Auto nº 833/21 de Corte Constitucional, 27 de Octubre de 2021

1. El 10 de febrero de 2021[1], N.H.J. y otros once ciudadanos demandaron la Ley 2081 de 2021 “[p]or la cual se declara imprescriptible la acción penal en caso de delitos contra la libertad, integridad y formación sexuales, o el delito de incesto, cometidos en menores de 18 años - No más silencio”. La Sala Plena, en sesión del 11 de febrero del mismo año, asignó el expediente a la magistrada sustanciadora con el radicado D-14138.

2. El 11 de febrero de 2021[2], el ciudadano D.A.K. demandó la misma ley. En sesión del 18 de febrero del mismo año, la Sala Plena decidió acumular este asunto (con radicado D-14140) al expediente D-14138.

3. Respecto a estos expedientes, se admitieron los cargos por desconocimiento de: (i) la prohibición de imprescriptibilidad de la acción penal, contenida en el artículo 28 de la Constitución; (ii) el derecho a tener un juicio sin dilaciones injustificadas, reconocido en el artículo 29 superior y en el artículo 8º de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH); y (iii) el principio de seguridad jurídica, contemplado por el artículo 29 constitucional[3].

4. El 9 de agosto de 2021[4], la Procuradora General de la Nación presentó su concepto respecto de los expedientes acumulados. En particular, solicitó “estarse a lo resuelto” en las sentencias que serán proferidas en los expedientes D-14169 y D-14208. Además, señaló que en tales procesos solicitó que se declarara la exequibilidad de la disposición demandada.

5. El 13 de octubre de 2021[5], N.H.J., uno de los demandantes del expediente D-14138, recusó a la Procuradora General de la Nación. Al respecto, manifestó que sus razones se basaron en la recusación presentada por E.A.C.C. contra la misma funcionaria en los procesos D-14169 y D-14208. No obstante, tal actuación fue rechazada por falta de pertinencia en los Autos 299 y 372 de 2021[6], en tanto el solicitante no estaba legitimado por no ser demandante ni interviniente en los procesos mencionados. Por esta razón el actual solicitante, en su calidad de demandante, argumenta que “sus argumentos no deben ser rechazados de plano por aspectos formales”. En particular, señaló que la participación de la Procuradora General en el estudio de la constitucionalidad de la Ley 2081 de 2021 “ha sido y será congruente con la política criminal del Gobierno Duque, del cual hizo parte y cuyas propuestas apoyó”[7]. En este sentido, precisó que tal participación se refiere a su nombramiento como Ministra de Justicia y del Derecho entre el 11 de junio de 2019 y el 17 de agosto de 2020. Además, indicó que durante ese periodo presidió el Consejo Superior de Política Criminal.

   Adicionalmente, transcribió cinco extractos de noticias en medios de comunicación para demostrar que la Procuradora General recibió instrucciones del Presidente de la República para impulsar el trámite de la disposición acusada. Por lo anterior, solicita apartar a la Procuradora de los procesos de constitucionalidad relacionados con la ley en cuestión con el propósito de sanearlos. Lo anterior con el fin de contar con un concepto del Ministerio Público que efectivamente sea imparcial y transparente, característica que debe irradiar la deliberación al interior de los procesos de control de constitucionalidad en esta Corporación.

6. El 15 de octubre de 2021[8], el solicitante presentó el mismo escrito de recusación que había radicado dos días antes.

Competencia de la Sala Plena para resolver sobre la pertinencia de las recusaciones presentadas contra la Procuradora General de la Nación

1. En los procesos de constitucionalidad, el incidente de recusación está sujeto a una regulación “específica, autónoma e integral”[9] que establece las causales de procedencia y el procedimiento que lo rige. Bajo ese entendido, la Sala Plena ha reiterado su competencia para conocer de las recusaciones presentadas contra el Procurador General de la Nación en el presente trámite de control abstracto ante este Tribunal[10]. Por ejemplo, el Auto 069 de 2010[11] precisó que aquella se deriva de los artículos 25 a 31 del Decreto 2067 de 1991 y del artículo 79 del Reglamento Interno (hoy artículo 98 del Acuerdo 02 de 2015[12]). De igual forma, advirtió que la función que ejerce esta Corporación “(…) supone que tiene competencia para tramitar, estudiar y resolver las recusaciones que se instauren, no sólo contra los magistrados que la integran, sino también contra un interviniente natural y directo en dichos procesos, como el Procurador General”.

2. En el mismo sentido, en Auto 100A del 4 de marzo de 2021[13], la Corte reiteró la aplicación del régimen de impedimentos y recusaciones previsto para los magistrados de la Corte a la Procuradora General de la Nación. Lo anterior, en el marco del ejercicio de su función de intervenir en los procesos de constitucionalidad que se adelantan ante la Corporación. Esta postura se sustentó en las atribuciones de vigilancia del cumplimiento del ordenamiento jurídico y de defensa de los intereses de la sociedad previstas en el artículo 277 superior. Así, dicha labor debe ejercerse con imparcialidad y probidad, por lo que resulta indispensable que en su ejercicio no intervengan factores objetivos ni subjetivos que puedan alejar a la Procuradora de la objetividad, ecuanimidad y estricta sujeción exigibles de sus actuaciones.

   No obstante, advirtió que las causales de impedimento y recusación previstas para los magistrados de la Corte no pueden aplicarse en la misma extensión ni con el mismo rigor a la Procuradora General de la Nación por las siguientes razones: (i) su función es la de rendir concepto en relación con la constitucionalidad o no de las disposiciones sometidas a control de este Tribunal, pero esa funcionaria no toma la decisión que debe adoptar esta Corporación; (ii) la intervención no es vinculante para este Tribunal al momento de estudiar las normas acusadas. Sin embargo, tiene trascendencia constitucional porque materializa los principios de participación y deliberación que orientan el proceso de control abstracto; y, (iii) no se trata de una regulación expresa acerca del régimen de impedimentos y recusaciones aplicable a la Procuradora en el proceso de constitucionalidad.

   Por las razones expuestas, la Sala reitera que las causales invocadas y los hechos que fundan las recusaciones presentadas contra la Procuradora General de la Nación deben evaluarse en cada caso concreto.

3. En el presente asunto, la recusación formulada se dirige contra la Procuradora General de la Nación. En virtud de lo expuesto, la Sala Plena es competente para resolver sobre su pertinencia.

   Criterios para determinar la pertinencia de las recusaciones[14]

4. El estudio de pertinencia tiene por objeto determinar si la solicitud reúne las condiciones necesarias para dar inicio al trámite de recusación, para que, posteriormente, la Sala analice de fondo las causales invocadas[15]. De manera reiterada, la Corte ha señalado que tal examen comprende la acreditación de condiciones adjetivas y sustantivas[16]. Las primeras verifican la legitimación del peticionario, la oportunidad de la recusación y el cumplimiento de la carga argumentativa. Por su parte, las segundas estudian si el solicitante: (i) identificó la causal; (ii) precisó los hechos que la configuran; y, (iii) demostró el vínculo entre ambos elementos[17].

   Análisis sobre la pertinencia de la recusación formulada en el caso concreto

   Legitimación

5. Según el artículo 28 del Decreto 2067 de 1991, la Procuradora General de la Nación y el demandante están legitimados recusar a los magistrados de la Corte. No obstante, la Sentencia C-323 de 2006[18] estableció que tal legitimación se extiende a los intervinientes del proceso de constitucionalidad. En esa oportunidad, la Corte estableció que, si quien recusa es una persona diferente al actor o al Procurador General de la Nación:

   “debe concretar su interés dentro del proceso de constitucionalidad, en defensa de la Constitución. La concreción de dicho interés se ve efectuada cuando el ciudadano ha sido demandante o interviniente dentro de dicho proceso. Es en estos casos donde se ve concretizado el interés de defensa de la Constitución y de donde surge la legitimidad para recusar”.

   En el presente caso, el peticionario es el demandante. Por consiguiente, concretó su interés dentro del proceso de constitucionalidad con la radicación de la demanda, que fue admitida por la magistrada sustanciadora.

   Oportunidad[19]

6. El Decreto 2067 de 1991 no reguló expresamente el término de presentación oportuna de la solicitud de recusación. No obstante, la Sentencia C-323 de 2006 no solo precisó el alcance de la legitimación para recusar a un magistrado o al Procurador, sino que también señaló la oportunidad para hacerlo. En tal oportunidad, la Sala Plena sostuvo que:

   “en el momento de la intervención debe formularse la recusación sobre hechos anteriores en que se haya podido incurrir. Así entonces, no podrá formularse recusación por hechos anteriores que no se hayan señalado en la intervención. Por consiguiente, solo es posible presentar recusación con posterioridad a la intervención con la condición [de] que se trate de hechos distintos y posteriores a ella. Por ende, estará prohibido recusar varias veces por el mismo hecho anterior” (negrillas no originales).

   Además, en la misma decisión, este Tribunal advirtió que la presentación de recusaciones no puede terminar en dilaciones injustificadas de los procesos de constitucionalidad:

   “Pues bien, definido que el Constituyente estableció términos perentorios para resolver los asuntos de constitucionalidad es claro entonces que los impedimentos ó (sic) recusaciones no pueden ser un mecanismo para impedir o dilatar el cumplimiento de estos términos; esto explica el contenido normativo del Artículo 27 del Decreto 2067 de 1991 que establece que los Magistrados ‘decidirán en la misma sesión si el impedimento es o no fundado’” (negrillas no originales).

   Posteriormente, en el Auto 498 de 2017[20], la Sala Plena unificó el criterio de análisis para el requisito de oportunidad de las recusaciones en los procesos de constitucionalidad con base en el precedente de la Sentencia C-323 de 2006[21]:

   “De todo lo expuesto surge la necesidad de unificar la regla de presentación oportuna de la petición de recusación –temporalidad-, por lo cual, la Corte en las solicitudes que se presenten con posterioridad a las recusaciones incoadas por M.L.R., F.O. y C.J.P. aplicará el precedente de la sentencia C-323 de 2006, entre otras, porque un pronunciamiento en sede de control abstracto no puede ser supeditado por autos de menor jerarquía interpretativa y de tan variado contenido, generando con ello inseguridad jurídica. Es decir, en el momento de la intervención deberá formularse la recusación fundada en hechos anteriores en que haya podido incurrir determinado Magistrado, solo siendo posible recusarlo con posterioridad, bajo la condición de que se trate de una situación fáctica distinta y posterior a la intervención ciudadana”.

   A su vez, esta regla del requisito de oportunidad de las recusaciones en procesos de constitucionalidad ha sido reiterada por la Sala Plena en múltiples oportunidades[22].

   En cuanto a las recusaciones contra la Procuradora General de la Nación, esta Corporación también se ha pronunciado sobre la oportunidad en relación con las funciones del Ministerio Público en los procesos de constitucionalidad. En particular, el Auto 136 de 2006[23] resolvió precisamente una recusación contra el Procurador General de la Nación presentada con posterioridad a la radicación de su concepto. Al respecto, la Sala Plena rechazó la recusación con base en el siguiente razonamiento:

   “(…) luego de constatar que el Concepto rendido por el Señor Procurador General de la Nación fue entregado dentro del término señalado en el Decreto 2067 artículo 7°, se puede afirmar que se agotó la Competencia que las normas constitucionales y legales le otorgan al Jefe del Ministerio Público al interior de este tipo de procesos de constitucionalidad.

3. En consecuencia, el término para que se conceptúe, de parte del Señor Procurador General de la Nación, culminó.

4. En este orden de ideas, la recusación presentada por el ciudadano C.E.C.O. no es procedente por cuanto la competencia del Procurador General de la Nación ya se agotó con la presentación de su concepto dentro del presente proceso , el día 1° del febrero del año en curso” (negrillas no originales).

7. A partir de la lectura conjunta y sistemática de ambas reglas de decisión, la Sala Plena concluye lo siguiente: (i) como lo sostuvo la Sentencia C-323 de 2006, las recusaciones no pueden convertirse en una herramienta para dilatar los procesos de constitucionalidad. (ii) La regla de oportunidad de las recusaciones implica que el momento procesal corresponde a aquel en que el solicitante participa o, en términos de la mencionada providencia, “concretiza su interés” en el proceso. (iii) En consecuencia, el demandante deberá presentar la recusación con su demanda, el interviniente con su intervención y la Procuradora con su concepto. (iv) No obstante, de acuerdo con el precedente de la Sentencia C-323 de 2006, cualquiera de los tres podrá presentar excepcionalmente una recusación después de tales oportunidades si se refiere a hechos sobrevinientes.

   A su vez, es posible formular una conclusión específica con respecto al concepto del Ministerio Público: tanto la demanda como las intervenciones ciudadanas anteceden tal actuación. Por lo tanto, es aún más evidente que tales momentos son oportunos para recusar a la Procuradora y evita que se utilice la recusación como una estrategia para invalidar un concepto que no corresponde a las pretensiones del recusante. Esta regla, además de reconocer el principio de imparcialidad[24] en los procesos judiciales, que se materializa con la recusación oportuna, evita la dilación injustificada de los procesos constitucionales[25], garantiza el derecho a la administración de justicia de los ciudadanos[26] y protege la seguridad jurídica[27]. A su vez, en todo caso se aplicará lo establecido en el artículo 48 del Decreto 2067 de 1991:

   “ARTICULO 48. Los términos señalados para la tramitación de los asuntos de constitucionalidad de competencia de la Corte Constitucional, se suspenderán en los días de vacancia, en los que por cualquier circunstancia no se abra el despacho al público, y durante grave calamidad doméstica o transitoria enfermedad del magistrado sustanciador o del Procurador General de la Nación, en su caso, debidamente comunicadas a la Corte.

   Los términos establecidos para rendir concepto, presentar ponencia o dictar fallo, no correrán durante el tiempo indispensable para tramitar los incidentes de impedimento o recusación y para la posesión de los conjueces, cuando a ello hubiere, lugar” (negrillas no originales).

   La lectura del anterior artículo, junto con las consideraciones expuestas previamente, permiten concluir que la recusación oportuna contra la Procuradora implicaría la suspensión del término que tiene tal funcionaria para presentar su concepto. Por lo tanto, se reitera que el momento procesal oportuno para recusar a la Procuradora General de la Nación necesariamente antecede la presentación de su concepto, ya sea la demanda en el caso de los demandante o la intervención en el caso de los intervinientes, a menos que se trate de hechos sobrevinientes a tales actuaciones.

8. En el presente caso, la Sala estima que no se cumple con el requisito de oportunidad por dos razones. La primera es que el solicitante, en este proceso de constitucionalidad, funge como demandante. En virtud de la regla de decisión identificada en el fundamento jurídico 8, el solicitante debió presentar la recusación junto con la demanda. Según la jurisprudencia citada, una recusación posterior solo sería admisible si se invocaran hechos sobrevinientes. No obstante, en este caso la recusación se fundamenta en hechos ocurridos antes de tal hecho. La demanda se radicó el 10 de febrero de 2021, mientras que los hechos que fundamentan la recusación se refieren al periodo de la Procuradora General como Ministra de Justicia y Derecho (11 de junio de 2019 a 17 de agosto de 2020). En consecuencia, no existe justificación para que el actor no hubiera recusado a la Procuradora General cuando presentó su demanda, entendida como el momento procesal oportuno para tal actuación.

9. En segundo lugar, el solicitante presentó la recusación con posterioridad a la radicación del concepto de la Procuradora General. Como se mencionó en el fundamento 7 de la presente providencia, la competencia del Ministerio Público se agota cuando presenta su concepto en el marco de un proceso de constitucionalidad. Lo anterior implica que la radicación de una recusación con posterioridad a tal actuación se considera extemporánea. Esta lectura es coherente con la regla anterior, toda vez que la oportunidad de los demandantes e intervinientes para recusar a la Procuradora General de la Nación debe ser anterior a la presentación de su concepto no solo porque evita dilaciones injustificadas del proceso, sino también porque impide que se recuse de acuerdo con el sentido del concepto.

10. En este orden de ideas, la recusación presentada por el ciudadano N.H.J. no es procedente por no acreditar el requisito de oportunidad, en tanto: (i) no se presentó con la demanda que suscribió, entendida como el momento procesal oportuno, y (ii) se interpuso el 13 de octubre de 2021, cuando ya se había agotado la competencia de la Procuradora General de la Nación con la presentación de su concepto.

11. DECISIÓN

    Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales,

Primero: RECHAZAR, por no cumplir el requisito de oportunidad, la recusación formulada por N.H.J. contra la Procuradora General de la Nación, dentro del expediente de la referencia.

Segundo: Contra esta providencia no procede recurso alguno.

N., comuníquese y cúmplase.

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Presidente

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

GLORIA S.O. DELGADO

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

[1] Expediente digital D-14138, archivo “D0014138-Demanda del ciudadano N.H.J. y otros-Ley 2081 de 2021”.

[2] Expediente digital D-14140, archivo “D0014140-Demanda del ciudadano C.A.A. Kreutzer-Ley 2081 de 2021, artículo 1, que modifica el artículo 83 de la Ley 599 de 2000”.

[3] Mediante auto del 5 de marzo de 2021, la magistrada sustanciadora admitió el cargo único de la demanda del expediente D-14138, relativo al desconocimiento de la prohibición de imprescriptibilidad de la acción penal, establecida en el artículo 29 superior. A su vez, admitió dos cargos de la demanda del expediente D-14140 (imprescriptibilidad de la acción penal –artículo 29 superior– y derecho a un juicio sin dilaciones injustificadas –artículo 28 superior–) y rechazó los tres restantes (principios de defensa e igualdad de armas –artículo 29 superior–, seguridad jurídica y cosa juzgada –artículo 29 superior–, y derechos de los niños –artículo 44 superior–). No obstante, después de que su corrección fuera rechazada, el actor interpuso recurso de súplica. En el Auto 196 de 2021 (M.C.P.S., la Sala Plena confirmó parcialmente el rechazo, pero dispuso la admisión del cargo relativo al principio de seguridad jurídica (artículo 29 de la Constitución).

[4] Expediente digital D-14138, archivo “Concepto Procuradora General de la Nación Dra. M.C.B.”.

[5] Expediente digital D-14138, archivo “RECUSACIÓN - PROCURADORA GENERAL DE LA NACIÓN”, presentado el 13 de octubre de 2021.

[6] Ambos con ponencia de la magistrada P.A.M.M..

[7] Ibídem, folio 9.

[8] Expediente digital D-14138, archivo “RECUSACIÓN - PROCURADORA GENERAL DE LA NACIÓN”, presentado el 15 de octubre de 2021.

[9] Autos 386 de 2018 (M.J.F.R.C.) y 260 de 2019 (M.A.L.C..

[10] Autos 334 de 2009 (M.M.V.C.C.) y 069 de 2010 (M.M.V.C. Correa).

[11] M.M.V.C.C..

[12] El artículo en mención dispone: “Artículo 98. En los asuntos de constitucionalidad. Todos los asuntos de constitucionalidad de que conoce la Corte Constitucional se someterán, en lo que hace a impedimentos y recusaciones, a las causales y al trámite consagrados en el Capítulo V del Decreto 2067 de 1991, en lo pertinente.”

[13] M.A.J.L.O..

[14] Consideraciones tomadas del Auto 075 de 2020 (M.C.P.S.) y reiteradas en el Auto 163 de 2021 (M.G.S.O.D.).

[15] Auto 386 de 2018 (M.J.F.R.C.).

[16] Ibídem.

[17] Autos 386 de 2018 (M.J.F.R.C., 260 de 2019 (M.A.L.C.) y 333 de 2019 (M.A.J.L.O..

[18] M.J.A.R..

[19] Consideraciones tomadas parcialmente del Auto 498 de 2017 (M.A.L.C..

[20] M.A.L.C..

[21] Esta decisión fue reiterada en el Auto 349 de 2009.

[22] Autos 547A de 2017 (M.A.L.C., 394 de 2019 (M.L.G.G.P., 075 de 2020 (M.C.P.S.) y 038 de 2021 (M.C.P.S.).

[23] M.J.A.R..

[24] Artículo 29 de la Constitución. En la Sentencia C-496 de 2016 (M.M.V.C.C.) se expone el alcance, las dimensiones y la finalidad del principio de imparcialidad en los procesos judiciales.

[25] Artículo 242 de la Constitución: “[l]os procesos que se adelanten ante la Corte Constitucional en las materias a que se refiere este título, serán regulados por la ley conforme a las siguientes disposiciones: (…) 4. De ordinario, la Corte dispondrá del término de sesenta días para decidir, y el Procurador General de la Nación, de treinta para rendir concepto”.

[26] Artículos 29 de la Constitución y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH).

[27] La jurisprudencia constitucional lo ha reconocido como principio y lo ha vinculado con el derecho a la igualdad (artículo 13 superior). Al respecto, ver Sentencia SU-072 de 2018 (M.J.F.R.C.).