Auto nº 837/21 de Corte Constitucional, 27 de Octubre de 2021

1. El 19 de junio de 2012, el señor A.T.C., quien actualmente tiene 90 años, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Caja Nacional de Previsión Social (en adelante, CAJANAL) en liquidación, en la que solicitó la declaratoria de la nulidad parcial de la Resolución No. 1769 del 4 de marzo de 1993, por la cual la entidad demandada reconoció la pensión vitalicia de jubilación efectiva a partir del 1° de enero de 1991.

   El demandante sostiene que se desempeñó como operador de maquinaria pesada del Fondo Nacional de Caminos Vecinales, Regional Nariño, por casi 27 años, entre el 1° de agosto de 1966 y el 30 de abril de 1993[1]. Solicitó al juez que ordenara la reliquidación de su pensión con la inclusión de todos los factores devengados en el último año de servicio. Refirió que CAJANAL interpretó incorrectamente el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que define el régimen de transición. En concreto, indicó que no aplicó los factores salariales que establecen las Leyes 33 y 62 de 1985[2].

2. La demanda le correspondió al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Pasto. Por medio del Auto del 6 de septiembre de 2012, la autoridad judicial la admitió y ordenó la notificación del Ministerio Público y de CAJANAL. Posteriormente, el proceso fue reasignado al Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Pasto. El 11 de octubre de 2016, esta autoridad judicial emitió sentencia en la que no accedió a las pretensiones.

3. Al conocer del recurso de apelación interpuesto por el demandante, la Magistrada Sustanciadora de la Sala de Decisión del Sistema Escritural del Tribunal Administrativo de Nariño decretó, de oficio, la práctica de pruebas con el fin de establecer la vinculación laboral del peticionario con el Ministerio de Transportes – Fondo Nacional de Caminos Vecinales, así como las funciones desempeñadas en el cargo de operador de maquinaria pesada. Indicó que estos asuntos determinaban la competencia para dirimir el asunto.

4. Mediante Auto del 3 de septiembre de 2018, la Sala de Decisión del Sistema Escritural del Tribunal Administrativo de Nariño declaró la nulidad de todo lo actuado desde el auto admisorio de la demanda, al estimar que el asunto corresponde a la jurisdicción ordinaria laboral, y ordenó la remisión de la actuación a la Oficina Judicial para que surtiera el reparto entre los Juzgados Laborales del Circuito de Pasto.

   Al respecto, consideró que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no tiene competencia para conocer conflictos relativos a contratos de trabajadores oficiales, con fundamento en los artículos 82, 83, 132, numeral 2° y 134B del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984). A su vez, citó los artículos 2°, numeral 1° del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social y 3° del Código Sustantivo del Trabajo, para sustentar que es la jurisdicción ordinaria laboral la encargada de conocer de controversias originadas en los contratos laborales de trabajadores oficiales. El Tribunal concluyó que: (i) el contrato de trabajo suscrito por el demandante y el Fondo Nacional de Caminos Vecinales; (ii) el certificado de información laboral y (iii) la certificación emitida por el Ministerio de Transporte, permiten concluir que el demandante se desempeñó como trabajador oficial.

5. Repartido nuevamente el proceso, correspondió al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Pasto. Mediante Auto del 14 de noviembre de 2018, esa autoridad judicial se abstuvo de avocar el conocimiento del asunto y propuso el conflicto negativo de jurisdicción. Expuso que el artículo 2°, numeral 4° del Código de Procesal Laboral y de la Seguridad Social señala que la jurisdicción ordinaria laboral conoce de las controversias que se susciten con respecto al sistema de seguridad social integral[3]. Por consiguiente, dirime de fondo los asuntos que versen sobre los derechos derivados de la Ley 100 de 1993. Por su parte, de acuerdo con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, la jurisdicción contencioso administrativa resuelve las controversias entre los servidores públicos y el Estado en materia de seguridad social. Dado que el demandante pretende que se declare la nulidad parcial del acto administrativo que reconoció la pensión de vejez con fundamento en una norma anterior a la Ley 100 de 1993, es la jurisdicción de lo contencioso administrativo quien debe resolver dicha pretensión. Bajo ese entendido, dispuso la remisión del expediente a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura- para que dirimiera el conflicto.

6. Mediante oficio del 2 de febrero de 2021, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial remitió el expediente de la referencia a la Corte Constitucional.

7. El 25 de mayo de 2021, la Sala Plena en sesión virtual repartió el expediente de la referencia y el 1° de junio del mismo año la Secretaría General de esta Corporación lo entregó al despacho de la magistrada sustanciadora.

Competencia

1. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia[4] entre jurisdicciones, de conformidad con el artículo 241, numeral 11 de la Carta Política[5].

   Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones[6]

2. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia o de jurisdicción son controversias de tipo procesal en las que varios jueces de distintas jurisdicciones: (i) se rehúsan a asumir el conocimiento de un mismo asunto por falta de competencia (conflicto negativo de jurisdicción); o, (ii) pretenden resolver la controversia al considerar que tienen plena competencia (conflicto positivo de jurisdicción)[7].

3. En este sentido, el Auto 155 de 2019[8] precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicción, a saber:

   (i) Presupuesto subjetivo, que exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[9].

   (ii) Presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. En otras palabras, debe verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[10].

   (iii) Presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades judiciales en colisión manifiesten, mediante un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer de la causa[11].

4. En el asunto de la referencia se satisfacen los anteriores presupuestos porque:

   (i) El conflicto se suscitó entre una autoridad de la jurisdicción ordinaria laboral (Juzgado Primero Laboral del Circuito de Pasto) y otra de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Sala de Decisión del Sistema Escritural del Tribunal Administrativo de Nariño). En consecuencia, se comprueba que el conflicto se origina entre dos autoridades judiciales pertenecientes a jurisdicciones distintas.

   (ii) Existe una controversia entre las autoridades en mención, con respecto a la competencia para conocer de la acción presentada por A.T.C. contra CAJANAL en la que pretende la nulidad parcial del acto administrativo que reconoció su pensión mensual vitalicia de jubilación y que se ordene su reliquidación con la inclusión de factores salariales adicionales devengados en el último año de servicio. Por lo tanto, concurre el presupuesto objetivo.

   Las autoridades judiciales enunciaron fundamentos de índole legal que soportan sus posturas sobre la falta de competencia. El Juzgado Primero Laboral del Circuito de Pasto invocó los artículos 2°, numeral 4° Código de Procedimiento Laboral y de la Seguridad Social y 104 de la Ley 1437 de 2011. Por su parte, la Sala de Decisión del Sistema Escritural del Tribunal Administrativo de Nariño invocó los artículos 82, 83, 132.2 y 134B del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984). De manera que también está acreditado el presupuesto normativo.

   Asunto objeto de decisión y su metodología

5. La Corte dirimirá el conflicto negativo de jurisdicción suscitado entre el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Pasto y la Sala de Decisión del Sistema Escritural del Tribunal Administrativo de Nariño. Para ello, analizará las normas que se encontraban vigentes el 19 de junio de 2012, momento en el que A.T.C. interpuso la demanda, y que fueron invocadas por las autoridades judiciales en mención. La determinación de las reglas de competencia con base en las normas vigentes en el momento de presentación de la demanda tiene sustento en el artículo 40, inciso 3° de la Ley 157 de 1887[12] que establece que la “competencia para tramitar el proceso se regirá por la legislación vigente en el momento de formulación de la demanda con que se promueva, salvo que la ley elimine dicha autoridad”.

   Igualmente, las Altas Cortes tienen un criterio similar en la materia. Por ejemplo, el Consejo de Estado, al analizar si estaba fundada la excepción de falta de jurisdicción de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida el 10 de julio de 2010, estimó que para dirimir si el asunto correspondía a la jurisdicción de lo contencioso administrativo debía acudir a las normas vigentes para esa fecha, es decir, la Constitución Política y el Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo)[13]. Asimismo, la Corte Suprema de Justicia ha aplicado la misma regla al resolver conflictos de competencia[14].

6. Con fundamento en lo anterior, la Corte se referirá a: (i) el artículo 2°, numeral 4° del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social modificado por el artículo 2° de la Ley 712 de 2001[15]; (ii) los artículos 82, 83, 132 y 134B del Código Contencioso Administrativo; y, posteriormente, (iii) resolverá el conflicto de la referencia.

   Alcance del artículo 2°, numeral 4° del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social

7. Según el artículo 12 de la Ley 270 de 1996[16], la jurisdicción ordinaria conocerá de todos los asuntos que no estén asignados a cualquier otra autoridad. Por su parte, el artículo 2°, numeral 1° del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social señala que la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de seguridad social, estudiará los casos relacionados con “[l]os conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo”.

8. Por su parte, el artículo 2°, numeral 4° del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por la Ley 712 de 2001[17] señalaba que la jurisdicción ordinaria laboral conocería “[l]as controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan”. La norma estableció un factor objetivo, de acuerdo con el cual el litigio debe versar sobre el sistema de seguridad social integral, sin que, en principio, la naturaleza de la relación jurídica entre las partes y el carácter de los actos controvertidos puedan modificarla[18]. Cabe resaltar que dicho criterio no se refiere a cuestiones sustanciales relacionadas con los requisitos para el reconocimiento pensional o de cualquier otra prestación económica del sistema, sino exclusivamente al asunto procedimental sobre la jurisdicción competente.

   De este modo, para establecer si la jurisdicción ordinaria laboral es competente con base en la regla de competencia en mención, resulta relevante determinar el alcance de la expresión “sistema de seguridad social integral”. El Consejo Superior de la Judicatura[19] consideró que este sistema establecido por la Ley 100 de 1993 no comprende dos situaciones: (i) las relacionadas con la aplicación del régimen de transición (artículo 36 de la Ley 100 de 1993), y (ii) los casos expresamente exceptuados en el artículo 279[20] de la misma Ley[21]. El Consejo de Estado[22] y la Corte Suprema de Justicia[23] han expuesto la misma postura en la materia.

9. Como fundamento de lo anterior, invocaron la Sentencia C-1027 de 2002[24]. Dicha providencia analizó la demanda contra el artículo 2º, numeral 4º de la Ley 712 de 2001 “Por la cual se reforma el Código Procesal del Trabajo”, en los términos en los que se encontraba formulada esta disposición en aquel momento. A juicio del demandante, la norma era violatoria de la igualdad porque permitía el acceso a la jurisdicción ordinaria laboral de aquellas controversias referentes al Sistema de Seguridad Social Integral regidas por la Ley 100 de 1993 y excluía los litigios concernientes a los regímenes especiales contemplados en el artículo 279 de la misma normativa. Al referirse al alcance de la expresión seguridad social integral, la Corte Constitucional manifestó que lo que no está comprendido en los regímenes generales de pensiones, de salud, de riesgos profesionales y los servicios sociales obligatorios definidos en dicha normativa, no hace parte del concepto en mención[25]. También adujo que, en virtud de la norma demandada, los conflictos en relación con los regímenes exceptuados previstos en el artículo 279 no fueron asignados a la jurisdicción ordinaria laboral[26].

   La Corte declaró la exequibilidad de la norma demandada y estimó que esta exclusión de la competencia de la jurisdicción ordinaria laboral no desconocía el mandato de igualdad, por cuanto las personas vinculadas a esos regímenes, al igual que los afiliados al sistema de seguridad social integral, pueden acudir a la administración de justicia. En consecuencia, será la naturaleza jurídica del vínculo laboral y los actos jurídicos que se controvierten los que definirían la jurisdicción competente para dirimir las controversias relacionadas con la aplicación de dichos regímenes. Igualmente, sostuvo que las mismas consideraciones son aplicables a los regímenes especiales que surgen de la normativa de transición contenida en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993[27].

10. De lo expuesto es importante destacar el siguiente criterio convergente de las Altas Cortes para analizar la jurisdicción competente, a partir del artículo 2°, numeral 4° del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, tras la modificación prevista por la Ley 712 de 2001: la jurisdicción ordinaria laboral es la competente cuando se cumple el factor objetivo relacionado con el sistema de seguridad social integral. En ausencia de este factor, la jurisdicción competente se definirá por los criterios correspondientes a la naturaleza del vínculo laboral y los actos jurídicos que se controvierten[28].

    Con todo, la Sala resalta que la interpretación expuesta en la Sentencia C-1027 de 2002[29], se fundó sobre las normas existentes al momento en que aquella se profirió. Por consiguiente, sus consideraciones fueron previas a la modificación del contenido del artículo 2° del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social y la expedición del CPACA. De este modo, al haberse modificado las normas procesales y los criterios de competencia que fundaron la interpretación previamente señalada sobre el Sistema de Seguridad Social Integral, debe concluirse que la aplicación de aquella lectura se restringe a las demandas que se presentaron en vigencia de las disposiciones legales expuestas (esto es, el Código Contencioso Administrativo y la Ley 712 de 2001, antes de la reforma efectuada por el CGP).

    Contenido de los artículos 82, 83, 132 y 134B del Código Contencioso Administrativo

11. El Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984) definió, durante su vigencia, los asuntos de competencia de esa jurisdicción. En este sentido, el artículo 82 señalaba que aquella conoce de las “controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas incluidas las sociedades de economía mixta con capital público superior al 50% y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado”[30]. Además, el artículo 83 le asignó a dicha jurisdicción el juzgamiento de “los actos administrativos, los hechos, las omisiones, las operaciones administrativas y los contratos administrativos y privados con cláusula de caducidad de las entidades públicas y de las personas privadas que ejerzan funciones administrativas, de conformidad con este estatuto”.

    Particularmente, los artículos 132, numeral 2° y 134B, numeral 1° de la citada normativa establecen que los Tribunales Administrativos y jueces administrativos según la cuantía, conocerán de los asuntos de “nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad”. Por su parte, el artículo 134B, numeral 2° asignó a los jueces administrativos la competencia para juzgar “los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que se trate de controversias originadas en una relación laboral legal y reglamentaria o cuando se controviertan actos administrativos de carácter laboral expedidos por autoridades del orden nacional”.

12. Con base en una interpretación sistemática de los factores de competencia previstos en los artículos 82, 83, 132 y 134B del Decreto 01 de 1984, el Consejo de Estado estableció que la competencia para conocer de los conflictos en los que se pretende la nulidad de los actos administrativos que reconocieron la pensión de jubilación a empleados públicos beneficiarios del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y las controversias derivadas de una relación laboral y reglamentaria, es decir, la que se predica de los empleados públicos, se atribuyen a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo[31].

13. En atención a los factores de competencia descritos, en los que la naturaleza de la vinculación es determinante, hay que destacar que los empleados públicos tienen una vinculación de origen legal y reglamentario[32]. Además, se trata de personas que prestan sus servicios en los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias y establecimientos públicos, entre otros. En contraste, los trabajadores oficiales suscriben un contrato laboral con el Estado[33] y se desempeñan en actividades que realizan o pueden desarrollar los particulares, como la construcción y el sostenimiento de obras públicas, entre otras[34]. En suma, la distinción entre ambas categorías radica en la naturaleza del vínculo y en las funciones desarrolladas[35].

14. En síntesis, con respecto a la competencia para resolver la presente controversia relacionada con la seguridad social de un servidor del Estado beneficiado por el régimen de transición pensional y en atención a las normas de competencia vigentes para el momento en el que se presentó la demanda, invocadas por los jueces, se advierten las siguientes reglas:

    Primera, previo a la reforma efectuada por el CGP, el artículo 2°, numeral 4° del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social estableció una regla especial de competencia, de acuerdo con la cual si el conflicto correspondía a la aplicación de un régimen comprendido en “el sistema de seguridad social integral” la competencia debía asignarse a la jurisdicción ordinaria laboral con independencia de la naturaleza de la relación jurídica[36].

    En contraste, en caso de que la controversia no verse sobre el sistema de seguridad social integral, por tratarse, por ejemplo, de un régimen exceptuado o una normativa anterior a la Ley 100 de 1993 que resulta aplicable en virtud de su artículo 36, se debe determinar la jurisdicción mediante las otras reglas de competencia.

    Segunda, de acuerdo con el artículo 134B del Código Contencioso Administrativo si se trata de una controversia relacionada con una relación legal y reglamentaria, es decir la que se predica de los empleados públicos, la competencia está radicada en la jurisdicción contencioso administrativa.

    Tercera, si no concurren los elementos que definen las reglas especiales en mención, opera la regla residual según la cual, cuando la controversia no sea asignada a una jurisdicción en virtud de los factores anteriores, la competencia es de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral.

15. La Sala Plena constata que en el presente caso:

(i) Se generó un conflicto negativo entre una autoridad de la jurisdicción ordinaria laboral (Juzgado Primero Laboral del Circuito de Pasto) y otra de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Sala de Decisión del Sistema Escritural del Tribunal Administrativo de Nariño), en el que concurren los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, en los términos definidos en los fundamentos jurídicos 3 y 4 de esta providencia.

(ii) Con base en lo anterior, la Sala dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Pasto es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por el señor A.T.C..

Lo anterior, dado que en el presente asunto opera la regla residual de competencia que asigna el conocimiento del asunto a la jurisdicción ordinaria, por las siguientes razones:

En primer lugar, no se cumple el factor objetivo previsto en el artículo 2°, numeral 4° del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. Esta regla, durante su vigencia, limitaba la competencia de la jurisdicción ordinaria a los asuntos propios del sistema de seguridad social integral, en el que no se entendían incluidas las controversias originadas en la aplicación del régimen de transición contemplado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. En efecto, al demandante le fue reconocida la pensión mensual vitalicia de jubilación con fundamento en las Leyes 33 y 62 de 1985. Asimismo, sus pretensiones se dirigen a que se declare la nulidad de los actos administrativos de CAJANAL, que negaron su solicitud de reliquidación de la pensión para que incluyeran los factores salariales previstos en las mencionadas normas anteriores a la Ley 100 de 1993. Así las cosas, como este proceso judicial se originó en un litigio acerca de la reliquidación de la pensión de jubilación, con fundamento en el régimen de transición pensional de la Ley 100 de 1993, este no se refiere al sistema de seguridad social integral y, por consiguiente, la regla de competencia prevista en el artículo 2°, numeral 4° del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, vigente para el momento de la presentación de la demanda, no define la competencia en este caso.

En segundo lugar, tampoco se trata de una controversia que involucre un empleado público y que, por lo tanto, le corresponda a la jurisdicción de lo contencioso administrativo de acuerdo con el artículo 134B del Código Contencioso Administrativo.

En relación con la naturaleza de la vinculación del demandante, la Corte constata que se desempeñó ininterrumpidamente como operador de maquinaria pesada del Fondo Nacional de Caminos Veredales, entre el 1° de agosto de 1966 y 30 de diciembre de 1990[37]. Además, su vinculación se realizó por medio de la suscripción de un contrato de trabajo, en el que se precisó que quienes prestan sus servicios en la construcción y sostenimiento de las obras públicas ejecutadas directamente por esa entidad tienen el carácter de trabajadores oficiales[38]. Igualmente, el certificado de información laboral señala que el demandante desempeñó sus funciones “en condición de trabajador oficial, no empleado público”[39]. Por consiguiente, la Sala observa que se trata de un trabajador oficial en los términos del artículo 5º del Decreto 3135 de 1968.

Así las cosas, la norma que define la jurisdicción competente en este asunto es la cláusula residual de competencia (artículo 12 de la Ley 270 de 1996), y el artículo 2°, numeral 1° del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. Por lo tanto, ordenará remitir el expediente al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Pasto, y comunicar la presente decisión a la Sala de Decisión del Sistema Escritural del Tribunal Administrativo de Nariño y al demandante.

Regla de decisión. Al tener en cuenta las normas vigentes en el momento en el que se presenta la demanda, la Sala determinó que la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, es la competente para conocer de los procesos promovidos en vigencia del Decreto 01 de 1984 y con anterioridad a la expedición del CGP, en los que el demandante no se trate de un empleado público y solicite la reliquidación de la pensión de jubilación reconocida en virtud de las Leyes 33 y 62 de 1985, con fundamento en el régimen de transición pensional. Lo anterior, en virtud de la competencia que se otorga a esa jurisdicción (artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 2.1 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social).

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,