Auto nº 785/21 de Corte Constitucional, 15 de Octubre de 2021

1. La Asociación Mutual Empresa Solidaria de Salud –Emssanar E.S.S.–, a través del medio de control de reparación directa, demandó al Municipio de Arboleda con el propósito de que (i) se declare responsable al ente territorial por la omisión en el reconocimiento y pago de los recursos que como EPS invirtieron en la prestación de servicios de salud no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud –POS– del régimen subsidiado, en cumplimiento de fallos de tutela. Y, como consecuencia de la anterior declaración, se condene a la parte demandada a pagar (ii) los valores adeudados, junto con los intereses corrientes y moratorios, y (iii) los perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante y daño emergente[2].

   Debe destacarse que, según la demandante, dentro del término legal adelantó ante el Instituto Departamental de Salud de Nariño el recobro de los valores pretendidos, pero le fue negado su pago por considerar que los fallos de tutela que ordenaron los servicios involucraron al Municipio de Arboleda, situación que permite que se adelanten las gestiones necesarias ante ese ente municipal para obtener los recursos.

   Teniendo en cuenta lo anterior, Emssanar E.S.S. requirió al Municipio de Arboleda para obtener el pago de los recursos, pero en la respuesta recibida solo se manifiesta que harían la revisión de los soportes de la reclamación[3]. Adicionalmente, las partes concernidas en la controversia adelantaron una conciliación prejudicial ante la Procuraduría 36 Judicial II, la cual fue declarada fallida[4].

2. La demanda fue repartida al Juzgado 8º Administrativo del Circuito de Pasto; autoridad judicial que, mediante Auto del 5 de junio de 2019, se declaró sin competencia por considerar que son los jueces laborales los llamados a decidir el asunto.

   Como fundamento de su decisión indicó que si bien las pretensiones de la demanda se encaminan a declarar responsable a un municipio por la omisión en el pago de los servicios de salud prestados, lo cierto es que también buscan el recobro de prestaciones no cubiertas con cargo a la UPC-S, controversia que escapa a las competencias fijadas a los jueces contencioso administrativos en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. Además, respaldó sus afirmaciones, entre otras, en la providencia del Consejo Superior de la Judicatura del 11 de agosto de 2014[5].

3. Reasignado el asunto, le correspondió su conocimiento al Juzgado 1º Laboral del Circuito de Pasto; autoridad que, a través de Auto del 21 de junio de 2019, consideró que tampoco es competente para resolver el caso pues, en su opinión, la competencia radica en los jueces contencioso administrativos.

   Para llegar a esa conclusión, señaló que en el caso no están en litigio las contrapartes que fija el numeral 4º del artículo 2 de la Ley 712 de 2001, pues el municipio no hace parte de los sujetos procesales descritos en ese texto. Añadió que, en providencia del 12 de abril de 2018[6], la Corte Suprema de Justicia manifestó que la devolución, rechazo o glosas de las facturas y cuentas de cobro por servicios, insumos o medicamentos no POS, son asuntos que le corresponden a la jurisdicción contencioso administrativa. Y, además, al estar demandado un ente territorial, en virtud del fuero de atracción[7], la competencia recae en los jueces contencioso administrativos.

   En consecuencia, propuso el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones y remitió el expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[8]. Sin embargo, con la reforma introducida en el Acto Legislativo 02 de 2015, el conflicto fue direccionado a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, autoridad que, con fundamento en la precitada reforma constitucional (art. 14), el 2 de febrero de 2021 lo envió a la Corte Constitucional a efectos de que sea dirimido[9].

Competencia

4. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[10].

   Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

5. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[11].

6. La Corte Constitucional, de forma reiterada, ha considerado que, para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones, es necesario que se den los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo[12], entendiendo que: (i) El presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[13]. (ii) El presupuesto objetivo exige la existencia de una causa judicial sobre la que se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[14]. (iii) El presupuesto normativo exige que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer del asunto concreto[15].

   Competencia judicial para conocer asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales a entidades territoriales por prestaciones de salud no incluidas en el POS[16] del régimen subsidiado de salud

7. Conforme con el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012[17], los jueces laborales son competentes para dirimir las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras. Competencia de la que se exceptúa los asuntos (i) de responsabilidad médica y los relacionados con contratos, y (ii) aquellos que por disposición expresa del legislador le sean asignados a otras autoridades judiciales.

   Por consiguiente, de cara al caso concreto, la Sala debe estudiar si las controversias de recobros de servicios no incluidos en el POS que se prestaron en el régimen subsidiado, como consecuencia del cumplimiento de órdenes judiciales proferidas en fallos de tutela, (i) corresponden a la prestación de servicios de la seguridad social, y, (ii) si se trata de una controversia entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras.

8. Frente a lo anterior, debe tenerse en cuenta que esta Corporación, en el Auto 389 de 2021 estudió un conflicto entre jurisdicciones[18] que se propuso a efectos de definir la competencia judicial para asumir el conocimiento de una demanda que presentó una EPS en contra de la ADRES con el propósito de recobrar judicialmente el valor que canceló para garantizar la prestación de unos servicios de salud excluidos del POS, hoy PBS.

   En esa oportunidad, la Corte Constitucional concluyó que el caso no debía ser asumido por los jueces laborales, como quiera que, por un lado, el proceso judicial de recobro no corresponde, en estricto sentido, a una controversia relativa a la prestación de servicios de la seguridad social y, por el otro lado, en el asunto no intervienen afiliados, beneficiarios, usuarios o empleadores, por lo que no podría encuadrarse en lo señalado en el numeral 4 del artículo 2 de la Ley 702 de 2001 (con la modificación que fijó el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012).

9. Dicha lógica no es ajena al análisis que se efectuará de cara al proceso judicial de recobro a entidades territoriales por la prestación de servicios de salud no POS[19] pues, en primer lugar, al margen de la variación de la entidad a la que se le atribuye la deuda, lo cierto es que este caso, en estricto sentido, tampoco corresponde a una controversia relativa a la prestación de servicios de la seguridad social, pues lo que procura la parte demandante es el pago de unos dineros por concepto de unos servicios que la EPS ya prestó. Por lo tanto, no busca garantizar la prestación, en forma directa[20], del servicio de salud sino el reconocimiento de unos valores que destinó para cubrir asistencias a los afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud –SGSSS–.

10. Y, en segundo lugar, porque en las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales a entidades territoriales por prestaciones no incluidas en el POS del régimen subsidiado tampoco intervienen afiliados, beneficiarios, usuarios ni empleadores.

11. Con fundamento en lo anterior, el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en la forma como fue modificado por el artículo 622 del CGP) no es aplicable a las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales a entidades territoriales por prestaciones no incluidas en el POS del régimen subsidiado.

12. Así las cosas, para determinar la competencia para el conocimiento de este tipo de controversias es necesario acudir al inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, según el cual “[l]a Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa” (negrillas fuera de texto).

13. En efecto, debe tenerse en cuenta que el procedimiento de recobro ante entidades territoriales orientado al cobro de servicios excluidos del POS del régimen subsidiado de salud, no se trata de una simple presentación de facturas, sino que constituye un verdadero trámite administrativo que busca dar cumplimiento a lo señalado, entre otras, en la Ley 715 de 2001[21], que les impone el deber de verificar, controlar y pagar los servicios y las tecnologías no financiados con cargo a la UPC de los afiliados al régimen subsidiado de su jurisdicción.

14. Así las cosas, los procedimientos de recobro que se adelanten ante los entes territoriales involucran la expresión de la administración por lo que es razonable que su control deba estar a cargo de la jurisdicción contencioso administrativa, especialmente si se tiene en cuenta que el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 dispone expresamente que dicha jurisdicción “está instituida para conocer […] de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas” (negrillas fuera de texto).

15. Planteamiento este que se refuerza en el hecho de que (i) por medio de la demanda, también se busca el pago de perjuicios y las reparaciones de los daños causados por el hecho y la omisión de una entidad pública, en las modalidades de daño emergente y lucro cesante.

16. Cabe concluir, con fundamento en las anteriores consideraciones, que las controversias relativas a los recobros judiciales a entidades territoriales efectuados por las EPS, por la prestación de servicios no incluidos en el POS del régimen subsidiado, son de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

En el presente asunto se presenta un conflicto de competencia entre jurisdicciones

17. La Sala estima cumplido el presupuesto subjetivo pues de la lectura de los antecedentes se evidencia la existencia de una tensión entre el Juzgado 8º Administrativo del Circuito de Pasto y el Juzgado 1º Laboral del Circuito de la misma ciudad, que se declararon sin competencia para conocer el asunto, y la última autoridad propuso el conflicto de competencia entre diferentes jurisdicciones.

18. La Sala también encuentra satisfecho el presupuesto objetivo, toda vez que se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de competencia para dirimir el asunto. Concretamente, la existencia de un proceso judicial en el que se da trámite al medio de control de reparación directa presentado por Emssanar E.S.S. en contra del Municipio de Arboleda, con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de unas sumas de dinero adeudadas, correspondientes a unos servicios de salud que suministró y que no hacían parte del POS del régimen subsidiado, hoy Plan de Beneficios en Salud. Componentes que, según su escrito, suministró en cumplimiento de fallos de tutela.

19. Por último, observa cumplido el presupuesto normativo, como quiera que las autoridades judiciales que rechazaron la competencia citaron las normas que, a su juicio, resultaban aplicables y justificaban su postura. En efecto, el Juzgado 8º Administrativo del Circuito de Pasto trajo a colación lo señalado en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 para plantear que el asunto debe ser resuelto por los jueces laborales. Por su parte, el Juzgado 1º Laboral del Circuito de Pasto indicó que, en atención a lo señalado en el numeral 4º del artículo 2 de la Ley 712 de 2001, los jueces laborales no son competentes para el estudio de la causa propuesta.

20. Superado el anterior estudio, la Sala advierte que en el presente caso se configura un conflicto negativo de competencia entre el Juzgado 8º Administrativo del Circuito de Pasto y el Juzgado 1º Laboral del Circuito de la misma ciudad, en los términos ya explicados. En ese orden, pasa a decidir a qué autoridad judicial debe ser asignado el asunto para su conocimiento.

21. Al analizar la demanda presentada por Emssanar E.S.S. se observa que sus pretensiones se orientan a (i) que se declare responsable al municipio por la omisión en el reconocimiento y pago de unos dineros adeudados por la prestación de servicios de salud excluidos del POS del régimen subsidiado, hoy PBS, y, consecuencialmente, que se ordene (ii) el pago de los intereses corrientes y moratorios, y (iii) el reconocimiento de los perjuicios causados en las modalidades de daño emergente y lucro cesante.

22. Así las cosas, con el proceso judicial Emssanar E.S.S. busca principalmente recobrar unos valores que no le han sido reconocidos y pagados por parte del Municipio de Arboleda, con ocasión de la prestación de servicios de salud excluidos del POS del régimen subsidiado, hoy PBS, en cumplimiento de órdenes que fueron proferidas por jueces de tutela. Es decir, no se trata de un litigio que, en estricto sentido, pueda relacionarse directamente con la prestación de los servicios de la seguridad social, en donde se vean implicados los afiliados, beneficiarios, usuarios o empleadores, como lo prevé el artículo 622 del Código General del Proceso, que modificó el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (supra 9 y 10).

23. Adicionalmente, la demandante por vía judicial (i) cuestiona actuaciones de una entidad territorial, solicitando que sea declarada responsable del pago de unos dineros, y (ii) pretende el pago de los intereses corrientes y moratorios, además de los perjuicios que estima le fueron ocasionados por la demandada, en la modalidad de daño emergente y lucro cesante. Controversias estas que se enmarcan en la competencia judicial asignada a los jueces contencioso administrativos en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 (supra 14 y 15).

24. Con fundamento en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones de la referencia declarando que le corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa conocer el medio de control de reparación directa promovido por Emssanar E.S.S. en contra del Municipio de Arboleda. En consecuencia, le remitirá el expediente al Juzgado 8º Administrativo del Circuito de Pasto para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.

    Regla de decisión

25. El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS del régimen subsidiado, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS la actuación, manifestación y responsabilidad de una entidad territorial. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social[22], en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre una entidad administradora y una entidad territorial relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,