Auto nº 695/21 de Corte Constitucional, 23 de Septiembre de 2021

1. El 7 de agosto de 2021, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, la ciudadana S.Y.S.M. presentó demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos 43 y 46 (parciales) de la Ley 2010 de 2019. A continuación se transcriben parcialmente los artículos acusados, resaltados en los fragmentos objeto de impugnación.

   “LEY 2010 DE 2019

   (Diciembre 27[2])

   “Por medio de la cual se adoptan normas para la promoción del crecimiento económico, el empleo, la inversión, el fortalecimiento de las finanzas públicas y la progresividad, equidad y eficiencia del sistema tributario, de acuerdo con los objetivos que sobre la materia impulsaron la Ley 1943 de 2018 y se dictan otras disposiciones

   EL CONGRESO DE COLOMBIA

   DECRETA:

   (…)

   ARTÍCULO 43. Modifíquese el artículo 292-2 del Estatuto Tributario, el cual quedará así:

   Artículo 292-2. Impuesto al patrimonio - Sujetos pasivos. Por los años 2020 y 2021, créase un impuesto extraordinario denominado el impuesto al patrimonio a cargo de:

1. Las personas naturales y las sucesiones ilíquidas, contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios o de regímenes sustitutivos del impuesto sobre la renta.

   (…)

   ARTÍCULO 46. Modifíquese el artículo 296-2 del Estatuto Tributario, el cual quedará así:

   Artículo 296-2. Tarifa y destinación. La tarifa del impuesto al patrimonio es del 1% por cada año, del total de la base gravable establecida, de conformidad con el artículo 295-2 de este Estatuto.”

2. En su concepto, los apartados normativos demandados desconocen los artículos 317, 362 y 294 de la Constitución Política.

3. Explica que el impuesto al patrimonio “incluye la propiedad inmueble”[3] y es de carácter nacional, pues fue “creado en beneficio del Estado central” y no para alimentar “las arcas distritales o municipales”.[4] No obstante, conforme al artículo 317 de la Constitución, la propiedad inmueble sólo puede ser gravada por los municipios y no por la Nación.[5] Por tanto, dicho impuesto contraviene esa disposición constitucional.

4. Asimismo, señala que dicho impuesto contraviene el artículo 362 superior pues, según este, “la posibilidad de gravar ‘la propiedad inmueble’ es un derecho, un bien de propiedad exclusiva de los municipios”.[6] Además, este prohíbe al Estado trasladar dichos impuestos a la Nación, no obstante, eso es “exactamente lo que hace el impuesto sobre el patrimonio”.[7]

5. En relación al artículo 294 de la Constitución, señala que “los impuestos sobre los bienes raíces son de propiedad de las entidades territoriales y la ley no puede establecer exenciones respecto de ellos, pero, el impuesto al patrimonio, al gravar bienes que sólo pueden ser gravados por los impuestos municipales, están exceptuando de ellos a las personas jurídicas y a quienes tienen un patrimonio inferior a $5.000 millones”.[8]

6. En consecuencia, solicita a la Corte declarar inexequible el impuesto al patrimonio para las personas naturales y sucesiones ilíquidas por incluir la propiedad inmueble en la base gravable. Y, subsidiariamente, solicita que se declare “que el impuesto al patrimonio no puede cobijar dentro de la base gravable ‘la propiedad inmueble’”.[9]

   La inadmisión de la demanda

7. Por medio del Auto del 9 de agosto de 2021,[10] la Magistrada sustanciadora inadmitió la demanda por no cumplir con los requisitos formales y materiales exigidos por las normas y la jurisprudencia constitucional.[11] Esto, por cuanto los argumentos contenidos en ella carecían de certeza y especificidad. Además, la demandante no acreditó su condición de ciudadana.

8. Según el Auto, el cargo no superó el requisito de certeza porque se fundó en una interpretación que no se desprende de los apartados demandados. Explica que la demandante asumió que “la carga fiscal citada grava la propiedad inmueble, cuando en realidad no se dirige formalmente, en tanto regla impositiva, a afectar el indicador de capacidad económica asociado al dominio sobre esa clase de bienes”.[12] Además, expone que el supuesto problema planteado en la demanda ya había sido objeto de clarificación en otras ocasiones por la Corte, al precisar en su jurisprudencia que “el patrimonio es un concepto abstracto elaborado por el Legislador con determinados fines en derecho, que puede identificarse de manera autónoma e independiente de los bienes que lo conforman”,[13] y al diferenciar, con claridad, impuestos como el predial de aquellos que gravan el patrimonio como un todo. Después de explicar las diferencias entre unos y otros, el Auto concluye que la demandante partió de una premisa equivocada “al considerar que el impuesto al patrimonio previsto en las normas atacadas comporta, a su vez, una especie de impuesto predial”.[14]

9. Por otra parte, el Auto explica que la demanda tampoco cumplió con el requisito de especificidad ya que, “como efecto de la carencia de certeza del cargo planteado” los cargos carecen de concreción y puntualidad, por lo que no se “logra evidenciar una oposición objetiva y verificable entre el contenido de las disposiciones controvertidas y las normas constitucionales invocadas”.[15] En consecuencia, resuelve inadmitir la demanda y concederle a la demandante el término de tres (3) días hábiles, contados a partir de la notificación de ese Auto, para subsanarla.

   El escrito de “corrección” de la demanda

10. El 12 de agosto de 2021, dentro del término de ejecutoria del Auto inadmisorio,[16] la demandante presentó un escrito que tenía el propósito de corregir la demanda. Este documento fue radicado con nota de presentación personal ante la Notaría Segunda de Chía.

11. En la mencionada corrección, la demandante reitera que el impuesto al patrimonio es un “impuesto nacional sobre los bienes inmuebles respecto de los cuales solo puede recaer impuestos decretados por los Concejos Municipales o Distritales”.[17] De modo que, “aunque la propiedad inmueble hace parte del patrimonio, debió ser excluida de la base gravable del impuesto nacional”.[18] En atención a la falta de certeza, expuesta en el Auto inadmisorio, aclara que su lectura de las disposiciones no es una interpretación subjetiva si no que, en efecto, “las normas impugnadas dicen que el impuesto al patrimonio grava la totalidad del patrimonio”,[19] por lo que sus argumentos no son una suposición o deducción. Y, en cuanto a la falta de especificidad, señala que sus argumentos hacen evidente una oposición objetiva entre las disposiciones demandadas y la Constitución pues “el impuesto al patrimonio (…) grava todos los bienes que lo integran, muebles e inmuebles (…) [y] la norma constitucional dice que el Estado no puede gravar la ‘propiedad inmueble’ pues esta es solo susceptible de ser gravada por los municipios”.[20] De modo que, para que las disposiciones acusadas “fueran constitucionales deberían haber excluido ‘la propiedad inmueble’ de la base gravable de impuesto al patrimonio”,[21] pues el impuesto al patrimonio “recae ‘sobre la propiedad raíz en sí misma’”.[22] Para justificar este argumento, cita la Sentencia C-275 de 1996.

12. Asimismo, insiste en que (i) dicho impuesto contraviene el artículo 362 de la Constitución pues, según este, la posibilidad de gravar la propiedad inmueble es un derecho de los municipios, por lo que está prohibido trasladar dichos impuestos a la Nación, [23] y (ii) vulnera el artículo 294 de la Constitución, porque si “la ley no puede conceder exenciones sobre los impuestos municipales, departamentales o distritales, menos puede gravar la misma base sobre la cual descansan los impuestos municipales en especial el impuesto sobre la ‘propiedad inmueble’”.[24]

13. Por último, la demandante solicitó aplicar el artículo 84 de la Constitución y el artículo 22 del Decreto 2067 de 2991, en el sentido de (i) “no agregar otros requisitos” diferentes de los dispuestos en el Decreto 2067 de 1991 para admitir y tramitar la demanda de constitucionalidad, y (ii) confrontar las disposiciones sometidas a control con la totalidad de los preceptos de la Constitución.

    El rechazo de la demanda

14. Por medio del Auto del 30 de agosto de 2021,[25] la Magistrada sustanciadora decidió rechazar la demanda. Señaló que, el escrito de subsanación “no reúne, una vez más, los requisitos de aptitud sustantiva”, en particular, los requisitos de certeza y especificidad. Esto, por cuanto la demandante “reitera los argumentos planteados en el libelo inicial y confronta los problemas de aptitud del cargo indicados en el auto inadmisorio, sin tomar en cuenta las razones expuestas en sustento de [dicha] decisión”.[26]

15. Explica que la demandante insistió en que las disposiciones acusadas constituyen un impuesto a la propiedad inmueble. Sin embargo, “lo cierto es que tales normas, abstractamente consideradas, no fijan una imposición dirigida a los bienes raíces”, [27] por lo que “incluso si el contribuyente no tiene derechos de propiedad sobre los inmuebles, puede ser sujeto pasivo del impuesto al patrimonio, si la base gravable alcanza el indicador establecido por el Legislador”.[28] Según el Auto, ello evidencia que “el punto de partida del cargo es claramente desacertado”.[29] Además, expone que la lectura que la demandante hizo de la Sentencia C-275 de 1996 “se edifica a partir de una reconstrucción descontextualizada y de una idea que el fallo no expresa”,[30] ya que la Corte, en esa decisión “pone de manifiesto que el impuesto al patrimonio no grava, como norma tributaria, la propiedad raíz”.[31]

16. Respecto de la solicitud de la demandante de no agregar a los requisitos establecidos en el Decreto 2067 de 1991, otras exigencias, el Auto explica que el trámite de la acción pública de inconstitucionalidad sólo puede adelantarse cuando “efectivamente haya habido una demanda formulada, esto es, una acusación en debida forma de un ciudadano contra una norma legal”,[32] lo cual exige la existencia de razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. Estos presupuestos de aptitud sustantiva “no implican exigencias distintas a las contenidas en el Decreto 2067 de 1991”[33] y tampoco “pueden entenderse como una limitación a los derechos políticos del ciudadano”, porque tienen el propósito de “fijar unos elementos que informen adecuadamente al juez para poder proferir un pronunciamiento de fondo, evitando un fallo inhibitorio que torne inocuo el ejercicio de este derecho político”.[34]

17. Por último, en relación a la solicitud de aplicar el artículo 22 del Decreto 2067 de 1991, el Auto explica que “las competencias a las que hace referencia la disposición citada se ejercen en el análisis de fondo” es decir, después de que haya iniciado el proceso de constitucionalidad “a partir de una demanda prima facie apta, lo cual no ha ocurrido en este caso”:[35] Además, señala el control de constitucionalidad por vía de acción está determinado por los cargos presentados, por lo que, el control a la luz de normas constitucionales no incluidas en el análisis de la demanda, solo procede en casos en los cuales “se advierta un vicio evidente de inconstitucionalidad, con el fin de salvaguardar la integridad y supremacía de la Constitución”.[36] Ello, sin embargo, no ocurre en este caso pues “no se advierte una razón ostensible de inconstitucionalidad en el contenido de la disposición demandada”.[37]

18. Con fundamento en estos argumentos, concluye que “la demanda continúa sin satisfacer los presupuestos básicos para su admisión, dado que no supera las exigencias de certeza y especificidad”.[38] Por tanto, resuelve rechazarla de conformidad con lo dispuesto en el artículo 6 del Decreto 2067 de 1991 y ponerle de presente a la demandante que contra esa decisión procede el recurso de súplica.

    El recurso de súplica

19. El 3 de septiembre de 2021, dentro del término legal previsto para el efecto,[39] la demandante presentó recurso de súplica contra el auto que rechazó la demanda, en el que solicitó a la Sala Plena modificar el auto de rechazo y admitir la demanda. Para el efecto, presentó nuevamente sus argumentos, para evidenciar cómo estos eran ciertos y específicos.

20. En relación a la falta de certeza, la demandante explicó cuál es su interpretación de las normas acusadas, así: (i) los sujetos pasivos del impuesto al patrimonio son las personas naturales, las sucesiones ilíquidas y sociedades o entidades extranjeras, (ii) la tarifa del impuesto al patrimonio es del 1% del total de la base gravable establecida, (iii) el hecho generador del impuesto al patrimonio es la posesión de un patrimonio cuyo valor sea igual o superior a $5.000 millones de pesos o más, (iv) el concepto de patrimonio es equivalente al de patrimonio líquido. Añade que, hay casos en los que el patrimonio puede estar compuesto por únicamente bienes inmuebles.[40]

21. En relación con la falta de especificidad explicó que las disposiciones acusadas vulneran el artículo 317 de la Constitución porque solo “los municipios pueden establecer un gravamen que recaiga sobre los bienes inmuebles en sí mismos”[41] y “como el patrimonio está formado generalmente por bienes muebles e inmuebles, los inmuebles no pueden hacer parte de la base gravable”.[42] Asimismo, señala que el artículo 362 establece que las rentas tributarias son de propiedad exclusiva de las entidades territoriales, por lo que el Congreso no puede “gravar la propiedad inmueble aún bajo de la idea de gravar el patrimonio, pues ello conspira contra las finanzas municipales [y] contra la descentralización fiscal”.[43] Y, en cuanto al artículo 294 de la Constitución, señala que “es complementario del a.317 C.P. en el sentido de que la ley no puede ni gravar la propiedad inmueble, ni conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con los tributos de propiedad de las entidades territoriales”.[44] Y, con fundamento en ello, concluye que “la incompatibilidad entre las normas que consagran el impuesto al patrimonio, en la medida en que está grava la propiedad inmueble (…) no puede ser más palmaria, más evidente, más clara”.[45]

22. Para reforzar estos argumentos, señala que es verdad que el impuesto al patrimonio “no fija una imposición dirigida directamente a los bienes raíces como sí lo hace por ejemplo el impuesto predial”, pero que, en cualquier caso, “se trata de un impuesto dirigido a todos los bienes, ya sean muebles o inmuebles que integran el conjunto llamado patrimonio” y lo que la Constitución quiere es que “los bienes inmuebles solo puedan ser gravados por los municipios”.[46] Para sustentar su argumento, cita a la sentencia C-275 de 1996.

23. Por último, reitera que en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 no exige que las razones por de las demandas de inconstitucionalidad sean claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes y que, en su opinión, esos requisitos “hacen nugatorio el derecho ciudadano consagrado en el artículo 40 Superior de ‘interponer acciones públicas en defensa de la Constitución’”.[47]

Competencia

24. La Sala Plena es competente para resolver el recurso de súplica de la referencia, con fundamento en lo previsto por el inciso 2 del artículo 6 del Decreto 2067 de 1991.

    Objeto del recurso de súplica. Reiteración de jurisprudencia[48]

25. El recurso de súplica ante la Sala Plena de la Corte Constitucional tiene por objeto controvertir la decisión de rechazo de una demanda de inconstitucionalidad, cuando se estima que la determinación judicial es injustificada, por haberse negado el trámite de una controversia constitucional respecto de la cual se aportaron todos los elementos estructurales.[49]

26. Al respecto, la Corte ha hecho las siguientes precisiones: (i) en razón de su carácter excepcional y restrictivo, el recurso de súplica no constituye una nueva oportunidad para subsanar las falencias de la demanda, ni para corregir los yerros advertidos en el auto inadmisorio, o adicionar nuevos elementos de juicio que no fueron objeto de consideración y análisis por el magistrado sustanciador;[50] (ii) cuando se corrige la demanda, pero el magistrado sustanciador encuentra que las deficiencias advertidas en la inadmisión persisten y, por consiguiente, dispone su rechazo, el recurso de súplica debe orientarse exclusivamente a rebatir los fundamentos de dicha determinación. Se trata, entonces, de presentar un razonamiento que evidencie el yerro, el olvido o la actuación arbitraria en que incurrió la providencia al rechazar la demanda de inconstitucionalidad;[51] (iii) el ámbito de competencia de la Sala Plena respecto del recurso de súplica se circunscribe al análisis de los motivos de inconformidad del recurrente con el auto de rechazo, sin que pueda pronunciarse sobre materias distintas;[52] (iv) si el actor no motiva el recurso o lo hace de manera insuficiente “estaría incurriendo en una falta de motivación grave que impediría a esta Corporación pronunciarse de fondo sobre el recurso”.[53]

    Solución del caso concreto

27. La Sala Plena encuentra que el recurso de súplica fue presentado, de manera oportuna, es decir, dentro del término de ejecutoria del Auto que rechazó la demanda.[54] Según la constancia expedida el 1 de septiembre de 2021 por la Secretaría de la Corte Constitucional, el Auto del 30 de agosto de 2021, por medio del cual se rechazó la demanda, fue notificado a través del estado número 136 del 1 de septiembre de 2021. En consecuencia, el término de ejecutoria de dicha providencia transcurrió los días 2, 3 y 6 de septiembre de 2021. Y el recurso de súplica fue presentado el 3 de septiembre de 2021.

28. No obstante, el recurso no cumple con la carga argumentativa a la que se refiere el fundamento jurídico 26 supra. En efecto, la demandante, reiteró la mayoría de los argumentos presentados en la demanda y en el escrito de corrección, sin evidenciar yerro, olvido o arbitrariedad alguna en la que hubiere incurrido el Auto de rechazo.

29. Mediante el recurso de súplica la demandante quiso responder a las razones dadas en el auto inadmisorio sobre por qué sus argumentos no satisfacen los requisitos de certeza y especificidad. Para el efecto, insistió en que los apartados demandados, que regulan el impuesto al patrimonio, son contrarios a la Constitución porque “el patrimonio está formado, generalmente por bienes muebles e inmuebles [y] los inmuebles no pueden hacer parte la base gravable del impuesto al patrimonio”[55] en tanto el artículo 317 dispone que “sólo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble”.[56] Esta limitación, según explica, es complementada por los artículos 362 y 294 de la Constitución los cuales reiteran que “los tributos sobre la propiedad inmueble son propiedad exclusiva de las entidades territoriales, más concretamente de los municipios”.[57] Y, a partir de ello, concluye que la Constitución no le permite al Congreso “gravar la propiedad inmueble aún bajo la idea de gravar el patrimonio, pues ello conspira contra las finanzas municipales [y] contra la descentralización fiscal”.[58]

30. Ocurre que, estos argumentos son la reiteración de lo dicho en la demanda y en el escrito de corrección y no evidencian la existencia de un yerro o falencia en el que hubiere incurrido el Auto de rechazo. En efecto, la demandante explicó nuevamente sus razonamientos y, en cualquier caso, terminó reconociendo la veracidad de lo argumentado en el Auto de rechazo sobre que las disposiciones acusadas “no fijan una imposición dirigida a los bienes raíces”.[59] En efecto, la demandante, en el recurso de súplica, afirmó que “[e]s verdad que el impuesto al patrimonio no fija una imposición dirigida directamente a los bienes raíces como sí lo hace por ejemplo el impuesto predial. Pero se trata de un impuesto dirigido a todos los bienes, ya sean muebles o inmuebles que integran el conjunto llamado patrimonio”.[60] Así pues, la misma demandante reconoció que la base gravable de impuesto al patrimonio no son directamente los bienes inmuebles sino el conjunto de bienes que conforman el patrimonio. Y, el argumento de que el patrimonio puede, en casos determinados, estar compuesto por inmuebles, en modo alguno desvirtúa o deja sin sustento lo explicado en el en el Auto de rechazo sobre que los apartados demandados “abstractamente consideradas, no fijan una imposición dirigida a los bienes raíces”.[61]

31. De modo que, a partir del escrito de súplica no es posible identificar cuáles serían los defectos o errores en los que habría incurrido el mencionado auto de rechazo y, por consiguiente, no existen elementos de juicio para examinar de fondo el recurso.

32. En consecuencia, la Sala Plena confirmará el Auto del 30 de agosto de 2021, mediante el cual la Magistrada D.F.R. rechazó la demanda del expediente D-14.349 por no haber sido subsanada y por no satisfacer los presupuestos básicos para su admisión.

33. Sin perjuicio de lo anterior, es pertinente indicarle a la demandante que el diseño de la acción pública de inconstitucionalidad le permite defender la Constitución mediante la interposición de una nueva demanda, evento en cual, será recomendable incorporar las correcciones anotadas en los autos de inadmisión y rechazo.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,