Auto nº 532/21 de Corte Constitucional, 19 de Agosto de 2021
| Fecha | 19 Agosto 2021 |
| Número de expediente | CJU-424 |
| Número de sentencia | 532/21 |
| Materia | Derecho Constitucional |
Auto 532/21
Referencia: expediente CJU-424
Conflicto de jurisdicciones entre los juzgados 16 Administrativo de oralidad de Bogotá D.C. y 28 Laboral del Circuito de esa misma ciudad.
Magistrada ponente:
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Bogotá D. C., diecinueve (19) de agosto de dos mil veintiuno (2021)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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El 15 de marzo de 2019, C. acudió al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para obtener la declaratoria de nulidad parcial de la Resolución SUB292300 de 19 de diciembre de 2017, por medio de la cual reconoció y ordenó el pago de una pensión de vejez a favor del señor E.R.A.. Lo anterior, al considerar que el acto administrativo era contrario a “lo dispuesto por el artículo 18 de la ley 100 de 1993 el Inciso 4. y parágrafo [sic] modificados por el artículo 5 de la Ley 797 de 2003, que señala como tope máximo de la base de cotización, 25 SMLMV”[1]. Como medida de restablecimiento del derecho, solicitó “la devolución de la diferencia pagada de más por superar el tope máximo legal permitido”[2].
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El conocimiento del proceso fue asignado por reparto al Juzgado 16 Administrativo de oralidad de Bogotá D.C., quien, mediante auto de 28 de junio de 2019, declaró su falta de jurisdicción para conocer de la demanda. Sostuvo que, de conformidad con el artículo 2.4 de la Ley 712 de 2001, corresponde a los jueces laborales conocer las controversias referentes a la seguridad social que se originen entre los trabajadores independientes y las entidades administradoras[3]. Agregó que mediante auto interlocutorio de 28 de marzo de 2019, la Sala Plena del Consejo de Estado determinó que el conocimiento de las controversias derivadas de un contrato de trabajo, cualquiera que sea su origen, le corresponde a la jurisdicción laboral y de la seguridad social[4]. Con fundamento en estas consideraciones, concluyó que no tenía competencia para conocer la demanda, puesto que “el señor R.A., previo a que le fuera reconocida la pensión de vejez, laboró como trabajador independiente, según la información que reposa en el expediente prestacional – historia laboral, allegado junto con la demanda en formato PDF por parte de C.; circunstancia que indiscutiblemente determina que este asunto es competencia de la jurisdicción ordinaria y no de la contencioso administrativa”[5].
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Efectuado nuevamente el reparto del proceso, su conocimiento le correspondió al Juzgado 28 Laboral del Circuito de Bogotá D.C., el cual, mediante auto de 15 de enero de 2020[6], declaró su falta de competencia para conocer el caso. Señaló que la demanda de C. “corresponde a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho – lesividad, acción reservada por la norma para los casos en que la administración, no pueda revocar por sí misma un acto propio de carácter ilegal, debiendo recurrir en demanda ante la instancia judicial competente, a fin de conseguir su anulación, en este caso, la jurisdicción de lo contencioso administrativo”[7]. Por esta razón, decidió proponer conflicto negativo de competencia y remitir el caso al Consejo Superior de la Judicatura para que lo resolviera.
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El 2 de febrero de 2021, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial remitió el expediente a la Corte Constitucional[8].
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Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.
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Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología
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La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre los juzgados 16 Administrativo de oralidad de Bogotá D.C. y 28 Laboral del Circuito de esa misma ciudad, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la Resolución SUB292300 de 19 de diciembre de 2017 interpuesta por C.. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia para conocer acciones de nulidad simple, así como de nulidad y restablecimiento del derecho, que la administración interpone en contra de actos administrativos propios relacionadas con asuntos laborales y de la seguridad social (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).
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Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[9]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[10]. El presupuesto subjetivo exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. Por su parte, el presupuesto objetivo implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[11]. Por último, el presupuesto normativo supone constatar que las autoridades en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto.
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La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia sobre la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la Resolución SUB292300 de 19 de diciembre de 2017 presentada por C. configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones. Primero, satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, (i) el Juzgado 16 Administrativo de oralidad de Bogotá D.C., que forma parte de la jurisdicción de contencioso administrativo y (ii) el Juzgado 28 Laboral del Circuito de esa misma ciudad, que integra la jurisdicción ordinaria. Segundo, el conflicto cumple con el presupuesto objetivo, puesto que las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la Resolución SUB292300 de 19 de diciembre de 2017, la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial, bien sea a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (art. 138 del CPACA) o mediante el proceso ordinario laboral (capítulo XIV del CPTSS). Tercero, el presupuesto normativo se encuentra acreditado, debido a que los juzgados enfrentados expusieron las razones por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 2 - 3 supra).
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Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio relativo a la seguridad social
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Cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria laboral. Los numerales 4º y 5º del artículo 2º del CPTSS[12] prevén la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, para conocer controversias derivadas de la relación de trabajo o que tengan relación con el sistema de seguridad social[13]. En virtud de esta cláusula general de competencia, la especialidad civil de la jurisdicción ordinaria y la jurisdicción de lo contencioso administrativo sólo serán competentes para conocer controversias que versen sobre estas materias si existe una regla o cláusula especial que les confiera competencia para conocer de un determinado asunto.
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Cláusula especial de competencia para conocer acciones de lesividad. Los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia en virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas de nulidad que interpone la administración en contra de un acto administrativo propio (acciones de lesividad)[14]. La Corte Constitucional ha sostenido de manera reiterada que la jurisdicción de lo contencioso administrativo –no la jurisdicción ordinaria- tiene la competencia exclusiva para conocer las acciones de lesividad, incluso en aquellos eventos en los que la administración demanda actos propios que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social[15]. Lo anterior, por tres razones. Primero, la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, en principio no comprende la facultad de declarar la nulidad de actos administrativos[16]. Segundo, la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe conocer todas las acciones de lesividad contra actos administrativos que estén “sujetos al derecho administrativo”[17], con independencia de la materia sobre la que estos actos versen, dado que en estas acciones se debaten “intereses propios de la administración”[18]. Tercero, la acción de lesividad “no tiene una naturaleza autónoma, lo que implica que para ejercerla se debe acudir a las acciones contenciosas de simple nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho”[19] las cuales deben ser tramitadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
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Regla de decisión. Los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social.
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La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por C. en contra de la Resolución SUB292300 de 19 de diciembre de 2017 debe ser conocida por la jurisdicción de lo contenciosos administrativo, porque es una demanda presentada por una entidad pública en contra un acto administrativo propio –acción de lesividad–. En efecto, por medio de esta demanda C. solicita como pretensiones: (i) declarar la nulidad parcial de la Resolución SUB292300 de 19 de diciembre de 2017 que ella misma profirió y (ii) a título de restablecimiento del derecho, ordenar la devolución del dinero que fue entregado al señor E.R.A.. En tales términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado 16 Administrativo de oralidad de Bogotá D.C. y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-424 para lo de su competencia.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre los Juzgados 16 Administrativo de oralidad de Bogotá D.C. y 28 Laboral del Circuito de esa misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 16 Administrativo de oralidad de Bogotá D.C. es la autoridad competente para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por C. en contra del ciudadano E.R.A..
Segundo.- Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-424 al Juzgado 16 Administrativo de oralidad de Bogotá D.C. para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado 28 Laboral del Circuito de Bogotá D.C.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase,
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBAÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Ib., f. 23.
[2] Cno. 3. f. 12.
[3] Ib., f. 44.
[4] Ib.
[5] Ib., f. 46
[6] Ib. f. 102 a 104.
[7] Ib. f. 103.
[8] Cfr. Expediente Digital. Constancia de reparto de la de secretaría general de la Corte Constitucional. f. 1.
[9] Corte Constitucional, auto 345 de 2018. Reiterado, entre otros, en los autos 041 de 2021, 233 de 2020 y 155 de 2019.
[10] Corte Constitucional, auto 155 de 2019. Reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[11] Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP”. Corte Constitucional, auto 041 de 2021.
[12] Modificado por el artículo 1º de la Ley 362 de 1997 y, luego, por el artículo 2º de la Ley 712 de 2001.
[13] Cfr. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia 1822-2020 de 2021. “En cuanto a las reglas de competencia de la jurisdicción ordinaria en sus especialidades laboral y de seguridad social, encontramos que el artículo 2.º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 2.º de la Ley 712 y el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012 o CGP, precisa que las controversias que se susciten entre los afiliados y beneficiarios con las entidades administradoras y prestadoras de los servicios de seguridad social, serán de competencia de la justicia ordinaria”. Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, Sentencia APL2642-2017 de 2017. “Es cierto que uno de los principales logros de la Ley 100 de 1993 fue el de unificar en un solo estatuto el sistema de seguridad social integral, al tiempo que la Ley 712 de 2001 le asignó a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, el conocimiento de las controversias surgidas en razón del funcionamiento de tal sistema, como así lo prevé el artículo 2º, numeral 4º (…)”. Corte Constitucional, sentencias C-111 de 2000 y C-1027 de 2002.
[14] Corte Constitucional, Sentencia T-136 de 2019. “La acción de lesividad se entiende ejercida cuando la administración funge como demandante contra uno de los actos que ella misma profirió y contra la persona a la que van dirigidos los efectos jurídicos del acto atacado”. Ver también, sentencia T-121 de 2016.
[15] Corte Constitucional. autos 316 de 2021 y 385 de 2021.
[16] En aquellos eventos en los que se cuestiona un acto administrativo referente a la seguridad social, por regla general, la competencia de los jueces laborales se limita a verificar si dicho acto desconoció un derecho prestacional subjetivo del interesado, no tiene como objetivo verificar si el acto administrativo, en sí mismo considerado, contraviene la Constitución o la ley y, por esta razón, debe ser declarado nulo.
[18] Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, providencia 110010102000202000952 00 (17697-40) de 2020.,
[19] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, providencia 0005-11 de 2016.
