Auto nº 794/21 de Corte Constitucional, 15 de Octubre de 2021

1. La Nueva Empresa Promotora de Salud S.A. –NUEVA EPS– presentó demanda ordinaria civil de primera instancia en contra de la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud –ADRES–, con el propósito de que (i) se declare responsable a la parte demandada del pago de unas sumas de dinero adeudadas, soportadas en facturas[2] y que corresponden a unos valores generados por la prestación de servicios de salud que no estaban incluidos en el Plan Obligatorio de Salud –POS–[3]. Concretamente, solicitó como pretensión principal el pago de “CIENTO SESENTA Y NUEVE MILLONES TRESCIENTOS SESENTA Y UN MIL CUATROCIENTOS DIECIOCHO PESOS ($169.361.418,oo)”[4], correspondiente a unos montos que, en su opinión, no fueron cancelados por la falta de acceso a un trámite administrativo especial para el reembolso del valor de los servicios no incluidos en el POS “que no cuenten con CTC”[5]. Y, como consecuencia de la anterior declaración, que (ii) se ordene el reembolso de los dineros pagados por la demandante.

   Al respecto, se resaltó en la demanda que “[e]n virtud del derecho superior a la salud de los afiliados, se debieron prestar los servicios aun sin existir CTC[6] que lo autorizara, al estar excluidos del PBS, por lo cual [ante la] carencia del CTC, […] fue imposible adelantar el trámite administrativo para el rembolso del valor de los servicios NO PBS; lo que a su turno impidió que la EPS iniciara las acciones declarativas de ley, y no había ninguna vía judicial para hacer efectivo el derecho aquí reclamado […] cuya efectividad es realizable a través del proceso ordinario concerniente a la jurisdicción civil mediante la figura de enriquecimiento sin causa”[7].

   Agregó la demandante que los servicios médicos fueron suministrados pues, según la Corte Constitucional[8] “las EPS no pueden negar la prestación de servicios NO POS […] aun cuando no se hayan tramitado ante el Comité Técnico Científico […]”[9].

2. La demanda fue repartida al Juzgado 21 Civil del Circuito de Bogotá, cuyo juez a cargo, mediante Auto del 30 de octubre de 2018[10], se declaró sin competencia para conocer de esta por considerar que son los jueces contencioso administrativos los llamados a hacerlo. Seguidamente, remitió la demanda para que fuera repartida entre dichos falladores. Fundamentó su decisión en el hecho de que el caso cuestiona conductas de entidades públicas y el estudio de dichas situaciones corresponde a los jueces contencioso administrativos, de conformidad con lo señalado en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

3. Reasignado el asunto, por reparto le correspondió su conocimiento al Juzgado 64 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, Sección Tercera. Autoridad que, a través de Auto del 18 de junio de 2019[11], consideró que tampoco es competente para resolverlo, pues en su opinión, la competencia radica en los jueces laborales del circuito en la medida en que la controversia es propia del Sistema Integral de la Seguridad Social y no se enmarca en las cuestiones que el legislador le asignó a los jueces contencioso administrativos en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

4. Remitido el caso a estos últimos, le correspondió al Juzgado 1º Laboral del Circuito de Bogotá, cuyo juez a cargo, mediante Auto del 17 de enero de 2020[12], señaló que no es competente para asumir el conocimiento del mismo como quiera que es a la jurisdicción contencioso administrativa a la que le corresponde dirimir los conflictos que se susciten entre usuarios, beneficiarios, empleadores y las entidades administradoras o prestadoras del sistema. Aclaró que la ADRES no es un prestador de servicios de salud y, por el contrario, es una entidad adscrita al Ministerio de Salud y, en ese sentido, el control de sus actuaciones corresponde a los jueces contencioso administrativos, de conformidad con lo señalado en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. Además, destacó la providencia del 12 de abril de 2018 de la Corte Suprema de Justicia[13] en la cual se concluyó, en un caso similar, que los jueces contencioso administrativos son los competentes por la naturaleza de la entidad contra la cual se dirige la acción.

   En consecuencia, propuso el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones y envió el caso a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para que le diera solución. Sin embargo, con la reforma introducida en el Acto Legislativo 02 de 2015, el conflicto fue direccionado a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, autoridad que, con fundamento en la precitada reforma constitucional (art. 14), mediante auto del 2 de febrero de 2021[14], lo remitió a la Corte Constitucional para que lo dirima[15].

Competencia

5. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[16].

   Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

6. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[17].

7. La Corte Constitucional, de forma reiterada, ha considerado que, para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones, es necesario que se den los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo[18], entendiendo que: (i) El presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[19]. (ii) El presupuesto objetivo exige la existencia de una causa judicial sobre la que se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[20]. (iii) El presupuesto normativo exige que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer del asunto concreto[21].

   Competencia judicial para conocer asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS que fueron suministradas sin autorización del Comité Técnico Científico –CTC–

8. Conforme con el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012[22], los jueces laborales son competentes para dirimir las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras. Competencia de la que se exceptúa los asuntos (i) de responsabilidad médica y los relacionados con contratos, y (ii) aquellos que por disposición expresa del legislador le sean asignados a otras autoridades judiciales.

   Por consiguiente, de cara al caso concreto, la Sala debe estudiar si las controversias de recobros de servicios No POS que se prestaron sin que fueran autorizados por los Comités Técnicos Científicos, (i) corresponden a la prestación de servicios de la seguridad social, y, (ii) si se trata de una controversia entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras.

9. En primer lugar, encuentra la Sala que el proceso judicial que concierte, de un lado, a NUEVA E.P.S. y, de otro lado, a la ADRES no corresponde, en estricto sentido, a una controversia relativa a la prestación de servicios de la seguridad social pues, al igual que se consideró esta Corte en el Auto 389 de 2021[23], lo que procura la parte demandante es recobrar unos dineros que canceló para cubrir unos servicios que ya prestó, por tanto, no busca garantizar la prestación, en forma directa[24], del servicio de salud sino el reconocimiento de unos valores que destinó para cubrir asistencias a los afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud –SGSSS–.

10. En segundo lugar, considera que, al igual que concluyó la Sala en el mencionado auto, las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el PBS “vinculan, en principio, a las Entidades Promotoras de Salud (EPS) y a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, ADRES. […] En consecuencia, no intervienen afiliados, beneficiarios, usuarios ni empleadores”.

    En este punto debe tenerse en cuenta que la ADRES es una entidad de naturaleza especial del sector descentralizado del orden nacional asimilada a una empresa industrial y comercial del Estado[25], con lo que adquiere la categoría de entidad pública. Y sin bien hace parte del SGSSS y está adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social[26], no es una entidad administradora de los planes de beneficios en salud[27] y tampoco es una entidad prestadora[28].

11. Con fundamento en lo anterior, el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en la forma como fue modificado por el artículo 622 del CGP) no es aplicable a las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el PBS de servicios que fueron prestados sin autorización de los CTC.

12. Así las cosas, para determinar la competencia para el conocimiento de este tipo de controversias, es necesario acudir al inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 según el cual “[l]a Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa” (negrillas fuera de texto).

13. En efecto, si bien en el caso no se cuestiona un acto administrativo expedido por la ADRES, pues la entidad demandante señaló que en el ordenamiento no existe un procedimiento administrativo que le permitiera recobrar los servicios mencionados en su demanda, como sí ocurre en los casos de recobros adelantados ante esa entidad, lo cierto es que esa situación no descarta la competencia de los jueces contencioso administrativos para estudiar los casos que pretendan el pago de valores adeudados por la prestación de servicios de salud no incluidos en el POS que fueron suministrados sin autorización de los CTC, como quiera que con ellos:

    (i) Se pretende declarar a unas entidades públicas como responsables del pago de unas obligaciones que buscaron, entre otras cosas, asegurar el derecho a la salud de los ciudadanos afiliados al SGSSS[29]. Por consiguiente, para dirimir el caso no es suficiente con realizar un estudio que se contraiga al análisis de las facturas presentadas como prueba del presunto enriquecimiento ilícito del Estado, sino que deben valorarse el obrar de la administración y sus obligaciones frente a los afiliados al sistema y la necesidad del servicio suministrado sin que mediara la autorización del CTC. En ese sentido, es indispensable confrontar los hechos con los deberes de las entidades sujetas al derecho administrativo y,

    (ii) Se procura porque unas entidades públicas sean condenadas al pago de unas sumas de dinero sin que las mismas hayan realizado una verificación de las obligaciones que pretenden ser endilgadas y que serán eventualmente pagadas con recursos del erario, pues, según el demandante, no reclamó su pago ante la administración por la ausencia de un procedimiento dirigido a ello. Por consiguiente, el caso también supone analizar el alcance de los procedimientos administrativos a efectos de determinar la veracidad de las afirmaciones de la parte demandante o si, por el contario, se incurrió en un desconocimiento de las vías procesales administrativas correspondientes, en detrimento del derecho de defensa de la administración y del cuidado de los recursos públicos que financian el SGSSS que deben utilizarse por la ADRES bajo los principios de eficiencia, transparencia y calidad.

En el presente asunto se presenta un conflicto de competencia entre jurisdicciones

14. La Sala estima cumplido el presupuesto subjetivo pues de la lectura de los antecedentes se evidencia una tensión entre el Juzgado 64 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, Sección Tercera, y el Juzgado 1º Laboral del Circuito de Bogotá, que se declararon sin competencia para conocer el asunto, además, la última autoridad propuso el conflicto de competencia entre diferentes jurisdicciones.

15. La Sala también encuentra satisfecho el presupuesto objetivo, toda vez que se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de competencia para dirimir el asunto. Concretamente, el proceso judicial en el que se le da trámite a la demanda ordinaria civil que presentó NUEVA EPS en contra de la Nación - Ministerio de Protección Social y la ADRES.

16. Por último, se cumple el presupuesto normativo como quiera que las autoridades judiciales que rechazaron la competencia citaron la norma que, a su juicio, resultaba aplicable y justificaba su postura, esto es, el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

17. Superado el anterior estudio, la Sala advierte que en el presente caso se configura un conflicto negativo de competencia entre el Juzgado 64 Administrativo Oral del Circuito del Bogotá y el Juzgado 1º Laboral del Circuito de la misma ciudad, en los términos ya explicados. En ese orden, pasa a decidir a qué autoridad judicial debe ser asignado el asunto para su conocimiento.

18. Al analizar la demanda presentada por la NUEVA EPS sus pretensiones se orientan a que (i) se declaren responsables la Nación - Ministerio de Protección Social y la ADRES del pago de unas sumas de dinero adeudadas por la prestación de servicios de salud que no estaban incluidos en el Plan Obligatorio de Salud –POS– y que fueron suministrados sin autorización del CTC. Y, como consecuencia de la anterior declaración, que (ii) se ordene el reembolso de los dineros pagados por la demandante.

19. Así las cosas, con el proceso judicial la demandante busca recobrar unos valores que no cobró ante unas entidades públicas por considerar que no existía un procedimiento administrativo diseñado para tal fin y que corresponden con valores que canceló para suministrar servicios excluidos del POS a los afiliados al SGSSS. Por lo tanto, no pretende resolver ninguna contingencia de salud (supra 9). Es decir, no se trata de un litigio que, en estricto sentido, pueda relacionarse directamente con la prestación de los servicios de la seguridad social, en donde se vean implicados los afiliados, beneficiarios, usuarios o empleadores, como lo prevé el artículo 622 del Código General del Proceso, que modificó el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (supra 10).

20. Adicionalmente, el proceso judicial (i) pretende que se condene a unas entidades públicas como responsables de unas obligaciones que se causaron sobre unos hechos y conductas que les pretende atribuir la demandante y que se relacionan con sus deberes públicos frente al derecho a la salud y los recursos públicos del SGSSS, y (ii) supone estudiar el alcance de los procedimientos administrativos para conocer las obligaciones que pretende que asuma la administración. Concretamente, el pago de unos procedimientos y servicios excluidos del POS que fueron suministrados sin autorización del CTC. Controversias estas que se enmarcan en la competencia judicial asignada a los jueces contencioso administrativos en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 (supra 13).

21. Con fundamento en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones de la referencia declarando que le corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa conocer del proceso ordinario civil promovido por la NUEVA EPS en contra de la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social y la ADRES. En consecuencia, le remitirá el expediente al Juzgado 64 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, Sección Tercera, para lo de su competencia y para que comunique esta decisión a los interesados.

    Regla de decisión

22. La competencia judicial para conocer asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS, que no contaron con autorización por parte de los Comités Técnicos Científicos recae en los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se pretende la declaratoria de responsabilidad de la administración respecto de unas conductas que, aparentemente, se relacionan con sus deberes y obligaciones, siendo que se alegó la ausencia de unas vías procedimentales administrativas para cuestionarlas.

    Este tipo de controversias no corresponden a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social[30], en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,