Auto nº 558/21 de Corte Constitucional, 25 de Agosto de 2021
| Ponente | Jorge Enrique Ibáñez Najar |
| Fecha de Resolución | 25 de Agosto de 2021 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-166 |
Auto 558/21
Referencia: Expediente CJU-166
Conflicto de competencia suscitado entre el Juzgado 52 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá y el Juzgado 23 Laboral del Circuito de Bogotá
Magistrado sustanciador:
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Bogotá, D.C., veinticinco (25) de agosto de dos mil veintiuno (2021)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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El 24 de noviembre de 2017, la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones) presentó una “demanda de nulidad en lesividad” con el objeto de que se declarara la nulidad de la Resolución No. 101451 del 11 de febrero de 2001, “mediante la cual el ISS hoy Colpensiones, resolvi[ó] reconocer y ordenar el pago por una sola vez de una indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, a favor de la señora B.C.S.J. en cuantía de $2.054.036”.[1] Alegó la entidad que según consta en la página de bonos pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, “la asegurada se encuentra actualmente percibiendo pensión de jubilación por parte del Ministerio de Defensa Nacional, prestación reconocida mediante la Resolución No. 2763 del 20 de octubre de 2004”,[2] cuestión última que, a su juicio, resulta ser incompatible con la indemnización sustitutiva que otrora le fue reconocida.
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La demanda fue repartida a la Sección Segunda (Subsección A) de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, la cual, mediante Auto del 7 de mayo de 2018, resolvió:[3] (i) adecuar la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; (ii) declarar su falta de competencia para conocer de la misma; y, (iii) remitir el expediente a los juzgados administrativos de Bogotá. El Alto Tribunal sustentó su postura en el hecho de que: (i) el acto administrativo no podía ser sometido a juicio de legalidad a través del medio de control de nulidad simple, en tanto la entidad demandante pretendía un restablecimiento automático a su favor; (ii) la cuantía del asunto controvertido no excede los 50 salarios mínimos legales mensuales vigentes; y, por lo anterior, (iii) su conocimiento debe estar en cabeza de los jueces administrativos y no del Consejo de Estado.
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En cumplimiento del anterior proveído, la causa judicial fue asignada al Juzgado 52 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá (Sección Segunda), autoridad que mediante Auto del 13 de julio de 2018 declaró que carecía de competencia para conocer de la demanda y remitió el expediente a los jueces administrativos – Sección Primera (reparto).[4] Al respecto, manifestó que en esta oportunidad Colpensiones pretendía que se declarara la nulidad de una resolución por medio de la cual se reconoció una indemnización sustitutiva de pensión de vejez a una señora que había realizado aportes en calidad de empleada de una empresa del sector privado, de ahí que no correspondiera a la Sección Segunda su conocimiento. Ahora bien, por medio de Auto del 12 de octubre de 2018 el Juzgado Tercero Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá (Sección Primera) desestimó los argumentos anteriormente referidos, e insistió en que por tratarse de una controversia ligada a un asunto pensional la demanda tenía que ser conocida por el Juzgado 52 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá (Sección Segunda).[5] Finalmente, en providencia del 11 de febrero de 2019, la Sala Plena del Tribunal Administrativo de Cundinamarca decidió el conflicto en el sentido de determinar que correspondía al Juzgado 52 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá (Sección Segunda) conocer de la causa, ya que la controversia giraba en torno a un asunto pensional que se enmarcaba en la órbita de competencia de la citada autoridad judicial.[6]
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Pese a que en Auto del 3 de abril de 2019 el Juzgado 52 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá (Sección Segunda) admitió la demanda y dispuso el inicio de los trámites de rigor,[7] el 11 de octubre de 2019, en medio de la audiencia inicial consagrada en el artículo 180 del CPACA, el juzgado en comento declaró su falta de competencia para conocer del asunto y dispuso la remisión del plenario a los Juzgados Laborales del Circuito de Bogotá.[8] Respecto de su competencia, el juzgado expuso que, al tenor de los artículos 104 y 155 del CPACA, la jurisdicción contencioso administrativa está llamada a conocer exclusivamente de los asuntos provenientes de una relación legal y reglamentaria, lo que contrasta con lo debatido en el proceso, ya que la indemnización sustitutiva que se controvierte se dio en el marco de los aportes realizados por la señora S.J. en calidad de empleada de la empresa privada Vipel Internacional Ltda. Así mismo, el juzgado alegó que el Consejo de Estado ha dispuesto, entre otras cosas, que “la competencia para conocer de la acción de lesividad recae en la jurisdicción ordinaria laboral, cuando en la controversia no media una relación legal y reglamentaria, indistintamente del acto que se esté atacando”.[9]
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En sujeción a lo anterior, el asunto fue asignado al Juzgado 23 Laboral del Circuito de Bogotá, el cual, en Auto del 29 de enero de 2020, se sustrajo del conocimiento de la causa, suscitó el conflicto negativo de competencia y envió el expediente a la otrora Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Sobre el particular, manifestó que en este caso Colpensiones pretende la declaratoria de la nulidad de un acto administrativo proferido por el Instituto de Seguros Sociales el 11 de febrero de 2001, lo que indica que, con arreglo a los artículos 97, 104, 137 y 159 del CPACA, no hay duda de que el asunto debe ser de conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa, pues es esta la llamada a conocer de las controversias y litigios originados, justamente, en los actos de la administración.
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El expediente de la referencia fue repartido al magistrado sustanciador en la sesión ordinaria de Sala Plena del 25 de mayo de 2021 y remitido al despacho el 1 de junio siguiente.
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Competencia
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De conformidad con lo previsto en los artículos 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[10] la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.
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Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”.[11]
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En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones, a saber: (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones;[12] (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional;[13] y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.[14]
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La Sala estima que en el asunto sub examine se satisfacen los supuestos referidos. Primero, el conflicto se suscitó entre dos autoridades judiciales de distinta jurisdicción que niegan ser competentes para conocer de la causa penal, a saber, el Juzgado 52 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá y el Juzgado 23 Laboral del Circuito de Bogotá. Segundo, en el plenario obran piezas procesales que dan cuenta de que la controversia gira en torno a la competencia para conocer del proceso judicial iniciado por Colpensiones, y a través del cual la entidad pretende que se declare la nulidad del acto administrativo que se reconoció y ordenó el pago de una indemnización sustitutiva de la pensión de vejez en favor de la señora B.C.S.J.. Tercero, ambas autoridades judiciales fundamentaron su falta de competencia en razones de tipo legal y jurisprudencial. De un lado, el Juzgado 52 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá señaló que, al tenor del artículo 104 del CPACA y de la jurisprudencia del Consejo de Estado, la jurisdicción de lo contencioso administrativo solo conoce de asuntos laborales en los que medie una relación legal y reglamentaria. De otro lado, el Juzgado 23 Laboral del Circuito de Bogotá sostuvo que, en línea con lo dispuesto en el artículo 104 del CPACA, es la jurisdicción de lo contencioso administrativo la llamada a conocer de las controversias y litigios originados en los actos de la administración, como ocurre en esta ocasión.
C.A. objeto de decisión y metodología
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Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de competencia entre jurisdicciones trabado entre el Juzgado 52 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá y el Juzgado 23 Laboral del Circuito de Bogotá. Para tales efectos, (i) reiterará la regla de decisión fijada por esta Sala en relación con la competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa para conocer de aquellos asuntos en los que se pretenda la declaración de nulidad y el restablecimiento del derecho de un acto propio, y (ii) resolverá el caso concreto.
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El artículo 97 del CPACA establece una cláusula especial que atribuye a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competencia exclusiva para conocer de las acciones de lesividad. En esos términos, las autoridades están en la obligación de demandar los actos de carácter particular y concreto que sean contrarios a la Constitución o a la ley, siempre que el titular del derecho haya negado su consentimiento para la revocatoria del mismo.[15] En armonía con dicha disposición, el artículo 104 del mismo cuerpo normativo sostiene que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de las controversias o litigios originados en actos, contratos, hechos, entre otros.[16]
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Así pues, en el Auto 316 de 2021,[17] la Sala Plena indicó que en el evento en que una institución pública de seguridad social o fondo de naturaleza pública a cargo del reconocimiento y/o pago de pensiones promueva el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto propio, el conocimiento del asunto corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esta regla ha sido reiterada en los autos 382,[18] 384[19] y 434,[20] entre otros.
D.C. concreto
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Como se indicó supra, en el asunto objeto de análisis se presentó un conflicto negativo de competencia entre el Juzgado 52 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá y el Juzgado 23 Laboral del Circuito de Bogotá. Ambas autoridades alegaron su falta de competencia para conocer de la demanda a través de la cual Colpensiones pretende que se declare la nulidad de la Resolución No. 101451 del 11 de febrero de 2001, que reconoció y ordenó el pago de una indemnización sustitutiva de la pensión de vejez en favor de la señora B.C.S.J., proceso que se identifica con el número de radicado 110013342-052-2018-00263-00.
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Así las cosas, la Corte advierte que de acuerdo con la regla jurisprudencial fijada en el Auto 316 de 2021, en el evento en que una entidad de naturaleza pública, que pertenezca al Sistema de Seguridad Social, demande un acto administrativo propio, será competencia de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa conocer y dar trámite al asunto, de conformidad a los artículos 97 y 104 del CPACA.
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Con base en lo anterior, la Sala Plena debe dirimir el conflicto de competencia suscitado entre el Juzgado 52 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá y el Juzgado 23 Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de declarar que el Juzgado 52 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer del proceso bajo número de radicado 110013342-052-2018-00263-00, a través del cual Colpensiones pretende que se declare la nulidad de la Resolución No. 101451 del 11 de febrero de 2001, que reconoció y ordenó el pago de una indemnización sustitutiva de la pensión de vejez en favor de la señora B.C.S.J.. En consecuencia, se ordenará remitir el expediente CJU-166 a dicho juzgado para que adelante las funciones de su competencia y para que comunique la presente decisión a los sujetos procesales dentro del trámite judicial correspondiente.
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En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
Primero.- DIRIMIR el conflicto de competencia suscitado entre el Juzgado 52 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá y el Juzgado 23 Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 52 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer del proceso bajo número de radicado 110013342-052-2018-00263-00, a través del cual Colpensiones pretende que se declare la nulidad de la Resolución No. 101451 del 11 de febrero de 2001, que reconoció y ordenó el pago de una indemnización sustitutiva de la pensión de vejez en favor de la señora B.C.S.J..
Segundo.- REMITIR el expediente CJU-166 al Juzgado 52 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá para que adelante las funciones de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado 23 Laboral del Circuito de Bogotá y a los sujetos procesales dentro del trámite judicial correspondiente.
N., comuníquese y cúmplase.
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital CJU-000166. Carpeta “CJU0000166-11001…”, archivo “…42200 C5.pdf”, f. 15.
[2] Ibíd., ff. 15-16.
[3] Ibíd., ff. 24-30.
[4] Ibíd., ff. 43-46.
[5] Ibíd., ff. 53-56.
[6] Expediente digital CJU-000166. Carpeta “CJU0000166-11001…”, archivo “…42200 C3.pdf”, f. 13.
[7] Expediente digital CJU-000166. Carpeta “CJU0000166-11001…”, archivo “…42200 C5.pdf”, f. 84.
[8] Ibíd., ff. 245-252.
[9] Al efecto, cita el Auto del 28 de marzo de 2019 de la Sección Segunda (Subsección A) del Consejo de Estado, C.W.H.G.. Ibíd., f. 250.
[10] “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[11] Cfr. Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019.
[12] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales. (Cfr. Artículos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[13] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución Política).
[14] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[15] Código Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Artículo 97 “Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. […]”
[16] Código Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Artículo 104 “La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa (…)”
[17] Expediente CJU-489.
[18] Expediente CJU-288.
[19] Expediente CJU-377.
[20] Expediente CJU-653.
