Auto nº 733A/21 de Corte Constitucional, 1 de Octubre de 2021

1. La señora M.C.B.C., actuando a nombre propio y en representación de sus hijas L.M.O.B., L.N.O.B. y L.A.O.B., por intermedio de apoderado judicial, presentó demanda ordinaria laboral en contra de la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP–, con el propósito de que se ordene (i) la reliquidación de la pensión de sobrevivientes que les fue reconocida por parte de P.S.[2] con ocasión del fallecimiento del señor J.A.O.L.[3], y (ii) el pago de los valores resultantes del mencionado reajuste.

   Resulta importante tener en cuenta que la pensión de sobrevivientes de que gozan las demandantes fue ordenada judicialmente como un beneficio del Sistema General de Riesgos Laborales, luego de evidenciarse que el hecho que generó el fallecimiento del causante fue atribuido a un accidente de origen laboral[4]. Y, aunque para el momento en que el trabajador padeció el siniestro su ARL era la P.V.S.[5], lo cierto es que la entidad que reconoció el derecho prestacional fue P.S., por cuanto subrogó a la mencionada ARL en el curso del proceso judicial.

   Adicionalmente, debe considerarse que en relación con la solicitud de reliquidación pensional, P.S. les manifestó a las demandantes su imposibilidad de darle trámite como quiera que, por virtud de lo señalado en el artículo 80 de la Ley 1735 de 2015[6], la competencia para ello recaía en la Subdirección Jurídica Pensional de la UGPP.

2. Dicha demanda fue repartida al Juzgado 4º Laboral del Circuito de Bogotá, cuyo juez a cargo, mediante Auto del 18 de agosto de 2017[7], declaró su falta de competencia por considerar que son los jueces contencioso administrativos los que deben asumir el conocimiento del asunto. Para justificar su decisión, indicó que la naturaleza jurídica de la administradora de la prestación es una persona de derecho público –la UGPP– y que el causante era un empleado público, pues se desempeñó como director de un establecimiento carcelario prestando sus servicios al INPEC. Escenarios que suponen la competencia de los jueces contencioso administrativos por virtud de lo señalado en el numeral 4º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

3. Reasignado el asunto, le correspondió al Juzgado 7º Administrativo del Circuito de Manizales[8], cuyo juez a cargo, mediante Auto del 24 de agosto de 2018[9], señaló que tampoco es competente para resolverlo, por lo que planteó el conflicto negativo de competencia. Para justificar su decisión destacó que, si bien el trabajador era un empleado público, lo cierto es que la administradora de pensiones a la que se encontraba afiliado al momento de su deceso y que le realizó el reconocimiento pensional era P.S., entidad que pertenece al sector privado y no al público. Por lo tanto, concluyó que la competencia radica en los jueces laborales, según lo señalado en el numeral 4º del artículo 2 de la Ley 712 de 2001, pues no se acreditan los elementos descritos en el numeral 4º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 para atribuir el conocimiento del caso a los jueces contencioso administrativos.

   En consecuencia, propuso el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones y remitió el expediente al Consejo Superior de la Judicatura. A su vez, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, el 2 de febrero de 2021, lo envió a la Corte Constitucional a efectos de que sea dirimido[10].

Competencia

4. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[11].

   Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones

5. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[12].

6. La Corte Constitucional, de forma reiterada, ha considerado que para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones es necesario que se den los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo[13], entendiendo que: (i) El presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[14]. (ii) El presupuesto objetivo requiere la existencia de una causa judicial sobre la que se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[15]. (iii) El presupuesto normativo precisa que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer del asunto concreto[16].

   Competencia judicial para conocer los asuntos relacionados con la seguridad social de los empleados públicos

7. A partir de lo señalado en el artículo 12 de la Ley 270 de 1996, a la jurisdicción ordinaria le corresponde asumir el conocimiento de todo asunto que no le haya sido atribuido por el legislador a otra jurisdicción. Dicho mandato impone que sobre ella recae la cláusula general o residual de competencia, de la que solo se exceptúa aquello que exclusivamente el legislador le asigne a otra jurisdicción.

8. Teniendo en cuenta ese mandato y la competencia general asignada a la especialidad laboral y de seguridad social en el artículo 2 de la Ley 712 de 2001, se entiende que sobre dichos jueces recae, en principio, el conocimiento de los asuntos relacionados con la seguridad social que no fueron asignados expresamente por el legislador a otra jurisdicción. En concreto, debe tenerse en cuenta lo descrito en los numerales 4º[17] y 5º del artículo 2 de la Ley 712 de 2001.

9. No obstante, en el numeral 4º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, el legislador le atribuyó a los jueces contencioso administrativos la competencia para dirimir asuntos relativos a la seguridad social de los servidores públicos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público[18]. El mencioado numeral señala que los jueces contencioso administrativos conocerán de los asuntos “[…] relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público” (negrillas fuera del texto).

   Ahora, frente a la seguridad social de los empleados públicos, la Corte Constitucional en los Autos 314, 329 y 356 de 2021, entre otros, ha establecido que la competencia de los jueces contencioso administrativos tratándose de controversias relacionadas con la seguridad social de dichos servidores del Estado, se fija cuando se acredite el cumplimiento de la regla especial que señaló el numeral 4º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, el cual exige dos factores concurrentes para asignar el conocimiento del asunto a esa jurisdicción. Estos son: (i) la calidad de empleado público del demandante, y (ii) que sea una persona de derecho público la que administre el régimen que le es aplicable.

10. En relación con el primer factor, que exige corroborar la calidad de empleado público del demandante, ha destacado la Sala Plena que en los asuntos de prestaciones económicas de la seguridad social debe tenerse en cuenta el tipo de vinculación que tiene el trabajador al momento en que se causó el derecho prestacional pretendido[19]. Concretamente, en el Auto 490 de 2021 se indicó que “[…] conforme a la jurisprudencia más reciente y pacífica de la Corte Constitucional[20], del Consejo de Estado[21] y del Consejo Superior de la Judicatura[22], se entiende que la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa en asuntos sobre la seguridad social surge específicamente de la naturaleza de la vinculación del trabajador, al momento en que se causa la prestación correspondiente” (negrillas fuera del texto).

11. Respecto del segundo factor, que exige corroborar que el régimen del empleado público sea administrado por una persona de derecho público y, para los casos relacionados con el derecho prestacional de sobrevivencia, que se acredite que se trata de un empleado público, debe proceder a constatarse que su régimen era administrado por una entidad de derecho público para fijar la competencia judicial en los jueces contencioso administrativos. Competencia que no puede variarse con fundamento en la naturaleza jurídica de la entidad o administradora que pague a los beneficiarios del empleado los derechos que se causen con su deceso, por las siguientes razones:

    (i) Porque la muerte del afiliado trae como consecuencia su retiro del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones –SGSSP–. Luego, es antes de su fallecimiento que el empleado público se encuentra afiliado a un régimen pensional.

    (ii) Porque la competencia que el legislador fijó para asuntos de la seguridad social de los empleados públicos, se determina teniendo en cuenta el tipo de régimen al que estaba afiliado el servidor –de derecho público o de derecho privado–, luego las características de las entidades que paguen a los familiares del trabajador los beneficios que se causen por sus aportes, no resultan relevantes, como quiera que el derecho se genera como consecuencia de la afiliación del empleado público y es propio del mismo, aun cuando no sea el beneficiario.

    Al respecto, debe resaltarse que la pensión de sobrevivientes busca constituirse en un amparo contra una contingencia del trabajador, concretamente, su muerte, como lo resalta uno de los objetos del SGSSP en el artículo 10 de la Ley 100 de 1993[23]. Sin embargo, la prestación reconocida termina beneficiando a miembros del grupo familiar del empleado[24]. En este sentido, aunque la pensión de sobrevivientes no sea disfrutada directamente por el trabajador hace parte de los derechos que se generan por sus aportes a dicho sistema. Entonces al discutirse un tema que se relacione con la pensión de sobrevivientes de un empleado público, se está estudiando un derecho de la seguridad social del mismo.

    (iii) Porque con la muerte del empleado público culmina su vinculación con el Estado, luego se incumpliría el primer factor que fija la competencia en los jueces contencioso administrativos. Característica de vinculación que no puede desconocerse con su deceso pues, como se dijo, en los casos relacionados con las pensiones de sobrevivientes de dichos servidores se discute un derecho del trabajador, el cual se causó, entre otras cosas, con su fallecimiento, como quiera que uno de los requisitos indispensables para que se cause la pensión de sobrevivientes es la muerte del trabajador[25].

12. Por consiguiente, cuando se discutan asuntos relacionados con la pensión de sobrevivientes causada o requerida a partir de los aportes de un empleado público, se debe verificar la naturaleza de ese vínculo al momento en que se causó la prestación y que el régimen al que estaba afiliado el servidor era administrado por una persona de derecho público. De lo contrario, si era administrado por una persona de derecho privado, el estudio del caso le corresponde a los jueces laborales por virtud de la cláusula general de competencia y de la competencia general de la especialidad laboral, según lo señalado en los numerales 4º y 5º del artículo 2 de la Ley 712 de 2001.

En el presente asunto se presenta un conflicto de competencia entre jurisdicciones

13. La Sala estima cumplido el presupuesto subjetivo, pues existe la manifestación de falta de competencia por parte de dos autoridades judiciales pertenecientes a diferentes jurisdicciones. De un lado, el Juzgado 4º Laboral del Circuito de Bogotá y, de otro lado, el Juzgado 7º Administrativo del Circuito de Manizales.

14. La Sala también encuentra satisfecho el presupuesto objetivo toda vez que se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de competencia para dirimir el asunto. Concretamente, la existencia de un proceso ordinario laboral en el que se da trámite a la demanda presentada por la señora M.C.B.C. en contra de la UGPP.

15. Por último, observa cumplido el presupuesto normativo como quiera que las autoridades judiciales que rechazaron la competencia citaron las normas que, a su juicio, resultaban aplicables y justificaban su postura. En efecto, el Juzgado 4º Laboral del Circuito de Bogotá indicó que, según el numeral 4º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, no le corresponde conocer el caso porque el trabajador era un empleado público y la administradora pensional demandada tiene naturaleza pública. Por su parte, el Juzgado 7º Administrativo del Circuito de Manizales expuso que, de conformidad con el numeral 4º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, le corresponde el asunto a los jueces laborales pues si bien el causante era empleado público, lo cierto es que la administradora que reconoció el derecho pensional era privada, circunstancia esta que impide que se aplique la referida normativa.

16. Superado el anterior estudio, la Sala advierte que en el presente caso se configura un conflicto negativo de competencia entre el Juzgado 4º Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 7º Administrativo del Circuito de Manizales, en los términos ya explicados. En ese orden, pasa a decidir a qué autoridad judicial debe ser asignado el asunto para su conocimiento.

17. Al analizar la demanda presentada por la señora M.C.B.C. se observa que sus pretensiones se orientan a (i) que se reajuste la pensión de sobrevivientes que reconoció P.S., con ocasión del fallecimiento del señor O.L. en un accidente laboral ocurrido en febrero de 2002 cuando trabajaba con el INPEC, de modo que se tenga en cuenta en su liquidación los valores reconocidos en el certificado que dicha administradora allegó en un proceso de reparación directa que adelanta la demandante en contra del mencionado empleador, y (ii) que se cancele a las beneficiarias de la prestación económica los valores resultantes de la reliquidación que se realice.

18. Así las cosas, el proceso judicial propone un conflicto jurídico que tiene origen en el reconocimiento pensional de sobrevivientes que surgió por los aportes pensionales que realizó un aparente empleado público. Por consiguiente, teniendo en cuenta lo estudiado en la parte considerativa de este auto (supra 12), procederá la Sala Plena a (i) corroborar si el trabajador era empleado público al momento en que se causó el derecho prestacional y, de encontrar acreditada dicha calidad, (ii) verificar si su régimen estaba administrado por una persona de derecho público para asignar la competencia a los jueces contencioso administrativos. De lo contrario, procederá a remitir el caso a los jueces laborales en virtud de la cláusula general de competencia (supra 7 y 8).

19. Al respecto, resulta importante tener en cuenta que (i) se acredita la calidad de empleado público por parte del trabajador, según lo señalado por el Juzgado 8º Laboral del Circuito de Bogotá en la Sentencia del 9 de febrero de 2007[26], en la que se lee: “no es posible declarar la existencia de un contrato de trabajo entre el señor J.A.O.L. […] y el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario ‘INPEC’ […] habida cuenta que conforme a la prueba obrante en el plenario, entre la que se encuentra el acta de posesión del señor O.L., certificación de tiempo de servicio del causante, donde consta que se desempeñó como Director del Centro Carcelario de Manizales, […] en la copia de la parte pertienente del manual de funciones del cargo […] ejercidas por el causante y la naturaleza del empleador […] permite concluir sin duda alguna, que la relación laboral que existió fue de carácter legal y reglamentario […]”.

20. Ahora, en relación con la determinación de la administradora resulta importante tener en cuenta que la pensión de sobrevivientes que se cuestiona en el proceso ordinario adelantado por la señora B.C., fue reconocida como un beneficio del Sistema General de Riesgos Laborales, luego de evidenciarse que el hecho que generó el fallecimiento del causante fue atribuido a un accidente de origen laboral pues, como el mismo despacho mencionado anteriormente concluyó “[…] no le queda duda alguna que efectivamente la muerte del señor J.A.O.L., constituyó un accidente de trabajo […]”[27]. Por tanto, en la verificación del régimen del trabajador, se tendrá en cuenta si la ARL a la que estaba afiliado el servidor era una persona de derecho público.

    En relación con la naturaleza jurídica de P.V.S., si bien no se acreditó la misma dentro del expediente, lo cierto es que esa entidad fue absorbida por completo en 1999 por La Previsora S.A.[28], siendo esta última una sociedad comercial de economía mixta, del orden nacional, vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en la que el Estado tiene una participación de más del 99%[29]. Por tanto, para el momento en que se causó la muerte del trabajador (2002) su administradora era una persona jurídica de derecho público[30].

    Debe resaltarse además, que según el parágrafo del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, para los efectos “[…] de este Código, se entiende por entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%”. Por lo tanto, para efectos de fijar la competencia judicial en este asunto, puede concluirse que el régimen de riesgos laborales del trabajador estaba administrado por una persona de derecho público, como quiera que hacía parte del grupo de empresas de La Previsora S.A.

21. Ahora, la Sala descarta la posibilidad de que la competencia se fije teniendo como criterio la naturaleza de la entidad demandada pues como se vio, el caso supone una controversia que se relaciona con la seguridad social de un empleado público, asunto frente al que el legislador determinó que la misma debe fijarse en los jueces contencioso administrativos ante la verificación de los dos elementos planteados en el numeral 4º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 (supra 11) o, ante su ausencia, en los jueces laborales (supra 7 y 8). Por tanto, la decisión de este auto no incide en el eventual estudio que, en relación con la UGPP, como entidad demandada, se realice por parte del juez correspondiente, sino que se limita a desarrollar un análisis que es necesario para determinar la competencia judicial.

22. Así las cosas, la Sala Plena considera que el conocimiento del asunto bajo estudio recae en los jueces contencioso administrativos, pues en el caso se cumplen los supuestos señalados en el numeral 4º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, pues, de un lado, el servidor tenía la calidad de empleado público al momento en que se causó la prestación y, del otro, la administradora a la que se encontraba afiliado era de derecho público. Por tanto, corresponde su conocimiento a los jueces contencioso administrativos.

23. Con fundamento en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones de la referencia declarando que le corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa conocer la demanda ordinaria laboral promovida por la señora M.C.B.C., a nombre propio y en representación de sus hijas, en contra de la UGPP. En consecuencia, le remitirá el expediente al Juzgado 7º Administrativo del Circuito de Manizales para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.

    Regla de decisión

24. El conocimiento de las controversias judiciales en las que se discutan asuntos de la seguridad social de empleados públicos, relacionados con la pensión de sobrevivientes, corresponde a los jueces contencioso admininistrativos siempre y cuando se verifique (i) la naturaleza de ese vínculo al momento en que se causó la prestación, y (ii) que el régimen al que estaba afiliado el servidor era administrado por una persona de derecho público.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,