Auto nº 784/21 de Corte Constitucional, 15 de Octubre de 2021
| Número de sentencia | 784/21 |
| Fecha | 15 Octubre 2021 |
| Número de expediente | CJU-349 |
| Materia | Derecho Constitucional |
Auto 784/21
Referencia: expediente CJU-349
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Cuarto Administrativo de P. y el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de P.
Magistrada Ponente:
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Bogotá, D.C., quince (15) de octubre de dos mil veintiuno (2021)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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El 25 de abril de 2017, A.A.A. promovió proceso ordinario laboral en contra de la Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Protección S.A. (en adelante Protección S.A.) y la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones (en adelante Colpensiones). El objeto de la demanda es que se declare la “INEFICACIA Y/O NULIDAD DEL ACTO JURÍDICO DE TRASLADO”[1] de régimen pensional que efectuó la accionante el 22 de septiembre de 1994, al trasladarse del Régimen de Prima Media con Prestación Definida (en adelante RPM) al Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad (en adelante RAIS), a través de su afiliación a “CESANTÍAS Y PENSIONES COLMENA”[2], hoy Protección S.A. Como consecuencia de la anterior declaración, la accionante solicita que se ordene a Colpensiones que “acepte el traslado pensional”[3].
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En su demanda, la accionante afirma que en 1994 se encontraba afiliada al RPM a través de la extinta “CAJA DE PREVISION SOCIAL DEL MUNICIPIO DE PEREIRA” y que en la antesala de su afiliación a “CESANTÍAS Y PENSIONES COLMENA”[4], hoy Protección S.A., el asesor comercial de dicho fondo privado de pensiones no le brindó la “asesoría legal que se requería para esta determinación”[5]. Así mismo, la accionante indica que el 3 de octubre de 2016 le comunicó a Protección S.A. “su interés de traslado del régimen de ahorro individual al de prima media con prestación definida, administrado por COLPENSIONES”[6], frente a lo que recibió respuesta negativa por parte de dicho fondo privado de pensiones[7].
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La demanda fue repartida a la juez Cuarta Laboral del Circuito de P., quien, el 2 de julio de 2019, luego de agotar la audiencia obligatoria de conciliación, decisión de excepciones previas, saneamiento y fijación del litigio[8] y habiendo corroborado la condición de empleada pública de la demandante[9], decidió “DECLARAR la nulidad por haberse configurado la causal 1º del artículo 133 del CGP” y “ordenar la remisión del expediente al Juez Administrativo de P. (Reparto)”[10].
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Consideró que, al haber sido la demandante “empleada del Municipio de P.” al momento de efectuarse su “traslado del RPM al RAIS”[11], dicho traslado “no tiene validez”[12]. Lo anterior, habida cuenta de que para el 22 de septiembre de 1994 no había entrado en vigencia el Sistema General de Pensiones para los empleados públicos de la Alcaldía Municipal de P.[13], de conformidad con lo previsto por el artículo 151 de la Ley 100 de 1993[14]. En ese sentido, a juicio de la juez, el extinto Instituto de Seguros Sociales (en adelante ISS), hoy Colpensiones, “emitió un acto administrativo ficto o presunto que debe considerarse ilegal”, al haber “permitido la afiliación [de la demandante] a Colmena hoy Protección S.A.”[15]. De esta manera, dado que la demandante pretende que se declare nulo o ineficaz el acto de traslado y, en consecuencia, que “se declare válida, vigente y sin solución de continuidad la afiliación hecha al ISS hoy Colpensiones […], quien es verdaderamente la entidad de la seguridad social a la que se encuentra afiliada [la demandante]”, la juez estimó que se cumplen los presupuestos del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA)[16]. En consecuencia, consideró que es “la jurisdicción contencioso administrativa la llamada a resolver esta controversia”[17].
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El 10 de julio de 2019, el expediente fue repartido al juez Cuarto Administrativo Oral de P., quien, mediante auto de 22 de julio de 2019, formuló “CONFLICTO NEGATIVO DE JURISDICCIÓN frente al Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de P.” y ordenó remitir el expediente a la “Sala jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la judicatura, para que dirim[iera] el conflicto suscitado”[18]. Consideró que, al ser el fondo de pensiones de la accionante una “empresa privada”, la controversia “encaja dentro de la excepción contemplada”[19] en el numeral 4º del artículo 104 del CPACA. Afirmó que, para que la competencia en este tipo de asuntos sea del juez contencioso “es requisito sine qua non que la administradora de pensiones sea de derecho público”[20]. Por otro lado, rechazó el argumento de la juez Cuarta Laboral del Circuito de P., según el cual, el objeto de litigio surgió de “un acto ficto o presunto” del extinto ISS, hoy Colpensiones, “al haber permitido el traslado de la demandante a un fondo privado”[21]. A su juicio, del asunto no puede deducirse que “existe una reclamación […] para el desarrollo de un silencio que en consecuencia desate un acto administrativo”[22], más aún, teniendo en cuenta que lo pretendido por la accionante es “la nulidad y/o ineficacia de la afiliación” al RAIS[23].
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El 2 de febrero de 2021, la Secretaría de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial envió el expediente a la Corte Constitucional.
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Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver todos los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Carta Política.
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Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología
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La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre los juzgados Cuarto Administrativo de P. y Cuarto Laboral del Circuito de esa misma ciudad, la cual versa sobre la competencia para conocer el proceso judicial promovido por A.A.A. contra Protección S.A. y Colpensiones. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si el conflicto entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). De constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, en segundo lugar, reiterará las reglas de competencia para conocer de asuntos de la seguridad social en pensiones de empleados públicos (II.4 infra). En tercer lugar, reiterará las reglas de competencia para conocer de controversias judiciales relativas a ineficacias de traslados al RAIS (II.5 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (III. infra).
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Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[24]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[25], los cuales se explican en el siguiente diagrama:
Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones
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Presupuesto subjetivo
Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” [26].
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Presupuesto objetivo
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[27].
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Presupuesto normativo
Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[28].
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La acreditación de estos presupuestos es una condición para emitir pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Sala Plena debe declararse inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con alguna de estas exigencias.
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La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. Primero, el conflicto satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: (i) el Juzgado Cuarto Administrativo de P., que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y (ii) el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de esa misma ciudad, que integra la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de seguridad social. Segundo, el conflicto cumple con el presupuesto objetivo, puesto que las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de una demanda originada en una controversia por la presunta “INEFICACIA Y/O NULIDAD DEL ACTO JURÍDICO DE TRASLADO”[29] de régimen pensional que efectuó la accionante, la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial. Tercero, el presupuesto normativo se encuentra acreditado, debido a que los juzgados enfrentados expusieron las razones de índole legal por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto. En particular, aluden al artículo 104.4 del CPACA (ver párr. 3 supra).
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Competencia para conocer de controversias judiciales relativas a la seguridad social de los empleados públicos
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Competencia de la jurisdicción ordinaria laboral. Según el artículo 12[30] de la Ley 270 de 1996, la jurisdicción ordinaria conocerá de todos los asuntos que no estén asignados a cualquier otra jurisdicción. Por su parte, el artículo 2.4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante, CPTSS) señala que la jurisdicción ordinaria laboral es competente para conocer “[l]as controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”. Así, respecto a las controversias relativas a los servicios de la seguridad social, existe una cláusula general y residual de competencia que opera cuando no hay una norma especial que atribuya el conocimiento de dichos procesos a otra jurisdicción[31].
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Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El artículo 104 del CPACA establece los asuntos que debe conocer la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En particular, el numeral 4º de la norma en cita prevé que la jurisdicción de lo contencioso administrativo estudiará los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”. En este sentido, las controversias en materia de seguridad social son competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo si se acreditan dos elementos: (i) la condición de empleado público del titular del derecho a la seguridad social en controversia y (ii) la naturaleza pública de la administradora del subsistema de seguridad social en controversia.
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Competencia para conocer de controversias judiciales relativas a ineficacias de traslados al RAIS
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Procesos judiciales en los que se solicita la declaratoria de ineficacia de traslados al RAIS. Los procesos judiciales que buscan la ineficacia del traslado del RPM al RAIS “por trasgresión al deber de información”[32] pretenden “la exclusión de todo efecto jurídico del acto de traslado”[33], como consecuencia de la declaración judicial de su ineficacia. Esta eventual declaración tiene como efectos formales, por una parte, la desvinculación del demandante de la administradora privada de fondos de pensiones y, en consecuencia, su desvinculación del RAIS y, por otra parte, la activación y formalización de la afiliación previa al RPM, hoy administrado por Colpensiones. Por lo tanto, para el momento en que se inicia el proceso judicial correspondiente, la administradora privada de fondos de pensiones es la que administra el régimen pensional del demandante, hasta la sentencia que eventualmente declare ineficaz la vinculación.
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La jurisdicción ordinaria laboral es la competente para conocer las controversias judiciales relativas a ineficacias de traslados al RAIS. La Sala Plena, en el Auto 406 de 2021[34], así como el Consejo Superior de la Judicatura[35], han sostenido que los procesos en los que se discute la declaratoria de ineficacia del traslado del RPM al RAIS de un empleado público son competencia de la jurisdicción ordinaria laboral. Esto es así por cuanto, en estos tipos de controversias, si bien se satisface el primer factor para activar la cláusula especial de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en la materia –condición de empleado público del demandante–, no se cumple con el segundo factor –naturaleza pública de la administradora–. En efecto, en estos casos, hasta tanto no se emita una declaración judicial de ineficacia de traslado de régimen pensional, la administradora de fondos de pensiones del afiliado es de derecho privado. De allí que sea aplicable la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, la cual habilita la competencia del juez laboral.
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Regla de decisión. La jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social es la competente para conocer las controversias sobre nulidad o ineficacia de afiliaciones al RAIS, por cuanto el régimen de la seguridad social es administrado por una persona jurídica de derecho privado. En esa medida, no se cumple con uno de los requisitos establecidos por el numeral 4º del artículo 104 del CPACA, para efectos de asignar la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
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La jurisdicción ordinaria es competente para conocer el proceso sub examine. La Sala Plena considera que la demanda interpuesta por A.A.A. en contra de Protección S.A. y Colpensiones, debe ser conocida por la jurisdicción ordinaria laboral y no por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esto es así, por las siguientes razones:
(i) Protección S.A.[36], entidad de naturaleza privada, es actualmente la administradora de fondos de pensiones de la demandante. De otro lado, la pretensión principal del proceso judicial objeto del conflicto de jurisdicción es que se declare la “INEFICACIA” o “NULIDAD”[37] del acto jurídico de afiliación de la accionante a “Colmena hoy Protección S.A.” y, en consecuencia, que se ordene a Colpensiones que “acepte el traslado pensional”[38] de la demandante, activando su afiliación previa al RPM. Por lo tanto, contrario a lo exigido por el numeral 4º del artículo 104 del CPACA, para efectos de asignar la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo en asuntos de la seguridad social de los empleados públicos, la controversia objeto de la demanda sub examine se relaciona con una administradora privada de la seguridad social. De allí que deba darse aplicación a la cláusula general de competencia en materia de seguridad social.
(ii) Así las cosas, para la solución del conflicto sub examine, la Sala Plena aplicará las cláusulas general y residual de competencia establecidas en los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 2.4 del CPTSS. En consecuencia, ordenará remitir el expediente al Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de P..
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En tales términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de P. y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-349, para lo de su competencia.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Cuarto Administrativo de P. y el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de P., en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de P. es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por la señora A.A.A..
Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-349 al Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de P. para que proceda con lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.
N., comuníquese y cúmplase.
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBAÑEZ NAJAR
Magistrado
Ausente con permiso
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital CJU-00000349, demanda, f. 1.
[2] Ib.
[3] Ib. f. 2.
[4] Ib.
[5] Ib.
[6] Ib. f. 3.
[7] Ib.
[8] La juez Cuarta Laboral del Circuito de P. admitió la demanda mediante auto de 8 de mayo de 2017. En la contestación de la demanda, la apoderada judicial de Protección S.A. alegó, entre otras, la excepción de falta de integración del litisconsorcio necesario. El 14 noviembre de 2017, se realizó la audiencia de que trata el artículo 77 del CPTSS. En esta, entre otras determinaciones, la juez negó la excepción de falta de integración del litisconsorcio necesario. Contra esta decisión Protección S.A. interpuso recurso de apelación, el cual fue concedido en el efecto suspensivo y, en consecuencia, la audiencia se suspendió en la etapa de decisión de excepciones. El 6 de julio de 2018, el Tribunal Superior de P. confirmó la decisión recurrida. El 19 de septiembre de 2018, continuó la audiencia de que trata el artículo 77 del CPTSS y se fijó para el día 4 de diciembre de 2018 la celebración de la audiencia de trámite y juzgamiento de que trata el artículo 80 del CPTSS.
[9] Inicialmente, mediante auto de sustanciación 3214 de 4 de diciembre de 2018, la juez decidió suspender la audiencia de trámite y juzgamiento de que trata el artículo 80 del CPTSS. Esto, tras considerar que el hecho de que la demandante hubiera estado “vinculada al Municipio de P. para el momento en que efectuó el traslado de régimen pensional” podría tener “una connotación importante dentro del proceso”. En consecuencia, ofició al municipio de P. para que certificara si la demandante “ha estado vinculada como trabajadora al servicio del Municipio de P.” y, de ser así, para que certificara “los períodos y el tipo de vinculación”. El 14 de enero de 2019, el municipio de P. respondió el requerimiento efectuado, certificando que la accionante “labora con el Municipio de P. como empleado(a) público(a) desde el 11 de julio de 1988 a la fecha”. (Cfr. Expediente digital CJU-00000349, certificación laboral del 2 de enero de 2019 emitida por la directora administrativa de Talento Humano del Municipio de P.).
[10] Expediente digital CJU-00000349, Auto del 2 de julio de 2019 de la juez Cuarta Laboral del Circuito de P., f. 3.
[11] Ib. f. 1.
[12] Ib.
[13] Ib.
[14] El parágrafo del artículo 151 de la Ley 100 de 1993 establece que “El Sistema General de Pensiones para los servidores públicos del nivel departamental, municipal y distrital, entrará a regir a más tardar el 30 de junio de 1.995, en la fecha que así lo determine la respectiva autoridad gubernamental”.
[15] Expediente digital CJU-00000349, Auto del 2 de julio de 2019 de la juez Cuarta Laboral del Circuito de P., f. 1.
[16] Ib. En criterio de la juez, dicha jurisdicción es la competente para conocer las controversias originadas en “actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetas al derecho administrativo” y las controversias relativas a “la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”.
[17] Ib. f. 2.
[18] Expediente digital CJU-00000349, Auto del 22 de julio de 2019 de la juez Cuarta Administrativo Oral de P., f. 5.
[19] Ib. f. 2.
[20] Ib.
[21] Ib. f. 3.
[22] Ib.
[23] Ib.
[24] Corte Constitucional, Auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021.
[25] Corte Constitucional, Auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[26] Corte Constitucional, Auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el Auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el Auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018.
[27] Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP)”. Corte Constitucional, Auto 041 de 2021.
[28] Ib.
[29] Expediente digital CJU-00000349, demanda, f. 1.
[30] “Artículo 12. Del ejercicio de la función jurisdiccional por la Rama Judicial. (…) Dicha función se ejerce por la jurisdicción constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la jurisdicción de lo contencioso administrativo, las jurisdicciones especiales tales como: la penal militar, la indígena y la justicia de paz, y la jurisdicción ordinaria que conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos por la Constitución o la ley a otra jurisdicción”.
[31] Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Auto de 11 de marzo de 2020.
[32] Corte Suprema de justicia, S.L., Sentencia SL1689-2019.
[33] Ib.
[34] Expediente CJU-605.
[35] Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Auto del 4 de abril de 2018, M.C.M.R.; Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Auto del 11 de abril de 2018, M.C.M.R.; y Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Auto del 8 de agosto de 2019, M.J.E.G. de G., entre otros.
[36] Folios 314 y 340.
[37] Expediente digital CJU-00000349, demanda, f. 1.
[38] Ib.
