Auto nº 651/21 de Corte Constitucional, 8 de Septiembre de 2021

1. A través de apoderado judicial, el Hospital F.L.A. de Ibagué E.S.E.[1] promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho[2] contra: i) la resolución RDP 027177 del 05 de septiembre de 2014 expedida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social[3] -en adelante UGPP-, que ordenó el pago por concepto de aporte patronal[4]; ii) la Resolución RDP 001466 del 18 de enero de 2018, que resolvió el recurso de reposición en contra de la primera de estas; y iii) la Resolución RDP 007906 del 27 de febrero de 2018, mediante la cual la UGPP resolvió el recurso de apelación interpuesto por la entidad hospitalaria y confirmó en todas sus partes la primera resolución[5]. En adición a ello y como restablecimiento del derecho, iv) solicitó que se decretara que el Hospital F.L.A. de Ibagué E.S.E. no debe cancelar ninguna suma en favor de la UGPP en su calidad de ex empleador de la señora A.R.. Finalmente, vi) solicitó como medida cautelar, la suspensión de los actos administrativos demandados, para evitar que se adelante un proceso de cobro coactivo.

   Resaltó que la suma que pretende cobrar la UGPP no se encuentra debidamente soportada, en la medida en que dicha entidad no realizó “discriminación alguna sobre dicho valor, debiendo ha[b]er especificado las razones que preceden o respaldan dicho cobro”. Igualmente indicó que “se desconocen los parámetros y directrices atendidas por la UGPP a efectos de realizar su liquidación (…)”. Aseguró que una vez verificados “los soportes de nómina y talento humano que reposan en la entidad, así como las liquidaciones respectivas, de cara con los aportes patronales efectuados no se avizora que la institución en calidad de empleador, haya incurrido en error alguno al momento de su liquidación (…)”. Concluyó que la reliquidación pensional que debió reconocer y efectuar la UGPP, no “conlleva de forma automática, un recobro al empleador”[6].

2. El asunto fue repartido al Juzgado 9 Administrativo Oral de Circuito Judicial de Ibagué[7] que, mediante Auto del 3 de mayo de 2019[8], declaró la falta de jurisdicción para conocer del asunto y ordenó su remisión a la oficina de reparto de los Juzgados Laborales de esa misma ciudad. Consideró que, la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce, conforme al artículo 104.4 de la ley 1437 de 2011, de los procesos relativos a seguridad social de los servidores públicos y el Estado, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público. A su vez, la jurisdicción ordinaria laboral conoce, conforme al artículo 2 de la Ley 712 de 2001[9], de las controversias relativas a la prestación de los servicios de la Seguridad Social que se susciten entre los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras.

   En ese sentido, concluyó que el debate planteado en la demanda, corresponde a una controversia referente al sistema de seguridad social, suscitada entre un empleador y una entidad administradora y, por ello, la competencia para adelantar el proceso corresponde a la jurisdicción ordinaria laboral de conformidad con lo previsto en el numeral 4 del artículo 2 de la Ley 712 de 2001 y el artículo 11 de esa misma normatividad[10].

3. El expediente, fue asignado al Juzgado 3 Laboral del Circuito de Ibagué que, mediante Auto del 17 de junio de 2019, declaró la falta de competencia “por factor territorial”, y ordenó la remisión del asunto a los Juzgados Laborales del Circuito Judicial de Bogotá[11]. Dicha decisión fue apelada por la apoderada de la parte activa[12]. Sin embargo, el recurso fue negado el 16 de julio de 2019 por parte del Juez 3 Laboral del Circuito de Ibagué, al considerar que, de acuerdo con lo establecido en los artículos 139 del C.G.P[13], dicha decisión no admite recurso[14].

4. El asunto fue repartido al Juzgado 30 Laboral del Circuito de Bogotá. En decisión del 12 de febrero de 2020, promovió el conflicto negativo de jurisdicción y remitió el expediente al Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria.

5. El referido despacho, argumentó que, conforme a los numerales 2 y 3 del artículo 155 de la Ley 1437 de 2011, es competencia de los juzgados administrativos, conocer de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo y en los que se controvierten actos administrativos de cualquier autoridad; aunado a que al tenor del artículo 104 numeral 4 ejusdem, corresponde a dicha jurisdicción conocer de los procesos relativos a la Seguridad Social de los servidores públicos, cuando el régimen esté administrado por una persona de derecho público. Con fundamento en lo anterior, concluyó que el acto administrativo del cual se solicita la declaratoria de nulidad tiene relación con el derecho pensional de una empleada pública y la controversia se suscita entre dos entidades de derecho público. En consecuencia, adujo que la demanda es de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[15].

6. El 02 de febrero de 2021, la Secretaría de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial dispuso remitir el conflicto de jurisdicciones a la Corte Constitucional en atención al Acto Legislativo 02 de 2015, el cual adicionó el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución[16].

7. El expediente fue repartido al magistrado sustanciador en sesión de Sala Plena del 25 de mayo de 2021 y remitido al despacho el 09 de junio siguiente[17].

Competencia

8. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[18].

   Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

9. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[19].

10. La Corte Constitucional, de forma reiterada, ha considerado que para la configuración de un conflicto de jurisdicciones se requiere que se den los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo[20], a saber:

    i) Presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[21].

    ii) Presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[22].

    iii) Presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa[23].

11. La Sala Plena evidencia que se configura un conflicto negativo de jurisdicciones entre el Juzgado 9 Administrativo Oral del Circuito de Ibagué y el Juzgado 30 Laboral del Circuito de Bogotá, como se procederá a exponer.

    Se cumple el presupuesto subjetivo: el conflicto se suscita entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado 9 Administrativo Oral del Circuito de Ibagué) y otra de la jurisdicción ordinaria laboral (Juzgado 30 Laboral del Circuito de Bogotá).

    Se cumple el presupuesto objetivo: la controversia se enmarca en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por parte del Hospital F.L.A. de Ibagué E.S.E., para que se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 027177 del 05 de septiembre de 2014, RDP 001466 del 18 de enero de 2018 y RDP 007906 del 27 de febrero de 2018, expedidas por la UGPP.

    Se cumple el presupuesto normativo: conforme lo reseñado en el acápite de antecedentes, ambas autoridades judiciales enunciaron razonablemente fundamentos de índole constitucional o legal, en los que soportan cada una de las posiciones dirigidas a negar su competencia. En efecto, de un lado, el Juzgado 9 Administrativo Oral del Circuito de Ibagué rechazó su competencia, con fundamento en que la controversia se presentó entre un empleador y una entidad administradora, en relación a un asunto del sistema de seguridad social, siendo competencia de la jurisdicción ordinaria laboral, conforme a lo previsto en el numeral 4 del artículo 2 de la Ley 712 de 2001. De otro lado, el Juzgado 30 Laboral del Circuito de Bogotá lo hizo con base en los numerales 2 y 3 del artículo 155 de la Ley 1437 de 2011.

12. Corresponde resolver el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 9 Administrativo Oral del Circuito de Ibagué y el Juzgado 30 Laboral del Circuito de Bogotá. Con tal propósito, este Tribunal examinará la competencia de las jurisdicciones en conflicto y los pronunciamientos de la Corte Constitucional relacionados con el asunto en cuestión, para finalmente resolver la controversia planteada.

    Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y de la jurisdicción ordinaria laboral en materia de seguridad social

13. El artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, señala que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer los conflictos derivados de “actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.”

14. El numeral 4 de la citada disposición, establece unos asuntos específicos respecto de los cuales tendrá competencia dicha jurisdicción, a saber “[l]os relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”[24]. (subrayas propias)

15. Al referido artículo 104 se adscribe una (i) cláusula general, según la cual dicha jurisdicción conocerá, entre otras, de aquellas controversias suscitadas sobre actos administrativos donde uno de los extremos en conflicto sea una entidad pública y en ese caso serán concordantes los artículos 138[25] y 155[26] del CPACA. A su vez, contempla (ii) una cláusula específica de competencia que le atribuye el conocimiento de las controversias respecto de la seguridad social cuando se presenta un conflicto entre empleados públicos y entidades de igual naturaleza, administradoras o prestadoras de servicios del Sistema General de Seguridad Social[27].

16. Por su parte, el artículo 2 de la Ley 712 de 2001, determina la competencia general de la jurisdicción ordinaria en sus especialidades laboral y de la seguridad social. En materia de controversias sobre los servicios de la seguridad social, el mencionado artículo señala, en su numeral 4 -modificado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012- que dicha jurisdicción conocerá de las “controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”[28].

17. En igual sentido, el numeral 5 ibídem, señala que la jurisdicción ordinaria laboral también conocerá de “[l]a ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad”. En adición a ello, el artículo 12 de la Ley 270 de 1996, determina que la jurisdicción ordinaria conocerá de todos los asuntos que no estén asignados a cualquier otra.

18. La Corte Constitucional precisó en el Auto 447 de 2021[29], que la competencia prevista en el numeral 4 del artículo 2 de la Ley 712 de 2001 “se refiere, fundamentalmente, a controversias relacionadas con la prestación de servicios de la seguridad social”. En igual sentido, en la referida decisión, esta Corporación determinó que i) cuando la controversia versa exclusivamente sobre la nulidad de actos administrativos proferidos por una entidad pública; ii) no se discute la prestación de servicios de la seguridad social, sino el recobro de recursos parafiscales; y iii) el acto administrativo demandado, es el paso previo para proceder con el procedimiento de cobro coactivo por parte de la administración; iv) es la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competente para conocer del asunto.

    Jurisprudencia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura

19. La Sala Plena, constata que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ha dirimido conflictos de jurisdicciones que surgieron respecto de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho formuladas en contra de actos administrativos proferidos por la UGPP y que versaban, entre otras cosas, sobre la liquidación por inexactitud y la falta de aportes al sistema de seguridad social. Al respecto, determinó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de dichos asuntos, con fundamento en los argumentos que se expresan a continuación: i) lo pretendido es la nulidad de un acto proferido por la administración, que contiene una obligación clara, expresa y exigible, que pretende ser ejecutada[30]; ii) la controversia no versa sobre la prestación de servicios de la seguridad social, sino sobre la legalidad de los actos administrativos proferidos por la UGPP[31], que pretenden el cobro de recursos correspondientes a contribuciones parafiscales y iii) las resoluciones expedidas por la UGPP, constituyen el paso previo para proceder con el cobro coactivo de aportes al sistema de seguridad social[32].

20. El Hospital F.L.A. de Ibagué E.S.E., promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la resolución RDP 027177 del 05 de septiembre de 2014, por medio de la cual la UGPP ordenó por concepto de aporte patronal, el pago de cuatro millones ciento cincuenta y siete mil setecientos cincuenta y nueve pesos ($4.157.759) y contra las resoluciones que confirmaron la referida decisión. Lo anterior suscitó un conflicto de jurisdicciones para conocer el asunto, entre el Juzgado 9 Administrativo Oral del Circuito de Ibagué y el Juzgado 30 Laboral del Circuito de Bogotá.

21. Así las cosas y en atención a las reglas planteadas en la parte considerativa de esta providencia, la Sala Plena de la Corte Constitucional concluye que la jurisdicción competente para resolver el asunto es la de lo contencioso administrativo con fundamento en las siguientes razones:

    Primero. La controversia se origina entre dos entidades públicas, por la acción de la nulidad y restablecimiento del derecho formulada en contra de actos administrativos proferidos por la UGPP que, según lo observado por el demandante, no se encuentran debidamente motivados y disponen de manera arbitraria el cobro de un monto de dinero por concepto de aporte patronal. De conformidad con los artículos 104, 138 y 155 de la Ley 1437 de 2011, es el juez de lo contencioso administrativo el encargado de tramitar la controversia.

    Segundo. La disputa no se refiere a la prestación de los servicios de la seguridad social. Esto, toda vez que lo ordenado por la UGPP en la Resolución RDP 027177 del 05 de septiembre de 2014, es el cobro de unos aportes patronales, por motivo de un reajuste pensional que debió asumir por orden judicial y en razón de los principios de sostenibilidad fiscal y solidaridad[33]. De allí que no resulten aplicables los numerales 4 y 5 del artículo 2 de la Ley 712 de 2001.

22. Conforme a lo anterior, la Corte ordenará la remisión del expediente CJU-692 al Juzgado 9 Administrativo Oral del Circuito de Ibagué para que, de forma inmediata, inicie el trámite respectivo y profiera la decisión que en derecho considere pertinente.

23. De conformidad con lo señalado, la Corte concluye a manera de regla de decisión que en los eventos en los que se acuda ante la jurisdicción para i) solicitar la nulidad de actos administrativos, ii) proferidos por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, iii) que tengan por objeto ordenar a un ex empleador el cobro de aportes patronales a pensión, será la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la competente para conocer del asunto, en virtud de los artículos 104, 138 y 155 de la Ley 1437 de 2011.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,