Auto nº 850/21 de Corte Constitucional, 27 de Octubre de 2021
| Ponente | Gloria Stella Ortiz Delgado |
| Fecha de Resolución | 27 de Octubre de 2021 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-241 |
Auto 850/21
Referencia: Expediente CJU-241.
Conflicto negativo de jurisdicción entre el Juzgado Veinticuatro Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Sesenta y Tres Administrativo, Sección Tercera Oral de Bogotá.
Magistrada S.:
GLORIA S.O.D..
Bogotá, D.C., veintisiete (27) de octubre de dos mil veintiuno (2021).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el artículo 241.11 de la Carta, profiere el siguiente
AUTO
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La Entidad Promotora de Salud Sanitas S.A.S. (en adelante EPS Sanitas) mediante apoderado, presentó demanda ordinaria laboral en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES). Particularmente, solicitó el reconocimiento y pago: (i) de una solicitud de recobro por concepto del suministro de medicamentos excluidos del Plan Obligatorio de Salud (POS)[1], respecto de las cuales las glosas de facturación no fueron aprobadas por el administrador del FOSYGA; y, (ii) de los perjuicios ocasionados por el desgaste administrativo propio de gestionar dichas prestaciones[2].
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La demanda le correspondió al Juzgado Veinticuatro Laboral del Circuito de Bogotá[3]. Mediante Auto del 19 de septiembre de 2019[4], esa autoridad judicial rechazó el asunto por falta de jurisdicción y competencia, porque las pretensiones de la demanda no se ajustan a la competencia del juez laboral, establecida en el Código de Procedimiento Laboral y de la Seguridad Social[5]. A su juicio, estas corresponden a la regla general de competencia del juez contencioso administrativa establecida en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011[6].
Adicionalmente, manifestó que la Corte Suprema de Justicia[7] ha señalado que la competencia para conocer de estos casos es de la jurisdicción contencioso administrativa. También, aseguró que, según la jurisprudencia del Consejo de Estado, al ser una demanda dirigida en contra de una entidad pública, le corresponde conocerla a la jurisdicción contencioso administrativa[8]. En consecuencia, rechazó la demanda y remitió el proceso a la oficina judicial de apoyo, para que fuera repartida entre los Juzgados Administrativos de Bogotá[9].
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El expediente fue asignado al Juzgado Sesenta y Tres Administrativo, Sección Tercera Oral de Bogotá[10]. Mediante Auto del 11 de diciembre de 2019[11], esa autoridad afirmó que carece de competencia para conocer del caso. Lo anterior, porque, según el artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social y la jurisprudencia del Consejo Superior de la Judicatura, su conocimiento corresponde a la jurisdicción ordinaria laboral[12].
A su vez, reiteró pronunciamientos de la Corte Constitucional relacionados con la competencia de la jurisdicción ordinaria para conocer de las controversias suscitadas en materia de Seguridad Social. Expuso que, en aplicación de dichos precedentes, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca ha ordenado remitir asuntos como el de la referencia a la jurisdicción ordinaria laboral. Por lo anterior, propuso conflicto negativo de jurisdicción y remitió el expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para lo de su competencia[13].
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El 2 de febrero de 2021, la Secretaría Judicial de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial remitió este conflicto de jurisdicción a la Corte Constitucional[14].
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La Sala Plena, en sesión virtual del 25 de mayo de 2021, repartió el expediente de la referencia al despacho de la Magistrada S.. Aquel fue remitido al despacho el 9 de junio de 2021[15], para lo de su competencia.
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Finalmente, mediante Auto de 12 de julio de 2021, la Magistrada S. dispuso el desglose de documentos que no guardaban relación con el conflicto de jurisdicción estudiado.
Competencia
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La Corte es competente para resolver todos conflictos entre jurisdicciones[16] de conformidad con el artículo 241.11 de la Carta[17].
Acreditación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones[18]
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Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicción son controversias de tipo procesal en las que varios jueces de distintas jurisdicciones: (i) se rehúsan a asumir el conocimiento de un mismo asunto por falta de competencia (conflicto negativo de jurisdicción); o, (ii) todos pretenden resolver la controversia correspondiente, al considerar que tienen plena competencia para el efecto (conflicto positivo de jurisdicción)[19].
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Particularmente, en relación con los conflictos de jurisdicción, en el Auto 155 de 2019[20] esta Corporación precisó que su configuración requiere la concurrencia de los siguientes tres presupuestos:
(i) Presupuesto subjetivo: exige que la controversia sea suscitada por al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[21].
(ii) Presupuesto objetivo: requiere la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. En otras palabras, debe estar acreditado el desarrollo de un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[22].
(iii) Presupuesto normativo: las autoridades judiciales en colisión deben manifestar expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer la controversia[23].
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El asunto de la referencia satisface los anteriores presupuestos porque: el conflicto se suscita entre una autoridad judicial que hace parte de la jurisdicción contencioso administrativa y otra que pertenece a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social. Además, la Sala constata que existe una controversia respecto del conocimiento de la demanda presentada por EPS Sanitas contra la ADRES. En esta ocasión, la demandante pretende el recobro por prestaciones excluidas del Plan Obligatorio de Salud, que no fueron financiadas por las Unidades de Pago por Capitación y respecto de las cuales las glosas de facturación no fueron aprobadas por el administrador del FOSYGA. Finalmente, (iii) ambas autoridades judiciales enuncian razonablemente fundamentos legales que soportan sus posturas sobre la falta de competencia. En particular, el Juzgado Veinticuatro Laboral del Circuito considera que el asunto corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativa, de acuerdo con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 y los precedentes judiciales de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado. A su turno, el Juzgado Sesenta y Tres Administrativo, Sección Tercera Oral de Bogotá, estima que la demanda debe ser resuelta por los jueces laborales, con fundamento en el artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social y la jurisprudencia del Consejo Superior de la Judicatura y de esta Corte.
Asunto objeto de decisión y su metodología
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Con fundamento en lo anterior, la Corte analizará el conflicto negativo de jurisdicción suscitado entre el Juzgado Veinticuatro Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Sesenta y Tres Administrativo, Sección Tercera Oral de Bogotá. Para tal efecto: (i) se referirá a la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa para conocer asuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el antiguo POS (hoy PBS), y, (ii) resolverá el caso concreto.
Competencia de la jurisdicción contencioso administrativa en materia de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el POS (hoy PBS). Reiteración de jurisprudencia
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Mediante Auto 389 de 2021[24], esta Corporación estudió un conflicto de jurisdicciones suscitado entre un Juzgado Administrativo del Circuito de Bogotá y otro Juzgado Laboral del Circuito de la misma ciudad, respecto del conocimiento de una demanda ordinaria laboral presentada por EPS Sanitas en contra de la ADRES. Aquel buscaba obtener el reconocimiento y pago de unas sumas de dinero adeudadas, correspondientes a servicios, procedimientos e insumos médicos, que prestó y que no estaban incluidos dentro del POS (hoy PBS).
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Al resolver el asunto, la Sala Plena determinó que correspondía a la jurisdicción de lo contencioso administrativa conocer del proceso adelantado por EPS Sanitas en contra de la ADRES. Para tal efecto, estableció la siguiente regla jurisprudencial:
“El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES.
Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social[25], en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores”[26].
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Para llegar a tal conclusión, la Corte señaló que, cuando la demanda versa sobre el reconocimiento y pago de servicios no incluidos en el POS (hoy PBS) y sobre las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad en Salud[27], su resolución corresponde a los jueces administrativos. Lo anterior, en la medida en que: (i) la ADRES es una entidad pública sujeta al derecho administrativo[28], y, (ii) manifiesta su voluntad de reconocer o no el pago de prestaciones de salud mediante actos administrativos[29].
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Entonces, conforme a la regla jurisprudencial fijada en la providencia referida, corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa el conocimiento de las controversias judiciales relacionadas con el pago de recobros por parte del Estado a las entidades promotoras de salud por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS), con fundamento en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011[30]. Lo anterior, por cuanto en estos litigios una EPS cuestiona actos administrativos proferidos por la ADRES.
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La Sala Plena constata que, en el presente caso:
(i) Se generó un conflicto entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral (Juzgado Veinticuatro Laboral del Circuito de Bogotá), y otra de la jurisdicción contencioso administrativa (Juzgado Sesenta y Tres Administrativo, Sección Tercera Oral de Bogotá), de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, analizados en los fundamentos jurídicos 3 y 4 de esta providencia.
(ii) Con base en lo anterior, la Sala dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado Sesenta y Tres Administrativo, Sección Tercera Oral de Bogotá, es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por EPS Sanitas contra la ADRES.
(iii) Lo anterior, en aplicación de la regla de decisión fijada por la Sala Plena en el Auto 389 de 2021, según la cual “[e]l conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES”.
(iv) Así las cosas, la Corte asignará a la jurisdicción contencioso administrativa la competencia para conocer la demanda contenida en el expediente de la referencia, de conformidad con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. Por lo tanto, ordenará remitir el asunto al Juzgado Sesenta y Tres Administrativo, Sección Tercera Oral de Bogotá.
Regla de decisión: Corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa, el conocimiento de las controversias judiciales relacionadas con el pago de recobros por parte del Estado a las entidades promotoras de salud por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS), con fundamento en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. Lo anterior, por cuanto a través de estas se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social[31]. En efecto, aquella no se relaciona, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicción entre Juzgado Sesenta y Tres Administrativo Sección Tercera Oral de Bogotá y el Juzgado Veinticuatro Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Sesenta y Tres Administrativo, Sección Tercera Oral de Bogotá es la autoridad competente para conocer la acción presentada por EPS Sanitas en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud –ADRES-.
SEGUNDO.- Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-241, al Juzgado Sesenta y Tres Administrativo Sección Tercera Oral de Bogotá para que proceda con lo de su competencia, y COMUNICAR la presente providencia al Juzgado Veinticuatro Laboral del Circuito de Bogotá y a los sujetos procesales interesados.
N., comuníquese y cúmplase.
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBAÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA S.O.D.
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] En adelante POS.
[2] En expediente electrónico. Documento “11001010200020200036300 C4.pdf”. P. 3-188.
[3] Acta individual de reparto del 24 de mayo de 2019. En expediente electrónico. Documento “11001010200020200036300 C4.pdf”. P. 191.
[4] En expediente electrónico. Documento “11001010200020200036300 C4.pdf”. P. 191 – 194.
[5] Código de Procedimiento Laboral y de la Seguridad Social. Artículo 2. Numeral 4: “La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: […] 4. Las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”.
[6] Ley 1437 de 2011. Artículo 104. “La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. // Igualmente conocerá de los siguientes procesos: // 1. Los relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable. // 2. Los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado. // 3. Los relativos a contratos celebrados por cualquier entidad prestadora de servicios públicos domiciliarios en los cuales se incluyan o hayan debido incluirse cláusulas exorbitantes. // 4. Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público. // 5. Los que se originen en actos políticos o de gobierno. // 6. Los ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades. // 7. Los recursos extraordinarios contra laudos arbitrales que definan conflictos relativos a contratos celebrados por entidades públicas o por particulares en ejercicio de funciones propias del Estado. // PARÁGRAFO. Para los solos efectos de este Código, se entiende por entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%”.
[7] Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena, al dirimir el conflicto de competencias similar con radicado 2017 – 00200 de 12 de abril de 2018, M.L.G.S.O.
[8] Consejo de Estado - Sección Tercera, Sentencia del 8 de febrero de 2007, radicado 05001-23-31-000-1997-02637-01.
[9] En expediente electrónico. Documento “11001010200020200036300 C4.pdf”. P. 191 – 194.
[10] Acta individual de reparto del 6 de diciembre de 2019. En expediente electrónico. Documento “11001010200020200036300 C4.pdf”. P. 196.
[11] Auto del 11 de diciembre de 2019, proferido por el Juzgado Sesenta y Tres Administrativo Sección Tercera Oral de Bogotá. En expediente electrónico. Documento “11001010200020200036300 C4.pdf”. P. 198 – 204.
[12] I..
[13] I..
[14] En expediente electrónico. Documento “11001010200020200036300 C1.pdf”. P. 6.
[15] En expediente electrónico. Documento “CJU-0000241 Constancia de Reparto.pdf”. P. 1.
[16] En el diseño original de la Constitución, la función de resolver los conflictos entre distintas jurisdicciones se encontraba a cargo del Consejo Superior de la Judicatura. Sin embargo, en virtud del artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015, la referida atribución fue asignada a la Corte. En su momento, este Tribunal determinó que asumiría esta competencia únicamente cuando “(…) la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura haya cesado de manera definitiva en el ejercicio de sus funciones” (Auto 278 de 2015, M.L.G.G.P.. Con todo, la Corte consideró que era competente para resolver las controversias entre la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP) y las demás autoridades que administran justicia. Lo anterior, porque la atribución del Consejo Superior de la Judicatura se limitaba a los asuntos que, en algún momento, fueron de su competencia. La entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial ocurrió el 13 de enero de 2021. Por lo tanto, a partir de ese momento, corresponde a esta Corporación decidir la totalidad de los conflictos de jurisdicción.
[17] Constitución Política de Colombia. Artículo 241. “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[18] Las consideraciones contenidas en el presente capítulo fueron parcialmente retomadas de los Autos 332 y 130 de 2020 y 328 de 2019, con ponencia de la Magistrada S..
[19] Autos 345 de 2018, M.L.G.G.P.; 328 de 2019, M.G.S.O.D. y 452 de 2019, M.G.S.O.D..
[20] M.L.G.G.P..
[21] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) solo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[22] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional. Auto 332 de 2020, M.G.S.O.D..
[23] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia que presentan las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno, sino que se sustenta únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[24] M.A.J.L.O..
[25] Modificado por el artículo 622 del Código General del Proceso.
[26] Fundamento jurídico 54 del Auto 389 de 2021.
[27] En el Auto 389 de 2021, la Sala Plena delimitó el ámbito de competencia de la Superintendencia Nacional de Salud y de la jurisdicción de lo contencioso administrativo respecto de las controversias sobre recobros en los siguientes términos: “(…) los asuntos enunciados en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 guardan una estrecha relación con la necesidad de garantizar la prestación de los servicios a cargo del Sistema General de Seguridad Social en Salud, de donde se desprende que son de [competencia de la Superintendencia de Salud], con fundamento en el literal f), las controversias relacionadas con el tema de recobros de cuya solución dependa la prestación de los servicios del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Esa situación difiere de lo decidido por la Sala Plena en el conflicto de la referencia, pues, como se ha indicado, las demandas de recobros judiciales al Estado no plantean controversias que, en estricto sentido, se relacionen con la prestación de los servicios a cargo del Sistema General de Seguridad Social en Salud, dado que la prestación de tales servicios a los usuarios no está en discusión pues ya fueron prestados (…)”.
[28] Ver los fundamentos jurídicos 35, 36 y 37 del Auto 389 de 2021, M.A.J.L.O..
[29] Ver el fundamento jurídico 40 del Auto 389 de 2021, M.A.J.L.O..
[30] La norma en cita dispone que: “la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”. (Negrilla fuera de texto).
[31] Modificado por el artículo 622 del Código General del Proceso.
