Auto nº 772/21 de Corte Constitucional, 15 de Octubre de 2021
| Ponente | Paola Andrea Meneses Mosquera |
| Fecha de Resolución | 15 de Octubre de 2021 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-199 |
Auto 772/21
Referencia: expediente CJU-199
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 13 Laboral del Circuito de Bogotá D.C. y el Juzgado 32 Administrativo del Circuito de esa misma ciudad.
Magistrada ponente:
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Bogotá D. C., quince (15) de octubre de dos mil veintiuno (2021)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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Coomeva Empresa Promotora de Salud – Coomeva EPS S.A. interpuso demanda ordinaria laboral en contra de la Nación-Ministerio de Salud y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud –ADRES–, con el propósito de obtener una indemnización de perjuicios. Lo anterior, por el lucro cesante y el daño emergente causados por la falta de reconocimiento y pago de 1.399 solicitudes de recobros y 3.083 ítems o servicios de salud, correspondientes a las prestaciones no incluidas en el Plan Obligatorio de Salud (POS), hoy Plan de Beneficios de Salud (PBS), por un valor de mil cuatrocientos noventa y nueve millones trescientos treinta y siete mil setenta y nueve pesos (COP 1,499,337,079)[1]. Inicialmente, la demandante solicitó su reconocimiento al administrador del encargo fiduciario del Fosyga, a través del procedimiento administrativo especial de recobros, el cual fue negado al considerarse que no se había aportado información suficiente para justificar el pago de esas tecnologías y servicios en salud[2].
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Por reparto, el conocimiento de la demanda le correspondió al Juzgado 13 Laboral del Circuito de Bogotá D.C., el cual, por medio del auto de 31 de agosto de 2020: (i) rechazó la demanda por falta de competencia y jurisdicción y (ii) remitió el expediente al centro de servicios administrativos jurisdiccionales para que fuera repartido entre los juzgados administrativos de esa ciudad. Este despacho consideró que el asunto era de carácter administrativo, “comoquiera que el asunto evidentemente trata de un conflicto suscitado entre una empresa promotora de salud y las entidades encargadas de pagar los recobros efectuados a las cuentas del Fosyga hoy ADRES, es decir, en contra de una entidad que no administra ni presta servicios de salud, ni tiene el carácter de afiliada o empleadora, sino que gira los dineros para los tratamientos y medicamentos que prestan las E.P.S. a sus afiliados, y que no se encuentran cubiertos por el POS o por la UPC, específicamente la Nación, a través de los fondos fiduciarios o entidades creados con ese fin, como lo es, la ADRES”[3]. En su criterio, la autoridad competente para resolver el asunto es la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto por el artículo 104.1 de la Ley 1437 del 2011. Así mismo, invocó el auto APL1531-2018, de 12 de abril de 2018, por medio del cual la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia determinó que el conocimiento de las demandas relacionadas con recobros dejados de pagar le correspondía a los jueces administrativos[4].
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La demanda fue remitida al Juzgado 30 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá D.C. –Sección Segunda–, el cual declaró su falta de competencia para conocer el asunto. Consideró que, por tratarse de una controversia que debía ser tramitada a través del medio de control de reparación directa, el conocimiento correspondía a los juzgados administrativos de la Sección Tercera. Explicó que, en la ciudad de Bogotá, los juzgados de esta especialidad se encuentran organizados de la misma forma que las secciones del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en virtud de lo dispuesto en el Acuerdo PSAA-06-3501 de 2006, proferido por el Consejo Superior de la Judicatura[5]. En consecuencia, remitió las diligencias a la oficina de reparto de los juzgados administrativos de Bogotá –Sección Tercera–.
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Efectuado nuevamente el reparto, el conocimiento del proceso fue asignado al Juzgado 32 Administrativo del Circuito de Bogotá. Mediante auto de 12 de febrero de 2021, ese despacho: (i) declaró su falta de competencia para conocer el asunto; (ii) planteó conflicto negativo de competencias y (iii) remitió el expediente a la Corte Constitucional para que lo resolviera[6]. Adujo que en este caso la competencia no se determina por la naturaleza jurídica de las entidades involucradas (criterio orgánico), sino por la naturaleza de la controversia (criterio material o funcional). Por lo anterior, refirió que, en virtud del numeral 4 del artículo 2 de la Ley 712 de 2001[7], modificado por el artículo 622 del Código General del Proceso (en adelante CGP), las controversias sobre recobros al sistema de salud deben ser tramitadas por los jueces ordinarios en su especialidad laboral. Además, destacó que esta ha sido la regla de decisión aplicada por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en casos análogos, tal como se desprende del auto del 11 de agosto de 2014[8].
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En sesión de 22 de abril de 2021 de la Sala Plena de esta Corporación, el expediente de la referencia fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora[9].
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Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.
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Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología
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La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre los Juzgados 13 Laboral del Circuito de Bogotá D.C. y 32 Administrativo del Circuito de esa misma ciudad, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda presentada por Coomeva EPS S.A. con el objetivo de obtener la indemnización de perjuicios causada por la falta de reconocimiento y pago de las prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia en asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).
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Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[10]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[11], los cuales se explican en el siguiente diagrama:
Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones
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Presupuesto subjetivo
Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” [12].
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Presupuesto objetivo
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[13].
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Presupuesto normativo
Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[14].
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La acreditación de estos presupuestos es una condición para que la Corte pueda emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Sala Plena debe declarase inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con alguna de estas exigencias.
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La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia para conocer la demanda promovida por Coomeva EPS S.A. configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones. Primero, satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, (i) el Juzgado 13 Laboral del Circuito de Bogotá D.C., que integra la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de seguridad social, y (ii) el Juzgado 32 Administrativo del Circuito de esa misma ciudad, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[15]. Segundo, el conflicto cumple con el presupuesto objetivo, puesto que las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de la demanda interpuesta por Coomeva EPS S.A., que debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial, bien sea a través del medio de control de reparación directa (art. 140 de la Ley 1437 de 2011, en adelante CPACA) o mediante el proceso ordinario laboral (capítulo XIV del CPTSS). Tercero, el presupuesto normativo se encuentra acreditado, debido a que los juzgados enfrentados expusieron las razones de índole legal y constitucional por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 2 - 4 supra).
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Competencia para decidir las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS. Reiteración del Auto 389 de 2021.
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Según lo resuelto en el Auto 389 de 2021[16], la competencia judicial para conocer los asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS recae en los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011[17].
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En criterio de la Sala, los recobros, por una parte, no son un asunto de la seguridad social, en la medida en que (i) el proceso judicial de recobro no es una controversia relativa a la prestación de los servicios de la seguridad social, porque el servicio ya se suministró y lo pretendido es restablecer el desequilibrio económico entre el Estado y una EPS[18] y (ii) las controversias relacionadas con el pago de recobros son una controversia únicamente entre entidades administradoras del sistema de seguridad social en salud, razón por la cual no les es aplicable el numeral 4º del artículo 2 del CPTSS, modificado por el artículo 622 del CGP[19]. Por otra parte, (iii) el trámite de recobro es más que una simple presentación de facturas al cobro, en la medida en que constituye un verdadero procedimiento administrativo[20] y (iv) dicho procedimiento concluye con la expedición de un acto administrativo que consolida o niega la existencia de la obligación[21]. Por lo anterior, la Sala consideró razonable que el control de los actos administrativos proferidos en el marco del trámite de recobros judiciales por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS deben estar a cargo de la jurisdicción contencioso administrativa.
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La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la demanda interpuesta por Coomeva EPS S.A. debe ser conocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Lo anterior, por cuanto no se trata de un asunto relacionado con la prestación de los servicios de la seguridad social y a través de esta se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES. En efecto, en el caso bajo examen, (i) la parte demandante pretende que se reconozca una indemnización de perjuicios a título de lucro cesante y daño emergente por la falta de reconocimiento y pago de las prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS, por parte del Ministerio de Salud y la ADRES y (ii) se cuestionan las actuaciones administrativas desplegadas por la ADRES en el marco del procedimiento administrativo de recobros, que derivaron en el no pago de los dineros reclamados por Coomeva EPS en el trámite administrativo de recobros. En tales términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado 32 Administrativo del Circuito de Bogotá D.C. y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-199, para lo de su competencia.
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Regla de decisión. El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la Adres. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre los Juzgados 13 Laboral del Circuito de Bogotá y 32 Administrativo del Circuito de esa misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 32 Administrativo del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer la demanda promovida C.E.P.S.S.A. en contra de la Nación-Ministerio de Salud y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud –ADRES–.
Segundo.- REMITIR el expediente CJU-199 al Juzgado 32 Administrativo del Circuito de Bogotá para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Tercero Laboral del Circuito de esa misma ciudad.
N., comuníquese y cúmplase,
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBAÑEZ NAJAR
Magistrado
Ausente con permiso
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Relacionados en el “ANEXO 13.3 BASE DE DATOS_D20DEMANDA CON 1.399 RECOBROS POR $1.499.337.079”.
[2] Cfr. Expediente Digital. Demanda presentada por Coomeva EPS S.A.
[3] Cfr. Expediente Digital. Auto del 31 de agosto de 2020. f. 1.
[4] Cfr. Ib. f. 2 a 3.
[5] Cfr. Expediente Digital. Auto del 5 de octubre de 2020. f. 2 a 3.
[6] Cfr. Expediente Digital. Auto del 12 de febrero de 2021.
[7] “Artículo 2º. Competencia general. La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laborales y de seguridad social conoce de: (…) 4. Modificado por el artículo 612 de la Ley 1564 de 2012. Las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleados y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan”. Ley 712 de 2001.
[8] R.. 110010102000201401722-00.
[9] Cfr. Expediente Digital. Informe de Secretaría general. f. 1.
[10] Corte Constitucional, auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021.
[11] Corte Constitucional, auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[12] Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018.
[13] Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP”. Corte Constitucional, auto 041 de 2021.
[14] Ib.
[15] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. “La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: (…) // 3. Juzgados civiles, laborales, penales, penales para adolescentes, de familia, de ejecución de penas, de pequeñas causas y de competencia múltiple, y los demás especializados y promiscuos que se creen conforme a la ley; // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: (…) 3. Juzgados Administrativos”.
[16] CJU-072.
[17] Auto 389 de 2021. ff. 54.
[18] Cfr. Ib. ff. 24.
[19] El numeral 4º del artículo 2 del CPTSS, modificado por el artículo 622 del CGP enmarca las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras. Cfr. Ib. ff. 23.
[20] Cfr. Ib. ff. 36.
[21] Cfr. Ib. ff. 37.
