Auto nº 782/21 de Corte Constitucional, 15 de Octubre de 2021

1. Por medio de la Resolución No. 321 del 1º de septiembre de 2008[1], el Ministerio de Minas y Energía declaró de utilidad pública e interés social de los predios necesarios[2] para la construcción del Proyecto Hidroeléctrico El Quimbo (desde ahora, PHEQ)[3]. El proyecto hidroeléctrico sería ejecutado por Emgesa S.A., empresa de servicios públicos domiciliarios cuyo accionista mayoritario es el Grupo de Energía de Bogotá[4]. Dentro de los predios afectados por el proyecto, se encontraba el denominado “Mi Ranchito”, de propiedad de la señora M.C., quien “optó por la enajenación directa del inmueble”[5][6] y, además, aseguró haber suscrito “un contrato verbal de arrendamiento con la señora M.T.C. RAMOS (…) de la caseta de ventas de comidas”[7].

2. El 5 de julio de 2018[8], la señora M.T.C.R. presentó demanda verbal de menor cuantía en contra de Emgesa S.A. E.S.P. Como pretensiones, solicitó (i) la declaratoria de responsabilidad civil y extracontractual de la demandada y, como consecuencia de ello, ser tenida en cuenta como “población afectada no residente con actividad económica al interior del Proyecto Hidroeléctrico el Quimbo”[9] y (ii) que se ordenara su inclusión a los “programas de reparación y/o compensación”. En subsidio, pidió la indemnización de los daños materiales e inmateriales causados. Todo, debido a que, aseguró, desempeñaba una actividad económica en el predio enajenado para la ejecución del PHEQ, situación que, agregó, no fue tenida en cuenta por la demandada al hacer los censos de la población perjudicada.

3. La demanda fue radicada en la jurisdicción ordinaria y, por reparto, le correspondió al Juzgado Segundo Civil Municipal de Garzón, H.. La demanda fue admitida y la parte demandada presentó su contestación. Sin embargo, mediante auto del 9 de julio de 2019, la referida autoridad declaró oficiosamente “la falta de jurisdicción para conocer la (…) demanda verbal de responsabilidad civil extracontractual”[10]. Argumentó que, de acuerdo con el artículo 18.1 del Código General del Proceso (CGP), los jueces civiles municipales son competentes para conocer los procesos solo si estos no le corresponden a la jurisdicción contencioso administrativa. En su criterio, la demanda que presentó la señora C.R. le corresponde a dicha jurisdicción, por disposición del artículo 104.1 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) y en aplicación de la jurisprudencia de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[11] y la Sala Civil del Tribunal Superior del H.[12]. Agregó que, pese a su naturaleza jurídica, la sociedad Emgesa S.A. E.S.P. es una entidad pública para los efectos de la definición de la jurisdicción competente, en los términos del parágrafo del mencionado artículo 104[13]. Esto, debido a que el accionista mayoritario de dicha compañía es una empresa que, a su vez, tiene como accionista mayoritario a una entidad territorial.

4. El proceso fue remitido al Juzgado Primero Administrativo de Neiva, H., que, mediante providencia del 21 de agosto de 2019, planteó conflicto negativo de competencias, al considerar que la jurisdicción contencioso administrativa no debía tramitar el expediente sub examine. En concreto, señaló que carecía de competencia para conocer el proceso, pues la parte demandada es una sociedad comercial particular[14]. Agregó que el proceso no gira en torno a los eventos en relación con los cuales la competencia fue asignada a los jueces contencioso administrativos, regulados en el artículo 33 de la Ley 142 de 1994[15].

5. Por lo anterior, mediante oficio del 16 de septiembre de 2019, el Juzgado Primero Administrativo de Neiva remitió el expediente a la Corte Constitucional para lo de su competencia.

1. Competencia

6. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

7. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado Segundo Civil Municipal de Garzón, H., y el Juzgado Primero Administrativo de Neiva, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda interpuesta por la señora M.T.C.R.. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (sección II.3 infra). En segundo lugar, de verificarse el cumplimiento de tales presupuestos, se hará referencia al marco legal de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de responsabilidad extracontractual (sección II.4 infra). En tercer lugar, reiterará las reglas de competencia para conocer de este tipo de demandas, interpuestas contra prestadores de servicios públicos. (sección II.5 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (sección II.6 infra).

3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

8. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades de diferentes jurisdicciones que administran justicia “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[16]. La Corte

   Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[17], los cuales se explican en el siguiente cuadro:

   Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones

1. Presupuesto subjetivo

   Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” [18].

2. Presupuesto objetivo

   Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[19].

3. Presupuesto normativo

   Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[20].

9. La acreditación de estos presupuestos es una condición para emitir pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Corte debe declarase inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con algunas de estas exigencias.

10. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia sobre la competencia para conocer la demanda presentada por M.T.C.C. configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones. De un lado, satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: (i) el Juzgado Segundo Civil Municipal de Garzón, H., que forma parte de la justicia ordinaria y (ii) el Juzgado Primero Administrativo de Neiva, el cual integra la jurisdicción de lo contencioso administrativo[21]. De otro lado, el conflicto satisface el presupuesto objetivo, puesto que las autoridades judiciales se disputan el conocimiento de la demanda de responsabilidad extracontractual por los daños presuntamente ocasionados con ocasión de la ejecución del PHEQ, la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial, bien sea a través del medio de control de reparación directa (art. 140 del CPACA) o mediante el proceso verbal (capítulo I, Título I, Sección Primera del CGP). En tercer lugar, cumple con el presupuesto normativo, debido a que los juzgados enfrentados expusieron las razones por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 3 - 4 supra).

4. Competencia de la jurisdicción contencioso administrativa para conocer las demandas de responsabilidad extracontractual del Estado

10. Regla general de competencia respecto de las controversias referentes a la responsabilidad extracontractual del Estado. El numeral 1º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 dispone la cláusula general de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer controversias relacionadas con la responsabilidad extracontractual del Estado. Al respecto, prevé que la jurisdicción de lo contencioso administrativo “conocerá de los siguientes procesos: // 1. Los relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable […]” (negrillas propias). Por su parte, el parágrafo de dicha norma establece que, para los efectos de la Ley 1437 de 2011, “[…] se entiende por entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%” (negrillas propias).

11. Excepción a la regla general de competencia respecto de las controversias referentes a la responsabilidad extracontractual del Estado. El numeral 1º del artículo 105 la Ley 1437 de 2011 establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no conocerá de “[l]as controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos” (negrillas propias).

12. En tales términos, la Sala concluye que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer controversias relacionadas con la responsabilidad extracontractual del Estado cuando (i) se demanda a una entidad pública, según el alcance que tiene esa noción en el parágrafo del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, con independencia de cuál sea el régimen aplicable o su denominación, y (ii) la controversia no encuadra en ninguno de los eventos previstos en el numeral 1º del artículo 105 ibídem.

5. Competencia de la jurisdicción contencioso administrativa para conocer las demandas de responsabilidad extracontractual interpuestas contra prestadoras de servicios públicos

13. El artículo 365 de la Constitución Política establece que los servicios públicos pueden ser prestados por el Estado, por comunidades organizadas o por particulares. En ese sentido, el artículo 14 de la Ley 142 de 1994 clasifica las empresas de servicios públicos en: (i) empresa de servicios públicos oficial, que es aquélla que tiene un capital compuesto en un cien por ciento (100%) por aportes de la Nación, las entidades territoriales o las entidades descentralizadas; (ii) empresa de servicios públicos mixta, que es aquélla en cuyo capital la Nación, las entidades territoriales o las entidades descentralizadas de aquélla o éstas tienen aportes iguales o superiores al cincuenta por ciento (50%); y (iii) empresa de servicios públicos privada, que es la que se encuentra integrada en su mayoría por capital de particulares o de entidades surgidas de convenios internacionales que deseen someterse íntegramente para estos efectos a las reglas a las que se someten los particulares.

14. De igual forma, el artículo 365 de la Constitución Política establece que los servicios públicos “estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley”. La Ley 142 de 1994[22], entre otras cosas, consagró un régimen mixto y prevalente de derecho privado para los prestadores de servicios públicos y estableció la regla de competencia del juez contencioso administrativo para los procesos de responsabilidad extracontractual promovidos contra dichos prestadores en unos eventos concretos. Particularmente, para aquellos casos en los que se ejercen las “facultades especiales por la prestación de servicios públicos”, reguladas en el artículo 33 de la ley mencionada[23]. Sin embargo, nada dijo el legislador frente a los casos en los que se alega la responsabilidad extracontractual de los prestadores de servicios públicos por hechos diferentes a los que aquella norma regula.

15. Este vacío normativo fue reconocido en reciente sentencia de unificación de la Sección Tercera del Consejo de Estado[24], así:

45. Presupuesto procesal indispensable para adoptar una decisión, en el presente caso, es si el conocimiento de este corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Sobre el conocimiento, o no, de [la] jurisdicción de lo contencioso administrativo de controversias de naturaleza contractual o extracontractual de prestadores de los servicios públicos domiciliarios no ha existido una línea unívoca. Sin embargo, recientemente, existe una posición constante, aparentemente ausente de discusión, que encuentra solución en el derecho positivo.

46. El problema tuvo origen en un vacío normativo. En efecto, la Ley 142 de 1994 (…) nada indicó, en términos generales, sobre el juez de las controversias de los prestadores. En cambio, se limitó a establecer soluciones de competencia para situaciones específicas.

16. El Consejo de Estado unificó su jurisprudencia sobre la competencia para conocer los procesos de responsabilidad extracontractual promovidos contra prestadores de servicios públicos, en los eventos no previstos por el artículo 33 de la Ley 142 de 1994 en este sentido: “[c]uando no exista norma expresa legal sobre la jurisdicción que debe conocer de controversias en las que haga parte un prestador de servicios públicos domiciliarios, deberá acudirse a la cláusula general de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (artículo 82 del CCA, hoy 104 del CPACA) para resolver el vacío normativo; si, con base en ello, no se desprende el conocimiento de esta jurisdicción, corresponderá a la jurisdicción ordinaria”. En términos similares se pronunció la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, al resolver conflictos de jurisdicciones similares al que se estudia[25].

17. Esta Corporación ha conocido conflictos de jurisdicción relacionados con la responsabilidad extracontractual de los prestadores de servicios públicos. En el Auto 478 de 2021[26], estableció la regla según la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de los procesos en los que se demanda la responsabilidad extracontractual asociada con actos de enajenación forzosa[27]. Igualmente, se pronunció en el Auto 620 de 2021, en el sentido de plantear la siguiente regla: “[e]n virtud del Artículo 104 del CPACA, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de los procesos en que se demanda la responsabilidad extracontractual de una empresa de servicios públicos mixta, cuyo principal accionista es a la vez una empresa de servicios públicos mixta, en la medida en que se considera una entidad pública para efectos de determinar la competencia”. Esta regla de decisión fue reiterada, recientemente, en el Auto 649 de 2021[28].

18. En suma, para efectos de determinar la jurisdicción competente para las demandas de responsabilidad extracontractual interpuestas en contra de prestadores de servicios públicos, es necesario distinguir, entre otras, las siguientes hipótesis: (i) cuando se demanda la reparación de los perjuicios causados en el contexto de las “facultades especiales por la prestación de servicios públicos” que regula el artículo 33 de la Ley 142 de 1994 y (ii) cuando se demanda la reparación de los perjuicios causados en circunstancias diferentes a las que regula dicho artículo, y el prestador demandado es una empresa de servicios públicos oficial[29] o una empresa de servicios públicos mixta[30], esto es, el demandado puede ser considerado como entidad pública, en los términos del parágrafo del artículo 104 del CPACA. En estas, la jurisdicción competente es la contencioso administrativa. En la primera, por la aplicación del artículo 33 de la Ley 142 de 1994, sin distingo de la naturaleza jurídica del prestador del servicio público. En la segunda, por disposición del artículo 104.1 del CPACA, en concordancia con el parágrafo de esa misma norma.

19. Naturaleza jurídica de Emgesa S.A. E.S.P. Emgesa es una sociedad anónima por acciones que se constituyó como empresa de servicios públicos, en los términos de la Ley 142 de 1994. Su objeto social es la generación y comercialización de energía eléctrica. La composición accionaria de la compañía[31] es la siguiente:

20. El accionista mayoritario de Emgesa S.A. E.S.P., esto es, el Grupo de Energía de Bogotá S.A., también es una empresa de servicios públicos, cuyo accionista mayoritario es el Distrito de Bogotá, con una participación actual correspondiente al 65,7%[32]. Con todo, para la época de presentación de la demanda objeto del presente conflicto, dicha participación ascendía al 76,28%[33].

21. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que el Juzgado Primero Administrativo de Neiva es la autoridad judicial competente para conocer la demanda de responsabilidad extracontractual interpuesta por M.T.C., en virtud de la subregla contenida los autos 620 y 649 de 2021, la cual es aplicable en el presente proceso, al menos, por tres razones. Primero, porque la demandante busca que a la empresa demandada se le declare extracontractualmente responsable por los perjuicios causados indirectamente por la ejecución del PHEQ y, como consecuencia de dicha declaratoria, pide la reparación a la que considera tener derecho, bien con su inclusión en los “programas de reparación y/o compensación”, o bien con el reconocimiento y pago de los perjuicios materiales e inmateriales que le causaron.

22. Es del caso precisar que la demandante no alega alguno de los eventos regulados en el artículo 33 de la Ley 142 de 1994, incluso, según lo que está probado en el expediente, la propietaria del bien –que no es la demandante– enajenó voluntariamente el predio en el que se llevaba a cabo la actividad productiva presuntamente afectada por el proyecto hidroeléctrico[34].

23. Segundo, porque el artículo 104.1 del CPACA establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo “conocerá de los siguientes procesos: // 1. Los relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable (…)” (negrillas propias).

24. Tercero, porque, al ser una empresa de servicios públicos mixta, Emgesa S.A. E.S.P. puede ser considerada como una entidad estatal en los términos del parágrafo del mencionado artículo 104 del CPACA. Al respecto, en el Auto 649 de 2021, la Sala Plena de la Corte consideró que, “como el Grupo de Energía de Bogotá SA ESP cuenta con un capital estatal superior al 50%, en los términos descritos en el CPACA se configura como una entidad pública y al ser accionista principal de EMGESA SA ESP, esta última ha de tenerse a su vez como una entidad pública en los términos del parágrafo del artículo 104 de dicho código”.

25. En tales términos, dado que el conocimiento del proceso es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y esta debe tramitarse a través del medio de reparación directa, la Sala Plena concluye que el juez competente para resolver la demanda interpuesta por M.T.C. es el Juzgado Primero Administrativo de Neiva, H.. Por lo tanto, ordenará remitir el expediente CJU-315 a dicha autoridad judicial.

26. Regla de decisión. En los eventos no previstos por el artículo 33 de la Ley 142 de 1994, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer los procesos de responsabilidad extracontractual asociada a actos u omisiones de una empresa de servicios públicos mixta, cuyo principal accionista es, a su vez, una empresa de servicios públicos mixta, en la medida en que aquella se considera una entidad pública. Lo anterior, de conformidad con lo previsto en el artículo 104 del CPACA.

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,