Auto nº 445/21 de Corte Constitucional, 5 de Agosto de 2021

1. El 30 de mayo de 2018, la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante C.) formuló demanda, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en lesividad, contra A.M.G.L., para solicitar la declaratoria de nulidad de la Resolución 8809 proferida por esa administradora el 27 de julio de 2001 y con la cual se reconoció y ordenó el pago en favor de la mencionada ciudadana indemnización sustitutiva de pensión de sobrevivientes en cuantía de $1.823.797, en calidad de cónyuge del causante. Según C., ese acto administrativo es contrario al ordenamiento jurídico, pues era inviable reconocer y pagar esa indemnización a dicha ciudadana, en el entendido que no acreditó la convivencia de 5 años anteriores a la fecha del fallecimiento del señor I.A.A.[1].

2. En auto[2] del 14 de agosto de 2019, el Juzgado Diecisiete Administrativo Oral del Circuito Bogotá, Sección Segunda, remitió la actuación a los Juzgados Laborales del Circuito -Reparto-, al estimar que no existían suficientes argumentos para asumir la competencia del asunto.

   Expuso que, según el numeral 4 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, en materia laboral y de seguridad social la jurisdicción de lo contencioso administrativa conoce de las controversias originadas en actos o contratos, los alusivos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y la administración estatal y, la seguridad social de los mismos, cuando ese régimen es administrado por una entidad pública. Y que, conforme al artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, la jurisdicción ordinaria conoce, entre otros, de los litigios que surjan directa o indirectamente en el contrato de trabajo o en la prestación de los servicios de la seguridad social que se presenten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las administradoras.

   Argumentó que, dado que en el caso se planteaba un conflicto concerniente a una prestación concedida por el Sistema de Seguridad Social a un trabajador que prestó sus servicios a personas privadas y de forma independiente, la competencia está a cargo de la jurisdicción ordinaria por mandato del legislador, el cual ha fijado como criterio especial de competencia el vínculo laboral del trabajador, sin importar que esa prestación haya sido otorgada por un ente público como C..

3. Efectuado el nuevo reparto[3], el Juzgado Treinta y Cuatro Laboral de Oralidad del Circuito de Bogotá, mediante providencia[4] del 07 de febrero de 2020, dispuso declarar la falta de competencia, proponer conflicto negativo de competencia entre ese Despacho y el Juzgado Diecisiete Administrativo Oral del Circuito de esa misma ciudad y remitir el proceso al Consejo Superior de la Judicatura, para lo correspondiente.

   Con base en lo establecido en la sentencia SU-182 de 2019, así como en lo indicado en dos pronunciamientos adoptados por el Consejo Superior de la Judicatura, con radicados números 11001010200020190123100 y 11001010200020140068200, señaló que, debido a que se pretendía la nulidad de la Resolución 8809 del 27 de julio de 2001, proferida por C., la jurisdicción encargada de llevar a cabo el control de legalidad de ese acto administrativo es la de lo contencioso Administrativa.

4. El 14 de octubre de 2020, el Juzgado Treinta y Cuatro Laboral de Oralidad del Circuito de Bogotá remitió el asunto al Consejo Superior de la Judicatura, para lo pertinente[5].

5. El 02 de febrero de 2021, la Secretaría Judicial de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial remitió el proceso a la Corte Constitucional para que resolviera el conflicto jurisdiccional, de conformidad con lo establecido en el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015.

6. Según el reparto efectuado en sesión virtual de Sala Plena realizada el 25 de mayo de 2021, el expediente de la referencia se remitió para estudio al Despacho del Magistrado sustanciador el 1º de junio de 2021.

Competencia

7. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[6]. Esta Corporación consideró que asumiría esa competencia hasta que “la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura haya cesado de manera definitiva en el ejercicio de sus funciones”[7], lo cual ocurrió el 13 de enero de 2021 con la posesión de los magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial[8]. Por lo tanto, a partir de ese momento, corresponde a este Tribunal pronunciarse acerca de los conflictos de jurisdicciones.

   Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

8. De manera reiterada, esta Corporación ha considerado que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que concurran los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo[9]. El subjetivo consiste en que la controversia se presente, al menos, entre dos autoridades que administren justicia y hagan parte de distintas jurisdicciones. El objetivo se refiere a que la disputa recaiga sobre el conocimiento de una causa judicial[10]. Y el normativo alude a que es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto.

9. La Sala Plena evidencia que en este caso se suscita un conflicto negativo de jurisdicciones, por cuanto se reúnen tales requisitos.

   El primero, porque la controversia se presenta entre, por una parte, el Juzgado Diecisiete Administrativo Oral del Circuito Bogotá, Sección Segunda, perteneciente a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y, por otra, el Juzgado Treinta y Cuatro Laboral de Oralidad del Circuito de esa misma ciudad, que integra la Jurisdicción Ordinaria en la especialidad laboral.

   El segundo, dado que la disputa recae sobre el conocimiento de la demanda formulada por C., a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en lesividad, contra la ciudadana A.M.G.L., en la cual solicita la declaratoria de nulidad de la Resolución 8809 proferida por esa misma administradora el 27 de julio de 2001 y con la cual se reconoció y ordenó el pago en favor de la mencionada ciudadana indemnización sustitutiva de pensión de sobrevivientes en cuantía de $1.823.797, en calidad de cónyuge del causante.

   Y el tercero, porque, de un lado, el juez administrativo estimó que no existían suficientes argumentos para asumir la competencia del asunto, de conformidad con lo establecido en el numeral 4 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. Y de otro, el juez laboral declaró la falta de competencia y propuso conflicto negativo de competencia, con fundamento en lo determinado en la Sentencia SU-182 de 2019 y en dos providencias adoptadas por el Consejo Superior de la Judicatura.

   Asunto objeto de decisión y metodología

10. En vista de lo expuesto, la Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Diecisiete Administrativo Oral del Circuito Bogotá, Sección Segunda, y el Juzgado Treinta y Cuatro Laboral de Oralidad del Circuito de esa misma ciudad. En ese sentido, se reiterará (i) la regla de decisión fijada por la Sala Plena en relación con la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa en materia de acciones de lesividad en los casos pensionales; (ii) la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativa cuando la entidad de seguridad social demanda su acto administrativo; y (iii) con fundamento en ello, se definirá el caso concreto.

    Competencia de la jurisdicción contencioso administrativa en materia de acciones de lesividad en los casos pensionales

11. Tratándose de asuntos en los que una entidad pública, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en lesividad o de nulidad simple, pretende la declaratoria de nulidad de un acto administrativo con el cual esa misma entidad reconoció y ordenó el pago de algún derecho pensional, por considerarlo contrario al ordenamiento jurídico, ya sea por razones de inconstitucionalidad o ilegalidad, resulta necesario traer a colación lo establecido al respecto en la Ley 1437 de 2011[11], así como en la jurisprudencia relacionada con la temática.

12. El artículo 97 de dicha ley prevé la figura de la revocatoria directa de los actos de carácter particular y concreto al indicar que en el evento en que “un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular.

    Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

    Si la Administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional.

    P.. En el trámite de la revocación directa se garantizarán los derechos de audiencia y defensa”. (Subraya fuera de texto).

13. Al unificar su jurisprudencia frente al mecanismo de la revocatoria directa en materia pensional, esta Corte, en Sentencia SU-182 de 2019, señaló que dicha disposición legal, además de rebasar la controversia entre el acto ficto y el expreso, estatuye de forma más clara y amplia el principio de inmutabilidad de los actos, pues va más allá de la facultad de revocar de manera unilateral los actos contrarios a la Constitución o la ley, en el entendido que impone a las autoridades el deber de demandarlos ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. También precisó que, en virtud de esa norma legal, “solo en casos excepcionales previstos legalmente, será posible revocar un acto sin el consentimiento del interesado. De lo contrario, las entidades tendrán que acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (de lesividad) para demandar ante un juez administrativo su propio acto; escenario en el cual también pueden solicitar medidas cautelares[12] para suspender los efectos perjudiciales de un acto que consideren ilegal.” (Subraya fuera de texto).

14. Ahora bien, el artículo 104 de la ley en comentario consagra que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce de las controversias surgidas en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones en las que los entes públicos se encuentren involucrados. Y, por su parte, el artículo 138 dispone que cualquier “persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño.”

15. Respecto de los artículos citados en precedencia, el Consejo Superior de la Judicatura ha hecho lo propio en el marco de la resolución de conflictos de jurisdicciones similares al que ocupa al Pleno en esta ocasión. Según ese Consejo, cuando una autoridad pública demanda un acto administrativo que ella misma profirió y, atendiendo lo manifestado en la demanda, debe acudirse a la jurisdicción de lo contencioso administrativo a través de alguno de los medios de control de actos que existen en su interior[13]. Seguidamente advirtió que frente a la acción de lesividad “no hay una concreta ordenación legal, sino que se trata simplemente de una forma especial que adquiere las genéricas del Código. De ahí que en vigencia del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado ha precisado, que en ‘materia de nulidad y restablecimiento del derecho se ha dicho también que la entidad puede optar por el mecanismo de la revocatoria directa o demandar el propio acto conforme al artículo 138 C.P.A.C.A., al referirse el legislador en los términos de ‘toda persona’, pero que indefectiblemente tendrá que hacerlo cuando no le sea posible utilizar dicha revocatoria por parte de la entidad que expidió el acto respectivo, por ejemplo, cuando no logra obtener el consentimiento de quien le beneficia el acto administrativo particular y concreto’[14].

    Ha señalado esa misma Corporación[15] que la acción de lesividad, hoy medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se configura en todos los casos en que la Nación o las entidades públicas acudan como demandantes ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo buscando la nulidad de sus propios actos. Lo anterior es considerada como una fórmula de garantía del ordenamiento jurídico en manos de las entidades públicas para el control jurisdiccional de sus propias decisiones viciadas por inconstitucionalidad o ilegalidad, cuando no han podido revocarse por la vía administrativa y que puedan causar perjuicio al patrimonio público, los derechos subjetivos públicos o a los derechos e intereses colectivos. (Subrayado y negrilla por fuera del texto)”.[16]

16. En armonía con lo expuesto, y al resolver otro asunto semejante, el Consejo Superior de la Judicatura concluyó que “la entidad pública demandante busca desvirtuar la presunción de legalidad de la cual gozan los actos administrativos impugnados, lo cual solo es posible a través del ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra acto administrativo propio o acción de lesividad, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, quien es la única autoridad judicial competente para estudiar la legalidad de los actos de la administración.”[17] (Subraya fuera de texto).

17. Con base en lo anterior, es claro entonces que a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo corresponde conocer los asuntos en los que una entidad pública, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en lesividad, pretende la declaratoria de nulidad de un acto administrativo que esa misma entidad expidió en materia pensional, al estimarlo contrario al ordenamiento jurídico por razones de inconstitucionalidad o ilegalidad.

    Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativa cuando la entidad de seguridad social demanda su acto administrativo

18. La Sala Plena de esta Corporación, a través del Auto 316 de 2021[18], sostuvo que en los eventos en que una institución pública de seguridad social o un fondo de naturaleza pública a cargo del reconocimiento y/o pago de pensiones presenta una acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto propio, el conocimiento del asunto le corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa. Esta misma regla fue reiterada en el Auto 382 de 2021[19] y en el Auto 384 de 2021[20].

19. La Corte señaló que cuando el conflicto versa sobre un tema de seguridad social pero el objeto de la controversia es dejar sin efecto jurídico un acto administrativo que reconoció un derecho específico y concreto, las entidades públicas deben demandar sus propios actos ante la jurisdicción contencioso administrativa porque: (i) el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho hace parte de una habilitación expresa establecida en los artículos 97[21] y 138[22] de la Ley 1437 de 2011; (ii) dicha atribución está dirigida a sujetos determinados como son las autoridades administrativas; y (iii) mediante esa vía procesal se les permite impugnar actos administrativos de carácter particular y concreto, con el fin de proteger el interés del patrimonio público y derechos colectivos o subjetivos de la administración[23].

20. En esa medida, es aplicable el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, según el cual, la jurisdicción de lo contencioso administrativa conocerá las controversias suscitadas por “actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”.

21. Examinada la situación fáctica de este caso a la luz de lo establecido en las disposiciones legales y parámetros jurisprudenciales abordados en esta providencia (Supra 11 a 20), la Sala Plena observa que a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa le corresponde conocer y pronunciarse de fondo frente a la demanda formulada por C. contra la señora A.M.G.L.. Ello, habida cuenta de que los términos en que se promovió la demanda y sus pretensiones, así como los fundamentos fácticos y jurídicos que la sustentan, plantean un litigio cuya resolución compete a dicha jurisdicción, en virtud de lo previsto en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

    Así, en aplicación de la regla de decisión fijada por la Sala Plena en el Auto 316 de 2021, reiterada entre muchos otros, en los Autos 382 y 384 de 2021, cuando las entidades públicas solicitan la nulidad de sus propios actos, aunque el mismo verse sobre una materia de derecho laboral y de la seguridad social, el estudio del asunto será de competencia de la jurisdicción contencioso administrativa.

22. Por consiguiente, la Sala remitirá el expediente al Juzgado Diecisiete Administrativo Oral del Circuito Bogotá, Sección Segunda, para que continúe con el trámite del caso sub judice y emita una decisión de fondo en los asuntos que correspondan a su jurisdicción.

Con base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,