Auto nº 746/21 de Corte Constitucional, 1 de Octubre de 2021

1. El 25 de agosto de 2017, el señor J.A.H.R. promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (en adelante UGPP). El demandante solicitó declarar la nulidad de la Resolución RDP004691 del 21 de abril de 2015 en la que se negó la reliquidación de su pensión de vejez[1] y de la Resolución RDP015515 de 21 de abril de 2015 por la cual se resolvió el recurso de apelación interpuesto contra el anterior acto administrativo[2]. Asimismo, y en virtud del principio de favorabilidad, el ciudadano solicitó que se le ordenara a la UGPP desestimar los tiempos cotizados al Instituto de Seguro Social (I.S.S.), de manera particular, entre 1990 y 1997. Por último, y a título de restablecimiento del derecho, el señor H.R. requirió que se condenara a la UGPP a varias pretensiones dinerarias[3].

2. En el expediente consta que el actor se desempeñó como servidor oficial de la planta de personal del Instituto Nacional de Fomento Municipal (en adelante Insfopal) en el cargo de operador de máquina hasta el 3 de abril de 1986. Asimismo, las últimas cotizaciones que el peticionario efectuó a Colpensiones provienen del empleador N.I.L..

3. De acuerdo con el acta individual de reparto del 25 de agosto de 2017, el proceso le correspondió al Juzgado 28 Administrativo de Bogotá. Mediante Auto del 6 de octubre de 2017, el juez contencioso requirió al Ministerio de Salud y Protección Social que certificara el último lugar de prestación del servicio y el tipo de vinculación.

4. En memorial del 14 de octubre de 2017, el señor H.R. presentó el certificado laboral expedido por el coordinador del Grupo de Administración de Entidades Liquidadas de la Dirección Jurídica del Ministerio de Salud y Protección Social. Según dicha constancia, el demandante ingresó como empleado público en el Instituto Nacional de Fomento Municipal (en adelante Insfopal) desde el 15 de septiembre de 1965 hasta el 2 de abril de 1986[4].

5. A través del Auto del 7 de noviembre de 2017, el Juzgado 28 Administrativo de Bogotá admitió la demanda y dispuso notificar a la UGPP, al delegado del Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

6. En escrito del 22 de mayo de 2018, el apoderado de la UGPP contestó la demanda, presentó excepciones de mérito y solicitó el llamamiento en garantía al Ministerio de Salud y Protección Social[5].

7. Por Auto del 12 de junio de 2018, el Juzgado 28 Administrativo de Bogotá negó la solicitud de llamamiento en garantía del Ministerio de Salud y Protección Social. Contra esta decisión, el apoderado de la UGPP interpuso recurso de apelación[6]. En consecuencia, el expediente se envió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

8. En Auto del 12 de octubre de 2018, la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la falta de jurisdicción y competencia para conocer, tramitar y decidir la controversia de la referencia. El Tribunal invocó varias razones.

9. En primer lugar, el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 establece que la jurisdicción contencioso-administrativa conoce los litigios contra actos administrativos en los que estén involucradas las entidades públicas. En segundo lugar, en materia de seguridad social, el artículo 2.4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social estableció que son de competencia de la jurisdicción ordinaria laboral “las controversias relativas a la prestación de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleados y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”[7].

10. Finalmente, y a partir de las pruebas que reposan en el proceso, el actor cotizó a Colpensiones entre enero de 1967 y septiembre de 2014 por parte de la empresa N.I.L.. Por ende, el demandante realizó aportes al sistema de seguridad social en pensiones como trabajador de una empresa del sector privado. Así, para el Tribunal, la jurisdicción ordinaria laboral era la competente para conocer el presente asunto. En consecuencia, el ad quem ordenó remitir el expediente a los jueces laborales del circuito de Bogotá.

11. Por acta de reparto del 31 de julio de 2018, el proceso fue repartido al Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Bogotá[8]. Mediante providencia del 19 de febrero de 2019, el juez laboral rechazó la demanda por falta de jurisdicción y planteó un conflicto negativo con el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

12. El Juzgado indicó que no era competente para conocer el presente asunto porque el demandante solicitó que se tuvieran en cuenta, para la reliquidación de la pensión, los tiempos laborados en entidades públicas. Así, en criterio del juez contencioso, “la última [entidad] fue la Defensoría del pueblo, una entidad de carácter público”[9]. A su vez, la Entidad demandada era una persona de derecho público.

13. De manera que, con fundamento en los artículos 2.4 de la Ley 712 de 2001 y 104 de la Ley 1437 de 2011, el Juzgado determinó que la jurisdicción contencioso-administrativa era la competente para conocer el presente asunto. En consecuencia, el juez ordenó remitir el expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[10].

14. El 2 de febrero de 2021, la Secretaría Judicial de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial dispuso remitir el conflicto de jurisdicciones a la Corte Constitucional. Lo anterior, debido a lo ordenado en el Acto Legislativo 2 de 2015 que adicionó el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución[11].

15. El expediente fue repartido al magistrado sustanciador en la sesión de la Sala Plena del 25 de mayo de 2021 y remitido al despacho el 9 de junio siguiente[12].

Competencia

16. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución[13].

    Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

17. Este tribunal ha señalado que los conflictos de jurisdicción son controversias de tipo procesal, en las cuales “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[14].

18. De forma reiterada, la Corte Constitucional ha precisado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicción, a saber[15]:

    i. Presupuesto subjetivo, que exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[16].

    ii. Presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que se pueda verificar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[17].

    iii. Presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, mediante un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer de la causa[18].

19. En el asunto de la referencia, la Sala Plena evidencia que se satisfacen los anteriores presupuestos, tal y como se explica a continuación.

20. En primer lugar, el conflicto se suscitó entre dos autoridades judiciales dentro del proceso de la referencia. Por una parte, una autoridad de la jurisdicción ordinaria laboral -Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Bogotá-. Por otra parte, otra autoridad de la jurisdicción contencioso-administrativa -la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca-.

21. En segundo lugar, la controversia se enmarca en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por parte del señor J.A.H.R. ante la jurisdicción contencioso-administrativa para que se declare la nulidad de las Resoluciones RDP004691 del 21 de abril de 2015 y RDP015515 de 21 de abril de 2015 expedidas por la UGPP.

22. Por último, y conforme lo reseñado en el acápite de los antecedentes, ambos despachos enunciaron los fundamentos de índole legal que soportan sus posiciones dirigidas a negar su competencia. En particular, las dos autoridades presentaron una interpretación divergente del artículo 2.4 de la Ley 712 de 2001. Por una parte, la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró su falta de jurisdicción y competencia con fundamento en que el último lugar de cotización del demandante fue como trabajador de una empresa del sector privado. Así, para ese tribunal, el presente asunto es de competencia de la jurisdicción ordinaria laboral, conforme a lo previsto en el numeral 4 del artículo 2 de la Ley 712 de 2001. De otro lado, el Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Bogotá explicó que el demandante solicitó que, para la reliquidación de la pensión, se tuvieran en cuenta los tiempos laborados en entidades públicas. Por consiguiente, y con base en los artículos 2.4 de la Ley 712 de 2001 y 104 de la Ley 1437 de 2011, la jurisdicción competente era la contencioso-administrativa.

23. Así las cosas, la Corte Constitucional constata que en el presente caso se generó un conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Bogotá y la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Para ello, la Corte definirá el alcance del artículo 104.4 de la Ley 1437 de 2011. A su vez, el tribunal estudiará la competencia del juez ordinario laboral en materia de reclamaciones pensionales. Asimismo, la Corte revisará los pronunciamientos del Consejo Superior de la Judicatura relacionados con el asunto en cuestión. Finalmente, la Sala Plena resolverá el caso concreto.

    La competencia del juez contencioso-administrativo y del juez ordinario laboral en materia de reclamaciones pensionales

24. El artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 establece los asuntos que debe conocer la jurisdicción contencioso-administrativa[19]. En particular, su numeral 4 indica que aquella estudiará los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”[20].

25. Al referido artículo 104 se adscribe una cláusula general, según la cual dicha jurisdicción conocerá, entre otras, de aquellas controversias suscitadas sobre actos administrativos donde uno de los extremos en conflicto sea una entidad pública. En ese caso serán concordantes los artículos 138[21] y 155[22] de la Ley 1437 de 2011. A su vez, el artículo 104 contempla una cláusula específica de competencia que le atribuye el conocimiento de las controversias relativas a “la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”[23].

26. Por su parte, el artículo 2 de la Ley 712 de 2001 determina la competencia general de la jurisdicción ordinaria en sus especialidades laboral y de la seguridad social. En materia de controversias sobre los servicios de la seguridad social, el artículo 2.4 -modificado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012- señala que dicha jurisdicción conocerá las “controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”[24].

27. En igual sentido, el artículo 2.5 de la Ley 712 de 2001 señala que la jurisdicción ordinaria laboral también conocerá de “[l]a ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad”. En adición a ello, el artículo 12 de la Ley 270 de 1996 determina que la jurisdicción ordinaria conocerá todos los asuntos que no estén asignados a cualquier otra. Se trata de una cláusula general y residual de competencia que opera cuando no hay una norma especial que atribuya el conocimiento de un proceso a otra jurisdicción[25].

28. La Corte Constitucional ha determinado que la naturaleza de la vinculación del trabajador, al momento de causar la prestación, determina la jurisdicción competente[26]. Dicho criterio se justifica en la necesidad de establecer un criterio que permita definir la autoridad a la que le corresponde decidir el asunto. Por lo anterior, es necesario estudiar las condiciones particulares de cada caso.

29. Así las cosas, si al momento de causar la pensión el demandante tuvo la calidad de empleado público y si una persona de derecho público administra el régimen de seguridad social que le aplica, la jurisdicción contencioso-administrativa deberá conocer el asunto. Por su parte, la jurisdicción ordinaria conocerá las controversias relativas a dos situaciones. La primera relacionada con “la seguridad social de un trabajador oficial cuya pensión es administrada por una entidad pública”[27]. En esta línea, el artículo 105.4 de la Ley 1437 de 2011 establece que la jurisdicción de lo contencioso-administrativo no conocerá los “conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales”[28]. La segunda en lo que tiene que ver con “la ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad”[29]. En consecuencia, cuando se trate de las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que involucren a los trabajadores del sector privado también conocerá la jurisdicción ordinaria[30].

30. Al respecto, sobre los asuntos que comprometen pretensiones de trabajadores del sector privado al momento de la causación de los derechos pensionales, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura ha dirimido conflictos de jurisdicciones que surgieron respecto de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho formuladas en contra de actos administrativos proferidos por la UGPP[31]. Tales pretensiones versaban sobre la liquidación pensional de una ciudadana quien se desempeñó como servidora pública por más de diez años pero que, al momento de solicitar su pensión lo hizo en calidad de trabajadora del sector privado. Al respecto, el Consejo Superior de la Judicatura determinó que la jurisdicción ordinaria laboral era la competente para conocer de dichos asuntos. Esto por tres razones. En primer lugar, la demandante no tenía un vínculo laboral con el Estado al momento de solicitar su pensión. En segundo término, si bien la peticionaria tuvo la calidad de empleada pública durante once años, los últimos años cotizados los hizo bajo la calidad de trabajadora independiente. Por último, y aunque el régimen de seguridad social al cual cotizó la accionante era una persona de derecho público (Colpensiones), no tenía la calidad de empleada pública al momento de reclamar su pensión.

31. Las anteriores consideraciones proveen un criterio orientador para determinar la jurisdicción. De manera que, respecto de la jurisdicción para resolver las controversias relacionadas con la seguridad social se prevén dos reglas. Una especial, que exige la acreditación de dos factores concurrentes para asignar el conocimiento del asunto a la jurisdicción contencioso-administrativa. Estos son: la calidad de empleado público del demandante y que una persona de derecho público administre el régimen que le aplica. Asimismo, una residual, según la cual, cuando la controversia involucra a un trabajador del sector privado o a un trabajador oficial, la competencia radica en la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y seguridad social.

32. La Sala Plena constata que en el presente caso se generó un conflicto entre una autoridad de la jurisdicción ordinaria (Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Bogotá) y otra de la jurisdicción contencioso-administrativa (la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca). Esto de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo analizados en esta providencia.

33. Con base en lo anterior, la Sala Plena dirimirá el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer del recurso de apelación promovido por la UGPP dentro del proceso promovido por el señor J.A.H.R.. En este caso no se cumplen los requisitos exigidos por el numeral 4 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. Si bien una persona de derecho público (UGPP) administra el régimen de seguridad social aplicable al actor, este no tuvo la calidad de empleado público al momento de causar la pensión, pues presentaba la condición de trabajador el sector privado.

34. La Corte constata que el accionante se desempeñó en el sector privado entre febrero de 1987 y agosto de 1997[32]. A su vez, el actor adquirió el estatus jurídico de pensión en junio de 1999. En tal fecha, si bien el actor no se encontraba laborando -puesto que su última cotización se realizó en septiembre de 1997-, su último lugar de trabajo fue el sector privado[33].

35. De igual forma, esta conclusión encuentra sustento en la pretensión de la demanda. El ciudadano solicitó la reliquidación de su pensión y que no sean tenidos en cuenta los tiempos que cotizó al I.S.S., de manera particular entre 1990 y agosto de 1997[34].

36. Así las cosas, la Corte aplicará la cláusula de competencia contenida en el artículo 12 de la Ley 270 de 1996 y el artículo 2.5 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. Por lo tanto, la Sala Plena ordenará remitir el expediente al Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Bogotá y comunicar la presente decisión al demandante.

37. Regla de decisión. La Corte Constitucional determinó que la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, es la competente para conocer un proceso promovido por un trabajador del sector privado para obtener una reliquidación pensional. Lo anterior porque, si bien una persona de derecho público administra el régimen de seguridad social aplicable al demandante, este no tuvo la calidad de empleado público al momento de causar la pensión. En esa medida, no se cumplen los requisitos exigidos por el numeral 4 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 para asignarle la competencia a la jurisdicción contencioso-administrativa.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,