Auto nº 614/21 de Corte Constitucional, 2 de Septiembre de 2021

1. El 20 de junio de 2019 el ciudadano L.F.C.P. interpuso acción de reparación directa en contra de la Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho, la Superintendencia de Notariado y Registro y la Notaría cuarenta y nueve (49) del círculo notarial de Bogotá, por la presunta falla del servicio y el daño antijurídico causado, por la inducción en error en el trámite notarial adelantado para la compra de un bien inmueble. Concretamente, el demandante aseguró que canceló a favor de la vendedora el valor de la promesa de compraventa y del bien, sin que se haya protocolizado la firma de la vendedora en las escrituras públicas respectivas.

2. El demandante pretende que se declare la configuración de la falla del servicio y el daño antijurídico causado (i) por la omisión del funcionario de la Notaría de tomar la firma biométrica o por la presunta comisión del delito de falsedad en documento público; (ii) por omisión y la presunta comisión del delito de falsedad en documento público con coautoría del funcionario de la Notaría; (iii) que se declare administrativa y extracontractualmente responsable a la Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho y a la Superintendencia de Notariado y Registro, con motivo de la omisión e inducción al error; y (iv) que se condene a las anteriores autoridades al pago de perjuicios causados al demandante, los cuales ascienden a 150 salarios mínimos legales mensuales vigentes.

3. La demanda fue repartida al Juzgado 60 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, el cual, mediante auto emitido el 27 de junio de 2019, advirtió varias inconsistencias y ordenó la subsanación de la demanda.[1]

4. Luego de subsanada la demanda, de acuerdo con los términos sugeridos en la providencia anterior, el Juzgado 60 Administrativo del Circuito de Bogotá, dictó auto del 18 de julio de 2019, mediante el cual resolvió «[n]o aprehender el conocimiento de la demanda de reparación directa instaurada por el ciudadano L.F.C.P. quien actúa por conducto de apoderado judicial, en contra de la Notaría 49 del Círculo Notarial de Bogotá, por falta de jurisdicción y competencia para conocer del presente asunto (…)».[2] Advirtió que a pesar de que la Notaría cumple con una función pública, «siguen siendo personas particulares que dan fe pública, por lo tanto, responden como personas naturales (…)».[3] Con sustento en lo anterior, ordenó remitir el expediente a los juzgados civiles municipales de Bogotá.

5. El 15 de agosto de 2019 fue repartido al Juzgado Treinta y Nueve (39) Civil Municipal, quien rechazó por competencia factor cuantía y remitió el expediente a los juzgados civiles del circuito de Bogotá.[4]

6. El 3 de septiembre de 2019 fue repartido el asunto al Juzgado Tercero Civil del Circuito de Bogotá. Mediante auto del 25 de octubre de 2019 esta autoridad judicial resolvió proponer el conflicto negativo de jurisdicciones con el Juzgado 60 Administrativo del Circuito de la misma ciudad y ordenó remitir las diligencias a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.[5]

7. Fundamentó su decisión en las siguientes consideraciones. La autoridad judicial señaló que la demanda había sido presentada como una acción de reparación directa, recurso que le corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa, toda vez que está dirigida a autoridades del orden nacional y a una notaría cuyas funciones son de carácter público. Argumentó que, según la jurisprudencia de la Corte Constitucional, los notarios son particulares que ejercen permanentemente una función del Estado por descentralización por colaboración.

8. Además, citó el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el cual señala que la jurisdicción contencioso administrativa conoce de las controversias originadas por particulares cuando ejerzan función administrativa. Añadió que el Consejo de Estado mediante providencia del año 2014 advirtió que en las demandas dirigidas contra notarias debía integrarse el litisconsorcio necesario junto con el Ministerio de Justicia y del Derecho y la Superintendencia de Notariado y Registro, al ser estas las autoridades que refrendan las actuaciones de los particulares en su función pública.[6] Con sustento en lo anterior, resaltó que le correspondía al juzgado administrativo asumir la competencia del asunto y no a la jurisdicción ordinaria.

9. El expediente fue recibido el 8 de noviembre de 2019 por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[7] y repartido para su sustanciación el 14 de noviembre del mismo año.[8] Por su parte, en la Corte Constitucional fue radicado el 16 de marzo de 2021 y remitido a la magistrada ponente el 1° de junio siguiente, en cumplimiento del reparto efectuado por la Sala Plena en sesión virtual del 25 de mayo de 2021.

Competencia

10. La Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de jurisdicciones, según lo dispuesto en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución.

    Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones[9]

11. La Sala Plena ha afirmado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones son controversias de tipo procesal, en las que dos o más autoridades judiciales i) se rehúsan a asumir el conocimiento del asunto por falta de competencia (conflicto negativo) o, por el contrario, ii) pretenden iniciar o continuar con el trámite correspondiente, al considerar que tienen la competencia para el efecto (conflicto positivo).[10]

12. Al respecto, la Corte ha precisado que el enfrentamiento entre dos autoridades que rechazan o reclaman la competencia para conocer un asunto es un presupuesto esencial para activar la intervención de la Corte Constitucional.[11] Por tanto, «el conflicto de competencia de jurisdicciones no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso, sino que necesariamente debe comprobarse que dos autoridades judiciales, de jurisdicciones diferentes, reclaman para sí o niegan [su competencia]».[12]

13. Con sustento en lo anterior, así como en la jurisprudencia de Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en el Auto 155 de 2019,[13] esta Corporación sostuvo que se requieren los siguientes tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones:

    (i) Presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones. En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) solo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales; o (c) ambas autoridades pertenezcan a la misma jurisdicción, pues se trataría de un asunto interno de la misma que debe ser definido por la autoridad competente para el efecto.[14]

    (ii) Presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional.[15]

    (iii) Presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa. Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.

14. En el asunto de la referencia, la Corte constata que se satisfacen los tres presupuestos indicados anteriormente. Primero, la controversia se suscita entre dos autoridades judiciales que pertenecen a diferentes jurisdicciones: el Juzgado 60 Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado Tercero Civil del Circuito de la misma ciudad (presupuesto subjetivo).

    Segundo, la controversia versa sobre la competencia para conocer y tramitar la demanda instaurada por el señor L.F.C.P. en contra del Ministerio de Justicia y del Derecho, la Superintendencia de Notariado y Registro y la Notaría 49 del Círculo Notarial de Bogotá, con el fin de que se declare la falla del servicio al omitir la firma biométrica en una escritura pública de compraventa (presupuesto objetivo).

    Y tercero, tanto el Juzgado 60 Administrativo del Circuito de Bogotá como el Juzgado Tercero Civil del Circuito advirtieron argumentos de naturaleza normativa que soportan sus decisiones de rechazar la competencia (presupuesto normativo). Sobre este último presupuesto cabe señalar, que a pesar de que la primera autoridad judicial no hizo referencia a una norma para inhibirse por competencia, sus argumentos son de naturaleza jurídica y no por simple inconveniencia, pues señaló que las notarías son de naturaleza privada y particular y sobre sus controversias deben conocer los jueces ordinarios.

15. En consecuencia, la Sala resolverá el conflicto negativo de jurisdicciones entre las autoridades judiciales mencionadas, con la finalidad de establecer cuál de ellas debe conocer y decidir la demanda incoada por el señor C.P..

16. Para dirimir el conflicto planteado, la Corte se pronunciará brevemente sobre el fundamento constitucional, legal y jurisprudencial que determina la jurisdicción competente para conocer de las demandas instauradas contra las notarías. Finalmente, analizará y decidirá el caso concreto.

    Jurisdicción competente para conocer y decidir de las demandas instauradas contra notarías en el ejercicio de su función pública

17. La Constitución Política en su capítulo sobre la “Función Pública” establece en el artículo 131: «[c]ompete a la ley la reglamentación del servicio público que prestan los notarios y registradores, la definición del régimen laboral para sus empleados y lo relativo a los aportes como tributación especial de las notarías, con destino a la administración de justicia. || El nombramiento de los notarios en propiedad se hará mediante concurso». El Decreto 960 de 1970 (Estatuto Notarial) regula todo lo relacionado con la función notarial como servicio público que rige las actuaciones bajo el amparo de la fe pública.

    Dentro de las funciones de los notarios se les asignan las de «Recibir, extender y autorizar las declaraciones que conforme a las Leyes requieran escritura pública y aquellas a las cuales los interesados quieran revestir de esta solemnidad (…) 2. Autorizar el reconocimiento espontáneo de documentos privados. 3. Dar testimonio de la autenticidad de firmas de funcionarios o particulares y de otros Notarios que las tengan registradas ante ellos. 4. Dar fe de la correspondencia o identidad que exista entre un documento que tenga a la vista y su copia mecánica o literal».

    Del mismo modo, establece que la Superintendencia de Notariado y Registro es la entidad encargada de expedir las directrices necesarias para la correcta prestación del servicio público notarial. En cuanto a la responsabilidad en el ejercicio de la función notarial, el Decreto 960 de 1970 consagra que «los notarios son responsables civilmente de los daños y perjuicios que causen a los usuarios del servicio por culpa o dolo de la prestación del mismo».

18. La Ley 588 de 2000 “por medio de la cual se reglamenta el ejercicio de la actividad notarial”, establece en su artículo 1° que «[e]l notariado es un servicio público que se presta por los notarios e implica el ejercicio de la fe pública o notarial».

19. Por su parte, la Corte Constitucional ha señalado que los notarios desarrollan una actividad que tiene el carácter de función pública.[16] La jurisprudencia ha establecido que la función notarial tiene las siguientes características: «(i) es un servicio público; (ii) a cargo de particulares, que actúan en desarrollo del principio de descentralización por colaboración; (iii) que además apareja el ejercicio de una función pública, en tanto depositarios de la fe pública; (iv) que para estos efectos se encuentran investido de autoridad; (v) sin que por ello adquieran el carácter de servidores públicos o de autoridades administrativas en sentido subjetivo u orgánico».[17] Al respecto, se ha precisado que los notarios no son servidores públicos, sino particulares a quienes se les ha asignado el ejercicio de una función pública a través de la figura de la descentralización por colaboración. En estos casos el Estado acude al apoyo de particulares para el desempeño de funciones especializadas o que representan costos o esfuerzos organizativos fiscalmente más onerosos y menos eficientes «que la opción de utilizar el apoyo del sector privado».[18]

20. El Consejo de Estado ha conocido de demandas de reparación directa dirigidas contra notarías específicas, junto con autoridades del orden nacional, como el Ministerio de Justicia y del Derecho y la Superintendencia de Notariado y Registro, por su función de inspección, vigilancia y control sobre estos entes.[19] En estos casos el objeto de la demanda que se presenta se concreta en una falla del servicio en la función notarial. Sobre este aspecto, el Consejo de Estado ha señalado que

    [l]a fe notarial es una facultad del Estado delegada parcialmente a un particular que es la persona encargada, quien la recibe a título personal, a diferencia de los organismos del Estado que están facultados para dar fe; quienes la otorgan a nombre de la entidad o cuerpo institucional, es decir, es un atributo de la institución como tal. (…) La primera de aquellas conclusiones, que el servicio de notariado pertenece a la Nación no desconoce las disposiciones jurídicas que predican la responsabilidad del notario (Decreto ley 960 de 1979), sino que se armonizan e integran con otras que aluden a que dicho servicio corresponde a la Nación, persona que delega ese servicio – función pública en los notarios. Por todo esto es que puede demandarse la responsabilidad de la Nación o conjuntamente la de ésta y la del notario; y luego si solo se demanda la Nación ésta, según Decreto 2148 de 1983 (art. 120) puede repetir contra el notario para demostrar en juicio el dolo o la culpa grave del mismo

    .[20]

21. Como se observa, la actuación de quien desempeña la labor notarial se encuentra enmarcada en la prestación de un servicio público por descentralización por colaboración. Las irregularidades que se presenten pueden generar la responsabilidad del Estado ante la configuración del título de imputación de falla del servicio, toda vez que su titularidad se encuentra en la Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho y en la Superintendencia como entidad principal en su orientación, inspección, vigilancia y control.

22. La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura resolvió un conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Civil del Circuito de Santa Rosa de Cabal - Risaralda y la jurisdicción contenciosa administrativa representada por el Juzgado Doce Administrativo Mixto del Circuito de Ibagué - Tolima con ocasión de la acción popular instaurada por la abogada V.P.Z. contra la Notaría Única de Armero - Tolima.[21]

    En esta ocasión, se interpuso una acción popular que tenía como pretensión principal la protección de derechos colectivos, presuntamente vulnerados por la omisión y negligencia de la Notaría demandada, relacionadas con la falta de mantenimiento de las instalaciones donde funcionaba, las cuales mostraban el incumplimiento de disposiciones legales, tales como la norma técnica de construcciones sismo resistentes, entre otras.

    La Sala Jurisdiccional Disciplinaria luego de recordar las normas de competencia para conocer acciones populares y la naturaleza de la función notarial, resolvió dirimir el conflicto de jurisdicciones a favor del Juzgado Civil del Circuito de Santa Rosa de Cabal. Para llegar a esta conclusión advirtió que para establecer a qué autoridad judicial correspondía el asunto era necesario determinar (a) si la entidad demandada cumple o no una función pública y (b) si el reclamo de la actora «está directamente relacionado con la función confiada por el Estado a los notarios».

    En lo relacionado con el primer asunto, concluyó que las notarías tienen una naturaleza jurídica “ecléctica” en razón de las funciones que desempeñan sin perder su carácter privado. Resaltó que el solo hecho de ejercer una función pública bajo la figura de descentralización por colaboración no los constituía como servidores públicos o autoridad administrativa. Con base en ello, sobre el segundo asunto concluyó lo siguiente:

    (…) a simple vista se advierte que las pretensiones de la actora popular no guardan relación con las actividades a través de las cuales los notarios despliegan la función pública confiada, pues lo que se busca a través de la acción impetrada es la adecuación de las instalaciones donde funciona la notaría demandada, para que normativamente se acompasen con normas de sismo resistencia, con las facilidades e infraestructura que la ley ha previsto para personas en condición de discapacidad y, demás aspectos señalados en el libelo

    .[22]

23. Con todo lo anterior, se observa que en los asuntos en los que se demanda una notaría y se presenta un conflicto de jurisdicciones entre la civil y la contencioso administrativa, es preciso evaluar la naturaleza de la pretensión y si esta tiene relación directa con la función notarial, es decir, el desempeño de labores enmarcadas en su condición de fedatarios públicos (Decreto 960 de 1970).[23]

24. Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala Plena pasa a resolver el conflicto negativo de jurisdicciones de la referencia.

le corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa conocer de la demanda de reparación directa presentada por el señor L.F.C. Prada

25. La Corte constata que en el presente caso se configuró un conflicto negativo de jurisdicciones entre el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Bogotá y el Juzgado Sesenta Administrativo del Circuito de Bogotá, para conocer y decidir la demanda de reparación directa presentada por el señor L.F.C.P. en contra de la Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho, la Superintendencia de Notariado y Registro y la Notaría cuarenta y nueve (49) del círculo notarial de Bogotá.

26. Dicho conflicto debe ser resuelto en el sentido de declarar que corresponde al Juzgado Sesenta Administrativo del Circuito de Bogotá la competencia para avocar el conocimiento de la demanda de la referencia, toda vez que la pretensión principal del actor se encuentra relacionada con la gestión notarial en estricto sentido.

27. Como fue advertido previamente, según la regla de decisión de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, cuando la parte demandada es una notaría, debe analizarse si la pretensión versa sobre las funciones públicas que desarrolla, según el Estatuto Notarial, con el objeto de determinar si actúa en el marco de su función administrativa y pública.

28. En el caso de la demanda de reparación directa interpuesta por el señor L.F.C.P. en contra de la Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho, la Superintendencia de Notariado y Registro y la Notaría Cuarenta y nueve (49) del círculo notarial de Bogotá, se observa que los hechos y pretensiones expuestas por el actor tienen una relación directa e inescindible con las funciones públicas del notario. En efecto, la controversia que se formula tiene que ver con el trámite notarial adelantado para la compra de un bien inmueble y, específicamente, la ausencia de la firma biométrica de la vendedora en la escritura pública.

29. Acorde con ello, se observa que la presunta falla del servicio que alega el demandante hace parte de la función pública y fedante del notario. El Decreto 960 de 1970 que fija el marco funcional de los notarios establece en su artículo 3[24] las funciones que cumple un notario como funcionario encargado de prestar fe pública de actuaciones enmarcadas en negocios o actos jurídicos. Entre ellos, se encuentra el otorgamiento y protocolización de escrituras públicas, así como la de ser testimonio de la autenticidad de firmas y documentos.

30. Conforme a lo anterior, es aplicable el artículo 104 de la Ley 1437 según el cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer «de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas (…) los particulares cuando ejerzan función administrativa». En igual sentido, la Corte Constitucional advirtió en la sentencia C-181 de 1997 que las decisiones que adopten los notarios pueden ser debatidas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sin perjuicio de las conductas con dolo o culpa que puedan generar otro tipo de responsabilidad.

    En armonía con ello, como ya se expuso en las consideraciones de esta providencia, el Consejo de Estado ha considerado que la labor notarial corresponde a la prestación de un servicio público por colaboración, el cual encuentra su titularidad en la Nación y, en ese orden, el Ministerio de Justicia y del Derecho y la Superintendencia de Notariado y Registro, en virtud de sus competencias legales, en principio, son las llamadas a responder sobre las fallas del servicio en este sector.

31. De tal modo, a diferencia del caso que resolvió la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, el cual versaba sobre asuntos que no eran propios de la función notarial, y en consecuencia dirimió el conflicto a favor de la jurisdicción civil, en este caso la pretensión se sustenta en el actuar propio de las funciones públicas de la notaría.

32. En conclusión, la Sala Plena considera que la demanda de reparación directa interpuesta por el señor L.F.C.P. en contra de la Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho, la Superintendencia de Notariado y Registro y la Notaría cuarenta y nueve (49) del círculo notarial de Bogotá, debe ser asumida y resuelta por la jurisdicción contencioso administrativa.

33. Regla de Decisión. Cuando se interpone una demanda de acción de reparación directa contra el Ministerio de Justicia y del Derecho, la Superintendencia de Notariado y Registro y una notaría, cuyo objeto es la presunta configuración de un daño antijurídico por el desempeño de la función administrativa y pública notarial -como una falla del servicio-, el estudio del asunto será competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, con fundamento en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

    Por lo tanto, los hechos sobre los que versa el proceso que dio origen al conflicto de jurisdicciones estudiado son competencia del Juzgado Sesenta Administrativo del Circuito de Bogotá. En consecuencia, la Sala Plena ordenará que el expediente se remita a esta jurisdicción.

La Sala Plena de la Corte Constitucional