Auto nº 788/21 de Corte Constitucional, 15 de Octubre de 2021

1. El 02 de diciembre de 2015 fue repartida al Juzgado 22 Laboral del Circuito de Bogotá[1] la demanda ejecutiva laboral presentada por el apoderado judicial de la Fundación Centro Colombiano de Epilepsia y Enfermedades Neurológicas (en adelante FIRE)[2] en contra de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones Caprecom EPS-S (en adelante CAPRECOM). La pretensión principal de la demanda es que se libre mandamiento de pago de noventa y cuatro facturas de venta cuya sumatoria conjunta asciende al valor de novecientos ochenta y un millones novecientos diez mil seiscientos treinta y dos pesos M/cte. ($981.910.632)[3].

   Respecto de lo anterior, y conforme al escrito de demanda, conviene precisar que: (i) las facturas fueron presentadas bajo el concepto de “URGENCIA VITAL” por estar comprometida la vida y funcionalidad de las personas, sin que se requiera para ello autorización previa de la EPS o remisión de la misma; (ii) al momento de la prestación del servicio, puntualizó la demandante que no existía una relación contractual entre ella y la parte demandada; finalmente, (iii) las aludidas facturas de venta fueron enviadas y notificadas a CAPRECOM sin que esta hubiese presentado algún tipo de objeción o rechazo dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a su recepción.[4]

2. Mediante auto del 24 de junio de 2016, el Juzgado 22 Laboral del Circuito de Bogotá rechazó su competencia dentro del proceso y remitió el mismo al agente liquidador F.P. S.A[5], bajo el argumento de que CAPRECOM, al encontrarse en liquidación[6], designó a la Fiduciaria Previsora S.A para que realizara el proceso liquidatorio, según lo establecido en el literal d) del artículo 6° de la Ley 1105 de 2006. Así, en atención a lo previsto en la referida ley, el liquidador debe: "Dar aviso a los jueces de la República del inicio del proceso de liquidación, con el fin de que terminen los procesos ejecutivos en curso contra la entidad, advirtiendo que deben acumularse al proceso de liquidación y que no se podrá continuar ninguna otra clase de proceso contra la entidad sin que se notifique personalmente al liquidador"[7].

3. Mediante Radicado 201870000010141 del 09 de agosto de 2018, el Agente Liquidador PATRIMONIO AUTÓNOMO DE REMANENTES "PAR CAPRECOM LIQUIDADO", devolvió el expediente al Juzgado 22 Laboral del Circuito de Bogotá. Explicó que, de conformidad con el Decreto 2519 del 28 de diciembre de 2015, se les informó a los jueces de la República del inicio de la liquidación de CAPRECOM EICE con el fin de que "terminaran los procesos ejecutivos en curso, advirtiendo que debían acumularse al proceso de liquidación y que se podría continuar ninguna otra clase de proceso contra la entidad sin que fuera notificado personalmente al liquidador"[8]. En ese orden, precisó que el proceso ejecutivo adelantado por FIRE fue puesto en conocimiento del Agente Liquidador el 23 de julio de 2018[9], fecha para la cual, el proceso de calificación y graduación de acreencias ya había culminado. De allí que, a la fecha, el Patrimonio Autónomo de Remanentes no tenga competencia para conocer del mismo. En consecuencia, remitió el expediente nuevamente al Juzgado 22 Laboral.

4. Mediante auto del 13 de diciembre de 2018, el Juzgado 22 Laboral rechazó nuevamente la demanda ejecutiva por considerar que, en plena correspondencia con lo dispuesto en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, la naturaleza de la entidad ejecutada es pública y que, en razón de ello, compete a los jueces administrativos conocer de la presente causa. Al respecto, reseñó que CAPRECOM EICE fue creada mediante la Ley 82 de 1912 como un Establecimiento Público, luego transformada a Empresa Industrial y Comercial del Estado y vinculada al Ministerio de Comunicaciones a través de la Ley 314 de 1994, y posteriormente vinculada al Ministerio de Protección Social (hoy Ministerio de Salud y Protección Social) mediante el Decreto 205 de 2003. Por otro lado, citó la Providencia APL1531-2018 de la Corte Suprema de Justicia para afirmar que: “los litigios con ocasión de la devolución rechazo o glosas de las facturas o cuentas de cobro por servicios, insumos o medicamentos del servicio de salud NO incluidos en el plan obligatorio de salud deben ser conocidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo”. Así, ordenó repartir el proceso entre los Juzgados Administrativos del Circuito Judicial de Bogotá[10].

5. Efectuado el nuevo reparto, mediante auto del 15 de agosto de 2019, el Juzgado 58 Administrativo del Circuito de Bogotá propuso un conflicto negativo de competencia, por considerar que al tratarse de un proceso contra las entidades del sistema de seguridad social, según el artículo 11 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, la jurisdicción laboral es la competente para conocer del mismo. Para esto, sustentó que "la competencia para conocer la ejecución de obligaciones emanadas del sistema de seguridad social integral , en este caso, el cobro de servicios por consultas médicas, procedimientos, medicamentos y materiales e insumos, no está dada por el criterio orgánico, sino por el factor objetivo, es decir por la materia o naturaleza del tema objeto de estudio , con independencia de la naturaleza de la relación jurídica y de los actos que se controvierten".[11]

6. El 02 de febrero de 2021, la Secretaría Judicial de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial remitió el expediente a la Corte Constitucional en atención al Acto Legislativo 02 de 2015, el cual adicionó el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución.[12]

1. Competencia de la Corte Constitucional

   1.1 La Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para conocer y dirimir los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones, de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 11 del artículo 241 de la Carta Política[13], modificado por el Artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

2. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

   2.1 Este Tribunal ha determinado que los conflictos de jurisdicciones existen cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”[14]

   2.2 Asimismo, mediante el Auto 155 de 2019[15], la Sala Plena precisó que se requieren de tres presupuestos para que se configure el conflicto de jurisdicciones, a saber: (i) el presupuesto subjetivo, exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones; (ii) el presupuesto objetivo, determina que debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional; (iii) el presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.

   2.3 En ese orden de ideas y previo al planteamiento de las consideraciones a las que haya lugar para resolver el presente asunto, procederá la Corte a verificar, de acuerdo con el material probatorio que obra en el expediente, el cumplimiento de los presupuestos anteriormente descritos.

   2.3.1 Sobre el presupuesto subjetivo: La Corte lo encuentra satisfecho toda vez que el conflicto se suscita entre autoridades de diferentes jurisdicciones. El Juzgado 22 Laboral del Circuito de Bogotá (autoridad de la jurisdicción ordinaria) y el Juzgado 58 Administrativo del Circuito de Bogotá (autoridad de la jurisdicción contenciosa administrativa).

   2.3.2 Sobre el presupuesto objetivo: Se entiende superado en tanto se constata la existencia de una demanda ejecutiva laboral promovida por FIRE contra CAPRECOM, cuya pretensión principal es que se libre mandamiento de pago de noventa y cuatro facturas de venta por un valor de novecientos ochenta y un millones novecientos diez mil seiscientos treinta y dos pesos M/cte. ($981.910.632).

   2.3.3 Sobre el presupuesto normativo: Verifica la Corte su configuración por cuanto ambas autoridades judiciales expusieron razones de índole legal y jurisprudencial para negar su competencia en el presente caso. De un lado, el Juzgado 22 Laboral del Circuito de Bogotá justificó su falta de competencia en razón de la naturaleza pública de la entidad ejecutada, el artículo 104 del CPACA y trayendo de presente la Providencia APL1531-2018 de la Corte Suprema de Justicia. De otro lado, el Juzgado 58 Administrativo del Circuito de Bogotá argumentó que, según el artículo 11 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, la jurisdicción laboral es la competente para conocer de procesos contra las entidades del sistema de seguridad social.

   Superado el anterior análisis orientado a constatar la materialización de un conflicto de jurisdicciones, procederá la Corte a dirimir la colisión suscitada entre el Juzgado 22 Laboral y el Juzgado 58 Administrativo ambos del Circuito de Bogotá. Para ello, primero, se hará referencia a la competencia para conocer de los asuntos en los que se reclama, mediante un proceso ejecutivo, el pago de facturas de venta originadas en la prestación de servicios de salud y, a continuación, se resolverá el caso concreto.

3. La competencia para conocer de los asuntos en los que se reclama el pago de facturas de venta originadas en la prestación de servicios de salud.

   3.1 El Artículo 104.2[16] del CPACA determina que corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer de los contratos celebrados en los que sea parte una entidad pública. Por otro lado, el artículo 32 de la Ley 80 de 1993[17] define los contratos estatales como “todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad”. De manera que, para estar frente a un caso de contratación estatal, debe existir un acuerdo de voluntades, con un objeto y contraprestación claras y que conste por escrito[18]. No obstante, de manera excepcional, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha advertido la existencia de contratos verbales, siempre y cuando, se trate de contratos celebrados por las entidades estatales y que no están sometidas al régimen de la Ley 80 de 1993, sino que rijan por el derecho privado. Es decir, cuando se trate de contratos no solemnes y cuya declaratoria se puede solicitar a través de la acción contractual[19].

   3.2 Por su parte, el numeral 6[20] del artículo 104 del CPACA establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo también conocerá de los procesos ejecutivos derivados, concretamente, de: (i) las condenas impuestas a las administración, (ii) las conciliaciones aprobadas, (iii) los laudos arbitrales y (iv) los contratos celebrados con entidades estatales.

   3.3 Más adelante, el artículo 297 del mismo Código señala que constituyen un título ejecutivo: “1. Las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (...) 2. Las decisiones en firme proferidas en desarrollo de los mecanismos alternativos de solución de conflictos (...) 3. [L]os documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles (...) 4. Las copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria, en los cuales conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa, y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa”. Para hacer efectivos estos títulos ejecutivos, el mismo CPACA en los siguientes artículos 298 y 299 establece una remisión al Código General del Proceso, en lo atinente a la ejecución de providencias judiciales y el proceso ejecutivo, siempre y cuando se enmarque dentro de los supuestos antes descritos (ver Supra 3.2).

   3.4 Ahora bien, atendiendo a las disposiciones normativas expuestas anteriormente y tomando en consideración lo resuelto por esta Corporación en reciente auto 613 de 2021[21], es posible concluir que la jurisdicción contencioso administrativa ostenta competencia en materia de procesos ejecutivos, únicamente, en los eventos que prevé el artículo 104.6. Así, en razón de este, los jueces administrativos conocerán de títulos ejecutivos derivados de condenas impuestas a la administración, conciliaciones aprobadas, laudos arbitrales y contratos celebrados con entidades estatales. Por otro lado, la Sala Plena, en el auto 403 de 2021[22], reconoció que los ejecutivos cambiarios derivados de facturas pueden ser conocidos por la jurisdicción contenciosa administrativa, sin embargo, dicha premisa solo se aplica cuando la obligación se origina de una relación contractual estatal. De allí que, en los casos donde no se advierta alguno de dichos supuestos de hecho, se activará la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria en materia de procesos ejecutivos, de conformidad con el 12 de la Ley 270 de 1996[23].

   3.5 Lo anterior, guarda congruencia con lo previsto en el artículo 2.5 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social el cual preceptúa que “[l]a Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de (...) 5. La ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad” (énfasis fuera del texto). Asimismo, el numeral 4° del artículo 2°[24] de la Ley 712 de 2001, artículo 2.4 del mismo Código, le asignó a la jurisdicción ordinaria, en la especialidad laboral, el conocimiento de las controversias suscitadas en razón del funcionamiento del sistema de seguridad social integral.

   3.6 Bajo ese contexto, atendiendo a la causa que en esta oportunidad ocupa la atención de la Sala Plena, resulta pertinente mencionar la providencia del 20 de octubre de 2011[25] de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Allí, se resolvió un conflicto de jurisdicciones[26] suscitado con ocasión a una demanda ejecutiva promovida por la Empresa Social del Estado F.L.A. contra la Empresa Social del Estado Hospital San Juan de Dios (del municipio de Honda) donde se pretendía perseguir el pago de sesenta y ocho facturas que representaban la prestación básica de servicios de salud a los afiliados a las EPS o A.R.S y, en consecuencia, librar mandamiento de las mismas. En dicha oportunidad, el Consejo Superior de la Judicatura reconoció competencia a la jurisdicción ordinaria tras concluir que no se trataba de una ejecución de sentencia emitida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, ni la ejecución de un contrato suscrito entre demandante y demandado de carácter estatal. Sino que, al tratarse del cobro de una obligación de carácter legal, se debía atender a un criterio meramente objetivo y, por lo tanto, otorgó al derecho privado la competencia para conocer de las relaciones comerciales generadas por aplicación de la seguridad social.

   3.7 En suma, en tratándose de demandas ejecutivas cuyo objetivo sea que se ordene librar mandamiento de pago de facturas de ventas expedidas en razón de la prestación de un servicio de salud y estas no se circunscriban en ninguno de los eventos contemplados en el artículo 104.6 del CPACA, será la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, la competente para conocer del asunto. Lo anterior, se proyectará a los casos donde no se evidencie que tales facturas fueron emitidas bajo la existencia de una relación contractual con una entidad estatal.

La Sala Plena constata que en el presente caso:

1. Se presentó un conflicto entre una autoridad de la jurisdicción ordinaria (Juzgado 22 Laboral del Circuito de Bogotá) y otra de la jurisdicción administrativa (Juzgado 58 Administrativo del Circuito de la misma ciudad) de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, analizados en el fundamento jurídico 2.3 de esta providencia.

2. En ese orden, la Sala Plena dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado 22 Laboral del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por FIRE.

Lo anterior, debido a que la controversia, en virtud del escrito de demanda, versa sobre la ejecución de obligaciones contenidas en facturas de venta representativas de servicios de salud. Si bien se trata de documentos que respaldan obligaciones adquiridas por la administración a través de CAPRECOM, no se enmarcan en los ejecutables ante la jurisdicción contenciosa administrativa según el artículo 104.6 del CPACA.

Tal y como se puso de presente en los antecedentes, la demandante puntualizó que para la fecha en que se emitieron las referidas facturas “no existía una relación contractual entre ella y la parte demandada”[27]. Hecho que, hasta este momento, no ha sido controvertido y que, además, adquiere particular relevancia en tanto permite concluir que el proceso ejecutivo promovido por FIRE se excluye de los supuestos de hecho que habilitan la competencia de los jueces administrativos en este tipo de causas judiciales[28] (ver supra 3.2). Lo anterior, no solo encuentra fundamento en lo que manifiesta la propia demandante, sino en el artículo 168[29] de la Ley 100 de 1993 y el artículo 2.5.3.2.2[30] del Decreto 780 de 2016. Ambas normativas, prevén que en casos de prestación de servicios médicos relacionados con urgencia vital no deben mediar contratos ni órdenes previas, siendo su prestación obligatoria para las IPS.

Así las cosas, debe aplicarse la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria laboral establecida en los numerales 4 y 5 del artículo 2 del del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social.

2.3 Obsérvese que, contrario a lo que afirma el Juzgado 22 Laboral del Circuito, en este caso no se analizan actos administrativos expedidos por CAPRECOM, sino que se trata de un proceso ejecutivo ordinario donde FIRE (fundación sin ánimo de lucro regida por el derecho privado) persigue el cobro de unas facturas de venta por prestación de servicios de salud, sin que existiera una relación contractual entre las partes. En este sentido, la Providencia APL1531-2018 de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia[31], citada por el Juez 22 Laboral, no es un precedente aplicable al caso sub examine al tratarse de supuestos de hechos diferentes. Pues, mientras la Corte Suprema de Justicia dirimió un conflicto de jurisdicción frente actos administrativos expedidos por el Fosyga[32], el presente asunto guarda relación con un proceso ejecutivo adelantado por FIRE donde, como bien se ha dejado claro, se pretende al pago de facturas de venta expedidas por una fundación regida por el derecho privado.

2.4 Así las cosas, la Corte ordenará remitir el expediente al Juzgado 22 Laboral del Circuito de Bogotá y comunicar la presente decisión a los interesados.

2.5 En todo caso, considera la Corte pertinente hacer un llamado al Juzgado 22 Laboral del Circuito de Bogotá. Como se observa del expediente, ya se estaba frente a una causa judicial (demanda ejecutiva), sin embargo, este remitió su conocimiento al agente liquidador F.P. S.A. En este sentido, no solo ignoró los plazos determinados por el Decreto 2519 de 2015, sino que generó dilaciones innecesarias dentro del proceso. En ese orden, hubo que esperar hasta que el Patrimonio Autónomo de Remanentes “PAR CAPRECOM LIQUIDADO” se pronunciara al respecto. Así, conviene recordarle al juez la importancia de que, en futuras ocasiones, envíe este tipo de causas a las autoridades competentes dentro de los plazos previstos, en este caso los términos establecidos por el Decreto 2519 de 2015, so pena de afectar los principios de celeridad y de acceso a la administración de justicia.

Regla de decisión: Siguiendo la cláusula general de competencia otorgada por el artículo 2.5 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, el conocimiento de los procesos ejecutivos en los que se pretenda el pago de obligaciones derivadas de facturas de venta originadas en la prestación de servicios de salud, que no se enmarque en ninguno de los presupuestos del artículo 104.6 del CPACA. Particularmente, cuando no se constante la existencia de una relación contractual entre las partes.

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,