La competencia de la jurisdicción contencioso administrativa en materia de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto propio
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Mediante Auto 316 de 2021[17], la Sala Plena de esta Corporación sostuvo que en los eventos en que una institución pública de seguridad social o un fondo de naturaleza pública a cargo del reconocimiento y/o pago de pensiones presenta una acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto propio, el conocimiento del asunto le corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa. Esta misma regla fue reiterada en los Autos 382 de 2021[18] y 384 de 2021[19], entre muchos otros.
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La Corte señaló que cuando el conflicto versa sobre un tema de seguridad social pero el objeto de la controversia es dejar sin efecto jurídico un acto administrativo que reconoció un derecho específico y concreto, las entidades públicas deben demandar sus propios actos ante la jurisdicción contencioso administrativa porque: (i) el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho hace parte de una habilitación expresa establecida en los artículos 97[20] y 138[21] de la Ley 1437 de 2011; (ii) dicha atribución está dirigida a sujetos determinados como son las autoridades administrativas; y (iii) mediante esa vía procesal se les permite impugnar actos administrativos de carácter particular y concreto, con el fin proteger el interés del patrimonio público y derechos colectivos o subjetivos de la Administración[22].
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En esa medida, es aplicable el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, según el cual la jurisdicción contencioso administrativa conocerá las controversias suscitadas por “actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”.
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La Sala Plena constata que, en el presente caso:
(i) Se generó un conflicto entre una autoridad de la jurisdicción ordinaria (Juzgado Dieciocho Laboral del Circuito de Bogotá) y otra de la jurisdicción contencioso administrativa (Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B), de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, analizados en el fundamento jurídico 3 de esta providencia.
(ii) Con base en lo anterior, la Sala dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por COLPENSIONES.
(iii) Ello en aplicación de la regla de decisión fijada por la Sala Plena en el Auto 316 de 2021[23], reiterada, entre otros, en los Autos 382 de 2021[24] y 384 de 2021[25], según la cual cuando las entidades públicas solicitan la nulidad de su propio acto, aunque el mismo verse sobre una materia de derecho laboral y de la seguridad social, el estudio del asunto será de competencia de la jurisdicción contencioso administrativa.
(iv) Así las cosas, la Corte asignará a la jurisdicción contencioso administrativa la competencia para conocer la demanda debatida, de conformidad con los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011. Por lo tanto, ordenará remitir el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, y comunicar la presente decisión a los interesados.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicción entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, y el Juzgado Dieciocho Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, es la autoridad competente para conocer la demanda presentada por COLPENSIONES contra el señor J.A.R.O..
Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-883, al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados
N., comuníquese y cúmplase.
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
Ausente con permiso
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
PAOLA MENESES MOSQUERA
Magistrada
En licencia
GLORIA S.O.D.
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital, demanda interpuesta por COLPENSIONES, folio 20.
[2] Expediente digital, demanda interpuesta por COLPENSIONES, págs.1-16.
[3] Expediente digital, cuaderno 1, auto del 13 de junio de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, folios 111-112. Para el efecto, ese despacho cita el auto interlocutorio NS-203-2018 del 19 de noviembre de 2018, C.P W.H.G., Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección “A”; auto del 21 de febrero de 2019, R.: 76001-23-33-000-2013-00765-01, C.P R.F.S.V., Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección “A”.
[4] Ibidem, folio 113.
[5] Ibidem, folios 113-114.
[6] Ibidem, Auto del 30 de octubre de 2020, proferido por el Juzgado Dieciocho Laboral del Circuito de Bogotá, folio 218. Para el efecto, cita la Sentencia de 22 de junio de 2001, expediente 13172, . C.P., J.M.C.B., del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.
[7] Ibidem, Auto del 11 de marzo de 2021, proferido por el Juzgado Dieciocho Laboral del Circuito de Bogotá, folios 231-232.
[8] A. un numeral 12 y modifíquese el 11 del artículo 241 de la Constitución Política los cuales quedarán así:
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Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
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Darse su propio reglamento.
[9] En el diseño original de la Constitución, la función de resolver los conflictos entre distintas jurisdicciones se encontraba a cargo del Consejo Superior de la Judicatura. Sin embargo, en virtud del artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015, la referida atribución fue asignada a la Corte. En su momento, este Tribunal determinó que asumiría esta competencia únicamente cuando “(…) la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura haya cesado de manera definitiva en el ejercicio de sus funciones” (Auto 278 de 2015, M.L.G.G.P.. Con todo, la Corte consideró que era competente para resolver las controversias entre la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP) y las demás autoridades que administran justicia. Lo anterior, porque la atribución del Consejo Superior de la Judicatura se limitaba a los asuntos que, en algún momento, fueron de su competencia. La entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial ocurrió el 13 de enero de 2021. Por lo tanto, a partir de ese momento, corresponde a esta Corporación decidir la totalidad de los conflictos de jurisdicción.
[10] “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[11] Las consideraciones contenidas en el presente capítulo fueron parcialmente retomadas de los Autos 332 y 130 de 2020 y 328 de 2019, con ponencia de la Magistrada G.S.O.D..
[12] Autos 345 de 2018, M.L.G.G.P.; 328 de 2019, M.G.S.O.D. y 452 de 2019, M.G.S.O.D..
[13] M.L.G.G.P..
[14] En consecuencia, no habrá conflicto de esa naturaleza, cuando: (a) solo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales; o (c) ambas autoridades pertenezcan a la misma jurisdicción, pues se trataría de un asunto interno de la misma que debe ser definido por la autoridad competente para el efecto (Cfr. Artículos 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como el 97 de la Ley 1957 de 2019).
[15] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución).
[16] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia que presentan las autoridades en conflicto, no tiene -al menos aparentemente-, fundamento normativo alguno, sino que se sustenta únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[17] Expediente CJU-489. M.C.P.S.. S.V. de la magistrada D.F.R.. En este caso, COLPENSIONES interpuso medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la resolución mediante la cual reconoció la pensión de sobrevivientes de un trabajador privado y el pago del retroactivo. La administradora de pensiones pretendió la declaratoria de nulidad del acto administrativo porque, al liquidar el retroactivo, no dedujo el valor correspondiente a salud. Asimismo, solicitó ordenar el reintegro de las diferencias pensionales correspondientes, como medida de restablecimiento del derecho.
[18] Expediente CJU-288. M.J.F.R.C..
[19] Expediente CJU-377. M.J.F.R.C..
[20] R.. de nota al pie 13.
[21] Ley 1437 de 2011. Artículo 138. “Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño.(…)”.
[22] Auto 316 de 2021, expediente CJU-489, reiterado en los Autos 382 de 2021 y 384 de 2021, M.J.F.R.C..
[23] R.. de nota al pie 19.
[24] R.. de nota al pie 20.
[25] R.. de nota al pie 21.
