Auto nº 546/21 de Corte Constitucional, 19 de Agosto de 2021
| Ponente | José Fernando Reyes Cuartas |
| Fecha de Resolución | 19 de Agosto de 2021 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-876 |
Auto 546/21
Referencia: Expediente CJU-876
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 26 Administrativo de Bogotá y el Juzgado 18 Laboral del Circuito de Bogotá.
Magistrado Ponente:
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Bogotá, D.C., diecinueve (19) de agosto de dos mil veintiuno (2021).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente
AUTO
-
El 6 de abril de 2018[1], Colpensiones, a través de apoderada judicial, instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución GNR 391595 del 27 de diciembre de 2016, mediante la cual esa entidad reconoció y ordenó el pago de la pensión de vejez a favor del señor L.E.P.G.. Esto, por cuanto el reconocimiento prestacional “no tuvo en cuenta las certificaciones de información laboral y salario, expedidos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio de Protección Social, (…)”[2].
-
El asunto fue asignado al Juzgado 26 Administrativo de Bogotá que, mediante auto del 7 de septiembre de 2018[3], admitió la demanda y ordenó notificar al señor L.E.P. Guerra[4] como tercero con interés, a la Procuraduría General de la Nación y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. A través de auto del 20 de mayo de 2019, el juzgado solicitó a Colpensiones[5] informar qué clase de vinculación laboral ostentó el tercero con interés, indicando si se trató de un trabajador oficial o de un empleado público[6].
-
Mediante auto del 29 de julio de 2018[7], el Juzgado 26 Administrativo de Bogotá declaró la falta de jurisdicción y la remisión del expediente a los jueces laborales del circuito de Bogotá. Como fundamento de lo anterior, citó el artículo 104 del CPACA sobre la cláusula general de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y el artículo 105 de esa misma codificación. A partir de este último indicó que a esa jurisdicción no le corresponde el estudio de las controversias de carácter laboral surgidas entre las entidades públicas y los trabajadores oficiales.
-
Así mismo, invocó el artículo 2.4 de la Ley 712 de 2011, que modificó el Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, para señalar que “las controversias referentes al sistema de seguridad social integral, que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administrativas o prestadoras, cualquiera sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan, correspondería a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral y Seguridad Social”[8]. Por último, citó el auto del 28 de marzo de 2019 proferido por la Sección Segunda del Consejo de Estado[9].
-
Con base en lo anterior, concluyó que el demandado “se encontraba cotizando como trabajador independiente, toda vez que, de acuerdo al reporte de semanas cotizadas en pensiones obrante a folios 64 a 72, las cotizaciones de los últimos 3 años al sistema general de seguridad social, previo adquirir el estatus de pensionado, fueron realizadas a título de ‘pago como trabajador independiente’. Por tanto, es claro para el Despacho, que el demandado, no estaba la calidad (sic) de servidor público, y por ende, no se encontraba vinculado con la administración a través de una relación legal y reglamentaria”[10].
-
El 13 de agosto de 2019[11], el expediente fue repartido al Juzgado 18 Laboral del Circuito de Bogotá que, mediante proveído del 4 de octubre de 2019[12], inadmitió la demanda y solicitó a la parte demandante adecuarla. Esto se hizo a través de memorial radicado el 10 de octubre de 2019[13].
-
En auto del 27 de noviembre de 2020[14], el Juzgado 18 Laboral del Circuito de Bogotá declaró la falta de jurisdicción y competencia y ordenó la remisión del proceso al Consejo Superior de la Judicatura “con el fin de que resuelva el presente conflicto negativo de competencia”[15]. Para fundamentar lo anterior, citó dos sentencias sobre la acción de lesividad[16]. Adujo que en atención a la naturaleza de la controversia, esta le corresponde a la Jurisdicción de los Contencioso Administrativo “sin que se tenga en consideración la calidad de las partes (públicas o privadas), ni tampoco si la pensión tuvo o no origen en normas propias de los empleados públicos”[17].
-
Mediante auto del 11 de marzo de 2021[18], la autoridad judicial ordenó la remisión del expediente a la Corte Constitucional.
-
El expediente fue repartido al magistrado sustanciador en sesión de Sala Plena de la Corte Constitucional del 25 de mayo de 2021 y remitido al despacho el 9 de junio siguiente[19].
Competencia
La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[20].
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
-
Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[21].
-
La Corte Constitucional, de forma reiterada, ha considerado que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se den los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo[22], a saber:
i) Presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[23].
ii) Presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[24].
iii) Presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa[25].
-
La Sala Plena evidencia que se configura un conflicto negativo de jurisdicciones entre el Juzgado 26 Administrativo de Bogotá y el Juzgado 18 Laboral del Circuito de Bogotá, como se procederá a exponer.
Se cumple el presupuesto subjetivo: el conflicto se suscita entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción ordinaria laboral (el Juzgado 18 Laboral del Circuito de Bogotá), y otra de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo (el Juzgado 26 Administrativo de Bogotá).
Se cumple el presupuesto objetivo: la controversia se enmarca en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, por parte de Colpensiones para que se declare la nulidad de la Resolución GNR 391595 del 27 de diciembre de 2016, mediante la cual esa entidad reconoció y ordenó el pago de la pensión de vejez a favor del señor L.E.P.G..
-
Se cumple el presupuesto normativo: conforme lo reseñado en el acápite de antecedentes, ambas autoridades judiciales enunciaron razonablemente fundamentos de índole constitucional o legal, en los que soportan cada una de las posiciones dirigidas a negar su competencia. El Juzgado 26 Administrativo de Bogotá negó su competencia con fundamento en los artículos 2.4 de la Ley 712 de 2011 y 104 y 105 del CPACA. Por su parte, el Juzgado 18 Laboral del Circuito de Bogotá invocó la sentencia del 22 de junio de 2001 del Consejo de Estado, Sección Tercera (expediente 13172) y la sentencia SU-182 de 2019 de la Corte Constitucional, así como diversas providencias del Consejo Superior de la Judicatura: 1) auto del 12 de julio de 2017, rad. 2016002744; 2) auto del 28 de abril de 2018, rad. 201800165; 3) auto del 30 de mayo de 2018, rad. 2016003525.
Si bien en esta ocasión no se invocó ninguna norma, se puede tener por cumplido este requisito por tres razones. En primer lugar, el presupuesto normativo busca evitar que los jueces se aparten del conocimiento del asunto por razones de mera conveniencia, situación que no se evidencia en este caso pues el juez presenta un estudio de la jurisprudencia de diferentes corporaciones para establecer la naturaleza de la “acción de lesividad” y que su conocimiento corresponde a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo. En segundo término, es importante indicar que la jurisprudencia en la que se fundamenta la decisión del juez se basa en una interpretación de la ley y de los artículos que, normalmente, una autoridad judicial podría invocar para apartarse del conocimiento del asunto, pues se trataba de casos en los que i) se estaba discutiendo la naturaleza de la acción de lesividad[26] o ii) se discutía la jurisdicción competente para su conocimiento[27]. En tercera medida, la citación de una sentencia con una ratio decidendi consolidada constituye la invocación de una regla de derecho con un “un grado de especificidad suficientemente claro, como para resolver con ella, de manera inmediata y efectiva, casos similares”[28].
La competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio
-
Mediante Auto 316 de 2021[29] la Sala Plena de la Corte Constitucional sostuvo que en los eventos en que una institución pública de seguridad social o un fondo de naturaleza pública a cargo del reconocimiento y/o pago de pensiones presenta una acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto propio, el conocimiento del asunto corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esta misma regla fue reiterada en los Autos 382 de 2021[30] y 384 de 2021, entre otros[31].
-
La Sala advierte que, de acuerdo con la regla jurisprudencial fijada en el Auto 316 de 2021, en este tipo de controversias se excluye la competencia del juez laboral y de la seguridad social, pues a pesar de tratarse de un acto administrativo que definió una garantía prestacional de la seguridad social, se encontró legislación expresa que determina la competencia de los jueces administrativos en este tipo de situaciones fácticas, siendo aplicables los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011 para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho por parte de Colpensiones contra uno de sus propios actos administrativos.
-
En esa medida, en cumplimiento del artículo 97 de la Ley 1437 de 2011, en este caso es aplicable la cláusula general de competencia -art. 104 ejusdem- según la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá las controversias suscitadas por “actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”.
-
Como se indicó en los antecedentes de esta providencia, las autoridades judiciales involucradas plantearon su falta de jurisdicción para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por Colpensiones contra la Resolución GNR 391595 del 27 de diciembre de 2016, mediante la cual esa entidad reconoció y ordenó el pago de la pensión de vejez a favor del señor L.E.P.G..
-
La Sala Plena advierte que, de acuerdo con la regla jurisprudencial fijada en el Auto 316 de 2021, en este tipo de controversias se excluye la competencia del juez laboral y de la seguridad social, pues a pesar de tratarse de un acto administrativo relacionado con la seguridad social, existe legislación expresa que determina la competencia de los jueces administrativos, por lo que resulta aplicable la cláusula de competencia del artículo 97 de la Ley 1437 de 2011 para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho por parte de Colpensiones contra uno de sus propios actos administrativos.
-
Así las cosas, en aquellos casos en los cuales (i) una entidad de naturaleza pública, (ii) demande un acto administrativo propio, (iii) será competencia de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, conocer y dar trámite al asunto, de conformidad a los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011 y demás que resulten concordantes.
-
En consecuencia, la Sala Plena ordenará la remisión del expediente CJU-876 al Juzgado 26 Administrativo de Bogotá para que, de forma inmediata, inicie el trámite respectivo y profiera la decisión que considere pertinente.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
Primero: DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 26 Administrativo de Bogotá y el Juzgado 18 Laboral del Circuito de Bogotá, y DECLARAR que el conocimiento del medio de control de nulidad y restablecimiento promovido por Colpensiones contra la Resolución GNR 391595 del 27 de diciembre de 2016, mediante la cual esa entidad reconoció y ordenó el pago de la pensión de vejez a favor del señor L.E.P.G., corresponde al Juzgado 26 Administrativo de Bogotá.
Segundo: REMITIR por medio de la Secretaría General de esta Corporación, el expediente CJU-876 al Juzgado 26 Administrativo de Bogotá, para que tramite el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, y para que comunique la presente decisión al Juzgado 18 Laboral del Circuito de Bogotá y a los sujetos procesales dentro del asunto.
N., comuníquese y cúmplase.
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital. Archivo 2019-550 (FLS. 1 a 144), pág. 29.
[2] I., pág. 15.
[3] I., pág. 31.
[4] En el expediente obra constancia de que la diligencia de notificación personal se llevó a cabo el 30 de abril de 2019. Expediente digital. Archivo 2019-550 (FLS. A 144), pág. 60.
[5] Inicialmente la entidad requerida por el Juzgado 26 Administrativo de Bogotá fue el Ministerio de Defensa. Sin embargo, mediante auto del 27 de mayo de 2019, corrigió la providencia en el sentido de precisar que la entidad requerida era Colpensiones. I., pág. 67.
[6] I., pág. 64.
[7] I., pág. 103.
[8] I., pág. 104. N. y resalto propios.
[9] Exp. 11001-03-25-000-2017-00910-00 (4857), MP. W.H.G..
[10] Expediente digital. Archivo “2019-550 (FLS 1 A 144), pág. 105.
[11] I., pág. 107.
[12] I., pág. 124.
[13] I., pág. 143.
[14] I., pág. 174.
[15] I., pág. 177.
[16] Sentencia del 22 de junio de 2001 de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado (expediente 13172) y sentencia SU-182 de 2019 de la Corte Constitucional.
[17] “[A]sí lo ha señalado, (sic) el H. Superior de la Judicatura al resolver asuntos como los que hoy nos ocupa siendo procedente enunciar la siguiente línea jurisprudencial: 1) auto del 12 de julio de 2017 (…); 2) auto del 28 de abril de 2018 (…), Rad. 201800165; 3) auto del 30 de mayo de 2018 (…) Rad. 2016003525, entre otras”. Expediente digital. Archivo “2019-550 (FLS 1 A 144), pág. 176.
[18] I., pág. 188. Además, obra constancia secretarial en la cual se mencionan las diferentes gestiones realizadas con el fin de remitir el expediente digital al Consejo Superior de la Judicatura y luego a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, sin obtener una respuesta satisfactoria.
[19] Expediente digital. Archivo CJU-0000876 Constancia de Reparto.
[20] “ARTICULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[21] Autos 345 de 2018 y 328 de 2019.
[22] Auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[23] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales; o (c) ambas autoridades pertenezcan a la misma jurisdicción, pues se trataría de un asunto interno de la misma que debe ser definido por la autoridad competente para el efecto (Cfr. Artículos 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[24] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (cfr. Artículo 116 de la Constitución).
[25] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[26] Sentencia del 22 de junio de 2001 del Consejo de Estado (expediente 13172) y sentencia SU-182 de 2019 de la Corte Constitucional.
[27] Consejo Superior de la Judicatura: 1) auto del 12 de julio de 2017 (…); 2) auto del 28 de abril de 2018 (…), Rad. 201800165; 3) auto del 30 de mayo de 2018 (…) Rad. 2016003525.
[29] Expediente CJU-489. Reiterado recientemente en los autos 382 y 384 de 2021.
[30] Expediente CJU-288.
[31] Expediente CJU-377.
