Auto nº 611/21 de Corte Constitucional, 2 de Septiembre de 2021
| Ponente | Alberto Rojas Ríos |
| Fecha de Resolución | 2 de Septiembre de 2021 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-093 |
Auto 611/21
Referencia: Expediente CJU-093
Conflicto de jurisdicción entre el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Medellín (Antioquia) y el Juzgado Trece Administrativo Oral de Medellín (Antioquia).
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá, D.C., dos (2) de septiembre de dos mil veintiuno (2021).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
-
El 17 de abril de 2017, la EPS Suramericana S.A. inició un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Administradora Colombiana de Pensiones -en adelante C.- para que se declare la nulidad de los actos administrativos GNR 248742 del 14 de agosto de 2015, GNR 190801 del 28 de junio de 2016 y VPB 30246 del 25 de julio de 2016, mediante los cuales C. ordenó a la EPS “la devolución de los dineros descontadas de las mesadas pensionales” de la señora C.L.M.R. por concepto de aportes en salud efectuados entre los meses de abril a octubre de 2014, y se inicia el proceso coactivo correspondiente[1].
-
En los actos administrativos demandados, C. fundamentó que la decisión adoptada era producto de la inclusión anticipada de la señora C.L.M. en nómina de pensionados, esto es, antes de que fuera retirada del servicio[2], quien era trabajadora oficial en la Empresa de Desarrollo Urbano (EDU), Empresa Industrial y Comercial del Estado y entidad descentralizada de la ciudad de Medellín (Antioquía)[3]. Además, resaltó que las referidas mesadas pensionales reconocidas de manera incorrecta no fueron cobradas y, por ende, fueron reintegradas a la entidad[4].
-
En el escrito de la demanda, la EPS SURA aseveró que la totalidad de los aportes en salud fueron trasladados al FOSYGA (Fondo de Solidaridad y Garantía) en virtud del Decreto 4023 de 2011. Por tanto, es esa entidad la responsable de reintegrar los dineros solicitados por C.[5].
-
El conocimiento del proceso correspondió inicialmente al Juzgado Trece Administrativo Oral de Medellín (Antioquia)[6]. Sin embargo, mediante Auto del 18 de abril de 2017, dicha autoridad declaró su falta de jurisdicción para conocer del caso, con fundamento en el numeral 4° del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011[7] y en el precedente de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[8]. En este sentido, consideró que no constituye un criterio determinante que el proceso se haya denominado “nulidad y restablecimiento del derecho” a efectos de impedir la ejecución coactiva de aportes a la salud, sino que se debe analizar en cada caso el objeto del litigio. Por ende, resaltó que la EPS demandante planteó pretensiones propias de las obligaciones relativas al Sistema de Seguridad Social que deben ser resueltas por la jurisdicción ordinaria laboral[9].
-
El asunto se remitió al Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Medellín (Antioquia), quien asumió el conocimiento del caso el 12 de diciembre de 2017[10]. El 16 de agosto de 2018, este Juzgado dispuso la vinculación al proceso de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES)[11], entidad que manifestó que el expediente debía corresponder a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, al tratarse de un litigio sobre la legalidad de actos administrativos expedidos en el marco de un cobro coactivo entre C. y la EPS Suramericana S.A., y no de un proceso en el que se requiera la protección del trabajador, finalidad esencial de la jurisdicción ordinaria laboral[12].
-
El 3 de diciembre de 2020, la EPS Suramericana S.A. solicitó que se declarara la nulidad de todo lo actuado, así como la falta de jurisdicción del Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Medellín (Antioquia), al considerar que el asunto debía ser resuelto por los Juzgados Administrativos de esa misma ciudad[13]. Como fundamento de ello, refirió que la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, mediante sentencia del 31 de enero de 2018, resolvió una controversia igual en un proceso entre C. y la EPS Suramericana S.A., en la cual concluyó que la competencia correspondía a la jurisdicción contencioso administrativa[14].
-
En Auto del 4 de diciembre de 2020, el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Medellín (Antioquia) rechazó la solicitud de nulidad, pero declaró su falta de jurisdicción por factor funcional para seguir conociendo del proceso, con fundamento en precedentes recientes del Consejo Superior de la Judicatura[15]. Además, indicó que el Juzgado Trece Administrativo Oral de Medellín (Antioquia) ya había declarado su falta de jurisdicción, por lo que suscitó un conflicto negativo de jurisdicción que remitió a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[16].
-
Posteriormente, el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Medellín (Antioquia) profirió Auto del 23 de febrero de 2021, en el que destacó que, en aplicación al Acto Legislativo 02 de 2015[17], se debía remitir el conflicto a la Corte Constitucional[18]. Por lo anterior, la Sala Plena de la Corte, en sesión del 22 de abril de 2021, repartió el asunto al Magistrado Sustanciador[19].
Competencia
-
La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[20].
Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones
-
La Corte Constitucional, de forma reiterada, ha considerado que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se den los presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo. De esta manera, ha explicado que el presupuesto subjetivo consiste en que la controversia se presente, al menos, entre dos autoridades que administren justicia y hagan parte de distintas jurisdicciones; el presupuesto objetivo se refiere a que la disputa recaiga sobre el conocimiento de una causa judicial, y el presupuesto normativo es aquél, según el cual, es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[21].
Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de devolución de aportes parafiscales
-
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en el Auto 447 de 2021[22], resaltó la jurisprudencia reciente de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en casos en los que una EPS demandaba la nulidad de actos administrativos expedidos por C. relativos a la devolución de contribuciones parafiscales[23].
-
De acuerdo con el Consejo Superior de la Judicatura tales asuntos corresponden a la jurisdicción de lo contencioso administrativo por las siguientes razones: (i) “el debate surge del estudio de la legalidad de los actos administrativos expedidos por C., por lo que de conformidad con los artículos 104, 138[24] y 155[25] de la Ley 1437 de 2011 son de conocimiento de la jurisdicción contenciosa”; (ii) “la controversia en cuestión no versa sobre los servicios de la seguridad social, sino sobre la devolución de recursos correspondientes a contribuciones parafiscales”; y, (iii) “el fondo de la controversia se relaciona directamente con el cobro coactivo de los aportes girados por C. de modo que una vez en firme los actos administrativos proferidos por la administradora de pensiones se procederá con dicho cobro, conforme a los artículos 98[26], 99[27] y 100[28] del C.P.A.C.A”.
-
En esta misma decisión, la Corte Constitucional precisó la interpretación del artículo 2°, numeral 4°, del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social[29], indicando que “se refiere, fundamentalmente, a controversias relacionadas con la prestación de servicios de la seguridad social, entre afiliados, beneficiarios, usuarios, empleadores y las entidades administradoras o prestadoras de esos servicios”. Por ende, los conflictos de jurisdicción semejantes al presente no pueden resolverse con base en tal disposición, en tanto “se refiere a controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social, mas no a controversias sobre la determinación oficial de las contribuciones parafiscales”.
-
Como consecuencia de lo anterior, la Corte fijó la siguiente regla de decisión: “en los eventos en los que se acuda ante la jurisdicción para i) solicitar la nulidad de actos administrativos, ii) proferidos por la Administradora Colombiana de Pensiones – C., iii) que tengan por objeto ordenar a una E.P.S. la restitución de aportes a salud e iniciar el proceso de cobro coactivo de esos aportes, será la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la competente para conocer del asunto”.
-
En el presente asunto se satisfacen los presupuestos para la existencia de un conflicto de jurisdicción: (i) el presupuesto subjetivo, toda vez que una de las autoridades pertenece a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y la otra a la jurisdicción ordinaria laboral; (ii) el presupuesto objetivo, debido a que se tramita un proceso en el que se pretende declarar la nulidad de actos administrativos emitidos por C., en los que ordena a la EPS Suramericana S.A. devolver aportes en salud; y, (iii) el presupuesto normativo, en tanto ambas autoridades judiciales indicaron los fundamentos legales y jurisprudenciales en los que justifican su falta de competencia, con base en interpretaciones diferentes del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. Por ende, se acreditan las condiciones necesarias para la configuración de un conflicto negativo de jurisdicción.
-
Con base en las consideraciones expuestas en esta providencia, la Sala destaca que en el proceso iniciado por la EPS Suramericana S.A. se solicita la nulidad de actos administrativos proferidos por C. que tenían por objeto ordenar a la EPS la restitución de aportes en salud e iniciar el proceso coactivo de dichos aportes, por lo que resulta aplicable el precedente adoptado en el Auto 447 de 2021 y en consecuencia se remitirá el asunto a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
-
Así las cosas, la Sala dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de remitir el asunto al Juzgado Trece Administrativo Oral de Medellín (Antioquia) para que continúe el proceso presentado por la EPS Suramericana S.A. contra C..
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Medellín (Antioquia) y el Juzgado Trece Administrativo Oral de Medellín (Antioquia), en el sentido de DECLARAR que corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho presentado por la EPS Suramericana S.A. en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones (C.), de conformidad con las consideraciones de esta providencia.
SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-093 al Juzgado Trece Administrativo Oral de Medellín (Antioquia) para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Medellín (Antioquia) y a los sujetos procesales correspondientes.
N., comuníquese y cúmplase.
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBAÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]Demanda. Páginas 8 a 12 del archivo Expediente Físico. Proceso con radicado: 05001-33-33-013-2017-00204-00.
[2] En la Resolución GNR 248742 del 14 de agosto de 2015 se indica que C. reconoció pensión de vejez a la señora M. el 10 de marzo de 2014, por un monto de $1´220.724, pero su pensión quedó en suspenso hasta que se retirara de su cargo púbico, lo cual ocurrió sólo hasta noviembre de 2014. Sin embargo, erróneamente se le incluyó en nómina de pensionados entre los meses de abril y octubre de 2014. La referida resolución se encuentra a partir de la página 36 del archivo Expediente Físico.
[3] I.. La Corte destaca que el Decreto 158 de 2002 del Alcalde de Medellín, refiere en su artículo 13 lo siguiente: “Las personas que presten sus servicios al EDU son trabajadores oficiales; menos los siguientes cargos que cumplen funciones de dirección, confianza y manejo los cuales deben ser desempeñados por personas que tengan la calidad de empleados públicos: Gerente General (…), G.A. (…), S. General (…), Coordinador de Control Interno (…), Tesorero”. Énfasis agregado. A su vez, se resalta que en el Boletín Gente EDU No. 84 del 4 de noviembre de 2014 de EDU, se indica el retiro de la señora M., quien desempeñaba “el cargo de profesional del Centro Administrativo Documental”.
[4] Resolución GNR 248742 del 14 de agosto de 2015. Páginas 50 y 52 del archivo Expediente Físico.
[5] Demanda. Páginas 16 a 18 del archivo Expediente Físico.
[6] Acta de reparto contenida en la página 238 del archivo Expediente Físico.
[7] “La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. Igualmente conocerá de los siguientes procesos: (…) 4. Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”.
[8] Se hace referencia a la decisión adoptada el 11 de agosto de 2014, en la que el Consejo Superior de la Judicatura señaló, en relación con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, que: “El anterior criterio es exclusivo y excluyente; es decir que los procesos judiciales relativos a la seguridad social de los empleados públicos, cuando su régimen sea administrado por una persona de derecho público, son los únicos litigios en materia de seguridad social que pueden ser tramitados ante la jurisdicción especial de lo contencioso administrativo. Y, correlativamente, atendiendo el carácter residual y general de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, cuando las pretensiones de la demanda se relacionen con los demás tipos de controversias que puedan surgir al interior y entre los actores del sistema general de seguridad social, la competencia será de la jurisdicción ordinaria”. Énfasis original.
[9] Esta decisión se encuentra contenida en las páginas 240-242 del archivo Expediente Físico.
[10] La decisión del Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Medellín (Antioquia) está contenida en la página 256 del archivo Expediente Físico. Radicado: 05001-31-05-005-2017-01006-00. Se destaca que inicialmente se asignó el caso al Juzgado Quinto Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Medellín, pero ésta autoridad rechazó la demanda por falta de competencia y lo remitió a los juzgados laborales del circuito. Decisión contenida en la página 252 del archivo Expediente Físico.
[11] Decisión referida en la página 404 del archivo Expediente Físico.
[12] I.. Página 464.
[13] Archivo Correo Parte Dte - Solicitud Nulidad y Aplazamiento.
[14] I.. Página 7 y siguientes.
[15] Entre los cuales destacó las decisiones adoptadas el 28 de noviembre de 2017 y el 31 de enero de 2018, sobre ésta última refirió que el Consejo Superior consideró, en un caso semejante, que las autoridades competentes eran los jueces administrativos, “en razón que el derecho reclamado a través de la presente demanda ataca un acto administrativo, y que el control y juzgamiento de los actos de las autoridades públicas, en desarrollo de esa actividad administrativa, le corresponde a dicha jurisdicción, en la medida que tal actividad revista en su contenido, proyección y finalidad en el ejercicio de funciones estrictamente administrativas, la cual se exterioriza generalmente en actos administrativos unilaterales destinados a producir efectos jurídicos o a través de los contratos estatales; por lo que el artículo 104 del CPACA es la norma por la cual se le adjudica la jurisdicción para conocer del asunto.”.
[16] Archivo Rechaza nulidad – Declara falta de jurisdicción.
[17] “Artículo 14: A. un numeral 12 y modifíquese el 11 del artículo 241 de la Constitución Política los cuales quedarán así: 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones. 12. Darse su propio reglamento.”
[18] Archivo Ordena remitir a la Corte Constitucional.
[19] Archivo Constancia de Reparto.
[20] El artículo 241 de la Constitución establece: “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [...] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[21] Se reiteran las consideraciones expuestas en el A-264 de 2021.
[22] CJU-094.
[23] Entre los cuales se indicaron Autos del 28 de noviembre de 2017, expedientes: 201702399 y 201702435; Auto del 31 de enero de 2018, expediente: 201702102; Auto del 13 de septiembre de 2018, expediente 201802139; Auto del 10 de julio de 2019, expediente 201802560; Auto del 8 de agosto de 2019, expediente 201900218; Auto del 15 de enero de 2020, expediente: 201800374; Auto del 02 de octubre de 2019, expediente: 201901847, de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.
[24] Por el cual se regula la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho.
[25] Por el cual se regula la Competencia de los jueces administrativos en primera instancia.
[26] Artículo 98. Deber de recaudo y prerrogativa del cobro coactivo.
[27] Artículo 99. Documentos que prestan mérito ejecutivo a favor del Estado.
[28] Artículo 100. Reglas de procedimiento para los procedimientos de cobro coactivo.
[29] “La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: (…) Las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”.
