Auto nº 526/21 de Corte Constitucional, 19 de Agosto de 2021
| Número de expediente | CJU-263 |
| Fecha | 19 Agosto 2021 |
| Número de sentencia | 526/21 |
| Materia | Derecho Constitucional |
Auto 526/21
Referencia: expediente CJU-263
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 21 Laboral del Circuito de Medellín y la Sala Primera de Oralidad del Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia.
Magistrada ponente:
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Bogotá D. C., diecinueve (19) de agosto de dos mil veintiuno (2021)
La S.P. de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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El 27 de abril de 2018, C. acudió al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para obtener la declaratoria de nulidad de la Resolución GNR 251808 del 20 de agosto de 2015, que reconoció y ordenó el pago del retroactivo pensional de pensión de sobrevivientes a A.R.V. y A.R.V., por el fallecimiento de su padre J.R.R.. Argumentó que el acto administrativo demandado es “contrario al ordenamiento jurídico, por cuanto las mesadas que se pudieren haber causado desde la fecha de la muerte del causante hasta la fecha en que [los hijos del causante] cumplieron la mayoría de edad, ya se encuentran prescritas”[1]. Como medida de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene a los demandados devolver las sumas percibidas por concepto de mesadas pensionales, debidamente indexadas.
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El proceso fue asignado por reparto a la Sala Primera de Oralidad del Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia, la cual, mediante auto de 24 de mayo de 2019, declaró su falta de jurisdicción para conocer la demanda. Sostuvo que (i) “la jurisdicción ordinaria laboral es competente para conocer las controversias relacionadas con los contratos de trabajo, y también con el sistema de seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleados y las entidades administradoras”; y (ii) conforme al artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, la jurisdicción de lo contencioso administrativo solo conoce de los asuntos relacionados con la seguridad social de los empleados públicos. En ese sentido, la Sala argumentó que no tenía competencia para conocer la demanda interpuesta por C., puesto que el señor J.R.R. no tenía la calidad de empleado público y sus cotizaciones fueron efectuadas por empleadores del sector privado. En consecuencia, remitió el asunto a los juzgados laborales del circuito de Medellín.
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Mediante auto del 17 de febrero de 2020, el Juzgado 21 Laboral del Circuito de Medellín, a quien le fue asignado el asunto, resolvió rechazar de plano la demanda por falta de competencia. Señaló que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer del caso, en primer lugar, porque se trata de una demanda en la que una entidad pública cuestiona la legalidad del acto administrativo proferido por ella misma (artículo 97 de la Ley 1437 de 2011)[2] y, en segundo lugar, por cuanto “no se debe tener en cuenta la calidad jurídica del sujeto pasivo de la litis”, sino la del acto demandado. En consecuencia, propuso el conflicto negativo de competencia y remitió la demanda a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, para que dirimiera el mencionado conflicto
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El 2 de febrero de 2021, la Secretaría Judicial de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial envió el expediente de la referencia a la Corte Constitucional, para que resolviera el conflicto negativo de competencia planteado.
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Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.
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Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología
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La S.P. debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado 21 Laboral del Circuito de Medellín y la Sala Primera de Oralidad del Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por C. en contra de la Resolución GNR 251808 del 20 de agosto de 2015. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia para conocer acciones de nulidad simple, así como de nulidad y restablecimiento del derecho, que la administración interpone en contra de actos administrativos propios relacionadas con asuntos laborales y de la seguridad social (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).
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Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[3]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[4], los cuales se explican en el siguiente cuadro:
Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones
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Presupuesto subjetivo
Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” [5].
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Presupuesto objetivo
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[6].
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Presupuesto normativo
Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[7].
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La acreditación de estos presupuestos es una condición para que la Corte pueda emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la S.P. debe declarase inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con alguna de estas exigencias.
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La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La S.P. constata que la controversia sobre la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la Resolución GNR 251808 del 20 de agosto de 2015 presentada por C. configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones. Primero, satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: (i) la Sala Primera de Oralidad del Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Antioquia, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y (ii) el Juzgado 21 Laboral del Circuito de Medellín, que integra la jurisdicción ordinaria. Segundo, el conflicto cumple el presupuesto objetivo, puesto que las autoridades judiciales se disputan el conocimiento de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la Resolución GNR 251808 del 20 de agosto de 2015, la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial, bien sea a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (art. 138 del CPACA) o mediante el proceso ordinario laboral (capítulo XIV del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en adelante CPTSS). Tercero, cumple con el presupuesto normativo, debido a que las autoridades judiciales enfrentadas expusieron las razones por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 2 y 3 supra).
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Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio relativo a la seguridad social
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Cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria laboral. Los numerales 4º y 5º del artículo 2º del CPTSS[8] prevén la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, para conocer controversias derivadas de la relación de trabajo o que tengan relación con el sistema de seguridad social[9]. En virtud de esta cláusula general de competencia, la especialidad civil de la jurisdicción ordinaria y la jurisdicción de lo contencioso administrativo solo serán competentes para conocer controversias que versen sobre estas materias si existe una regla o cláusula especial que les confiera competencia para conocer de un determinado asunto.
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Cláusula especial de competencia para conocer acciones de lesividad. La Corte Constitucional ha reiterado que los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia en virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas de nulidad que interpone la administración en contra de un acto administrativo propio (acciones de lesividad)[10], incluso en aquellos eventos en los que los actos demandados versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social[11]. Lo anterior, por tres razones. Primero, la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, en principio no comprende la facultad de declarar la nulidad de actos administrativos[12]. Segundo, la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe conocer todas las acciones de lesividad contra actos administrativos que estén “sujetos al derecho administrativo”[13], con independencia de la materia sobre la que estos actos versen, dado que en estas acciones se debaten “intereses propios de la administración”[14]. Tercero, la acción de lesividad “no tiene una naturaleza autónoma, lo que implica que para ejercerla se debe acudir a las acciones contenciosas de simple nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho”[15] las cuales deben ser tramitadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
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La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La S.P. considera que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por C. en contra de la Resolución GNR 251808 del 20 de agosto de 2015 debe ser conocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, porque es una demanda presentada por una entidad pública en contra de un acto administrativo propio –acción de lesividad–. En efecto, C. solicita como pretensiones: (i) declarar la nulidad de la Resolución GNR 251808 del 20 de agosto de 2015 que ella misma profirió y (ii) a título de restablecimiento del derecho, ordenar la devolución del dinero que fue entregado a los señores A.R.V. y A.R.V.. En tales términos, la S.P. concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es la Sala Primera de Oralidad del Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-263 para lo de su competencia.
En mérito de lo expuesto, la S.P. de la Corte Constitucional,
Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 21 Laboral del Circuito de Medellín y la Sala Primera de Oralidad del Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia, en el sentido de DECLARAR que la Sala Primera de Oralidad del Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia es la autoridad competente para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por C. en contra de A.R.V. y A.R.V..
Segundo.- REMITIR el expediente CJU-263 a la Sala Primera de Oralidad del Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado 21 Laboral del Circuito de Medellín.
N., comuníquese y cúmplase,
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBAÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital, f. 35.
[2] Para el efecto tuvo como soporte, entre otras: Consejo Superior de la Judicatura CJU 11001010200020180040800 del 31 de octubre de 2018.
[3] Corte Constitucional, auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021.
[4] Corte Constitucional, auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[5] Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018.
[6] Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP”. Corte Constitucional, auto 041 de 2021.
[7] Id.
[8] Modificado por el artículo 1º de la Ley 362 de 1997 y, luego, por el artículo 2º de la Ley 712 de 2001.
[9] Cfr. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia 1822-2020 de 2021. “En cuanto a las reglas de competencia de la jurisdicción ordinaria en sus especialidades laboral y de seguridad social, encontramos que el artículo 2.º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 2.º de la Ley 712 y el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012 o CGP, precisa que las controversias que se susciten entre los afiliados y beneficiarios con las entidades administradoras y prestadoras de los servicios de seguridad social, serán de competencia de la justicia ordinaria”. Corte Suprema de Justicia, S.P., sentencia APL2642-2017 de 2017, en la que se indica: “Es cierto que uno de los principales logros de la Ley 100 de 1993 fue el de unificar en un solo estatuto el sistema de seguridad social integral, al tiempo que la Ley 712 de 2001 le asignó a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, el conocimiento de las controversias surgidas en razón del funcionamiento de tal sistema, como así lo prevé el artículo 2º, numeral 4º (…)”. Corte Constitucional, sentencias C-111 de 2000 y C-1027 de 2002.
[10] Corte Constitucional, sentencia T-136 de 2019. “La acción de lesividad se entiende ejercida cuando la administración funge como demandante contra uno de los actos que ella misma profirió y contra la persona a la que van dirigidos los efectos jurídicos del acto atacado”. Ver también, sentencia T-121 de 2016.
[11] Corte Constitucional, autos 316 de 2021 y 385 de 2021.
[12] En aquellos eventos en los que se cuestiona un acto administrativo referente a la seguridad social, por regla general, la competencia de los jueces laborales se limita a verificar si dicho acto desconoció un derecho prestacional subjetivo del interesado, no tiene como objetivo verificar si el acto administrativo, en sí mismo considerado, contraviene la Constitución o la ley y, por esta razón, debe ser declarado nulo.
[14] Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, providencia 110010102000202000952 00 (17697-40) de 2020.
[15] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, providencia 0005-11 de 2016.
