Auto nº 869/21 de Corte Constitucional, 27 de Octubre de 2021
| Fecha | 27 Octubre 2021 |
| Número de expediente | CJU-575 |
| Número de sentencia | 869/21 |
Auto 869/21
Referencia: expediente CJU-575
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 29 Laboral del Circuito Judicial de Bogotá y el Juzgado 38 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá.
Magistrada ponente:
DIANA FAJARDO RIVERA
Bogotá, D.C., veintisiete (27) de octubre de dos mil veintiuno (2021)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del Artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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La Entidad Promotora de Salud Sanitas S.A. (en adelante, Sanitas S.A.), a través de apoderado judicial, el 16 de marzo de 2018,[1] instauró demanda ordinaria laboral contra la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social (en adelante, ADRES), por el no pago de una serie de recobros generados por concepto de la prestación de servicios no incluidos dentro de las coberturas del Plan Obligatorio de Salud (POS), ahora Plan de Beneficios en Salud (PBS).[2]
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El Juzgado 29 Laboral del Circuito Judicial de Bogotá, mediante auto del 23 de marzo de 2018, declaró su falta de jurisdicción y remitió el expediente inicialmente a la Superintendencia Nacional de Salud, con fundamento en el Artículo 148 del Código de Procedimiento Civil.[3] El juzgado argumentó que el Artículo 126 de la Ley 1438 de 2011 amplió las funciones jurisdiccionales de la Superintendencia Nacional de Salud, establecidas en el Artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, para incluir los “conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre las entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud.”[4] Por su parte, la Superintendencia Nacional de Salud, mediante auto del 8 de junio de 2018, rechazó la demanda y ordenó remitirla al Consejo Superior de la Judicatura, S.J.D., para dirimir el conflicto suscitado entre el Juzgado 29 Laboral del Circuito de Bogotá y la Superintendencia Nacional de Salud.[5]
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El Consejo Superior de la Judicatura, mediante auto del 18 de octubre de 2018, resolvió el conflicto y asignó la competencia al Juzgado 29 Laboral del Circuito de Bogotá, de acuerdo con la jurisprudencia reiterada por el mismo Tribunal.[6] Reafirmó que no es el nombre jurídico de la demanda lo que determina la jurisdicción competente sino “la real pretensión y el objeto del litigio” y, aun cuando, en principio, según el literal f) del Artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, la Superintendencia Nacional de Salud es competente, el parágrafo 1 del mismo artículo restringe su competencia, a que se trate de un asunto a instancia de parte, es decir, que se haya elevado directamente ante ella.[7]
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No obstante lo anterior, el Juzgado 29 Civil del Circuito de Bogotá, insistió en su falta de competencia, mediante providencia del 21 de agosto de 2019,[8] con fundamento en el artículo 218 de la Ley 100 de 1993 y en la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, según la cual, “los litigios surgidos con ocasión de la devolución, rechazo o glosas de las facturas o cuentas de cobro por servicios, insumos o medicamentos del servicio de salud NO incluidos en el Plan Obligatorio de Salud -NO POS- deben zanjarse en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo por expresa competencia de la Ley 1437 de 2011…”.[9] En consecuencia, ordenó remitir el proceso promovido por EPS Sanitas S.A. contra la Nación-Ministerio de Salud y Protección Social y la ADRES a los Juzgados Administrativos de Bogotá.
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Finalmente, mediante auto del 16 de diciembre de 2019,[10] el Juzgado 38 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, ordenó devolver el expediente al Juzgado 29 Laboral del Circuito de Bogotá tras considerar que este no puede negarse a cumplir la determinación del Consejo Superior de la Judicatura, en su condición de superior funcional y órgano judicial competente para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones, en virtud del Artículo 114 de la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia. Por último, decidió plantear conflicto negativo de competencia y jurisdicción en caso de que el titular de ese Despacho judicial insistiera en su posición inicial. No obstante, la siguiente actuación procesal que consta en el expediente es un oficio remisorio del 24 de enero de 2020, emitido por el Juzgado 38 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá mediante el cual envió el expediente a la S.J.D. del Consejo Superior de la Judicatura, “para dirimir la colisión negativa de competencia.”[11]
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La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.[12]
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En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver. Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones:[13] (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones;[14] (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional;[15] y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.[16]
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La Sala constata que en el presente caso se cumplen tales presupuestos, puesto que (i) el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, en esta oportunidad, de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de la Jurisdicción Ordinaria (presupuesto subjetivo). (ii) El conflicto versa sobre el conocimiento de la demanda presentada por Sanitas S.A. contra la Nación-Ministerio de Salud y Protección Social y la ADRES, por el no pago de los recobros por concepto de la prestación de servicios no incluidos en el POS (hoy PBS) (presupuesto objetivo). (iii) Ambas autoridades jurisdiccionales enunciaron razonablemente fundamentos de índole constitucional y legal, en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia. Específicamente, el Juzgado 29 Laboral del Circuito Judicial de Bogotá invocó varias normas que se citaron en los antecedentes de esta providencia, así como una decisión de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia. El Juzgado 38 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, por su parte, sustentó su posición en una jurisprudencia del Consejo Superior de la Judicatura que consideró pertinente.
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En este punto, la Sala no desconoce la existencia de un conflicto anterior entre el Juzgado 29 Laboral del Circuito Judicial de Bogotá y la Superintendencia Nacional de Salud, que fue resuelto por la S.J.D. del Consejo Superior de la Judicatura. Esta Corporación anota que tal circunstancia no afecta la competencia de la Corte Constitucional para resolver el presente conflicto de jurisdicción, en la medida que este último fue propuesto con base en unas razones diferentes, como se desprende de los antecedentes ya sintetizados, y entre autoridades distintas. En efecto, el conflicto que se estudia se presenta contra el Juzgado 38 Administrativo del Circuito Judicial y no contra la Superintendencia Nacional de Salud. En el conflicto que recibe la Corte, el Juzgado 29 Laboral del Circuito Judicial de Bogotá ofreció argumentos que lo llevaron a concluir que una controversia como la que se presentó en el caso, relativa al pago de los recobros reclamados, debe ser conocida por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Así las cosas, si bien la presentación de un segundo conflicto de jurisdicción no es la situación ideal en términos de la celeridad y la eficacia de la administración de justicia ni de la economía procesal, se activa la competencia constitucional de este Tribunal por cuanto el conflicto se propuso con base en razones nuevas; no respondió, por lo tanto, a una simple renuencia caprichosa del juzgado a acatar la decisión de la S.J.D. del Consejo Superior de la Judicatura.
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La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de los asuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el plan obligatorio de salud. Según lo resuelto en el Auto 389 de 2021,[17] la competencia judicial para conocer asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) recae en los jueces de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del Artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.[18]
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La Sala llegó a esta determinación, por una parte, porque las controversias judiciales relativas a recobros no corresponden a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del CPTSS, [19] en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.[20] Por otra parte, (i) el trámite de recobro es más que una simple presentación de facturas al cobro, en la medida en que constituye un verdadero procedimiento administrativo; y (ii) dicho procedimiento concluye con la expedición de un acto administrativo que consolida o niega la existencia de la obligación. Por lo anterior, la Sala consideró razonable que el control de los actos administrativos proferidos en el marco del trámite de recobros por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) esté a cargo de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
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En el presente caso, como se refirió en los antecedentes, las autoridades judiciales involucradas presentaron argumentos relacionados con su presunta falta de jurisdicción para conocer de la demanda presentada por Sanitas EPS, con el propósito de obtener el pago de recobros por concepto de la prestación de servicios no incluidos dentro de las coberturas del Plan Obligatorio de Salud (POS). La Sala Plena advierte que, de acuerdo con la regla de decisión fijada en el Auto 389 de 2021, aquellas controversias en las que (i) una EPS demande a la ADRES por sí sola o junto a otras entidades públicas, como en este caso; (ii) con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de recobros correspondientes a servicios o tecnologías en salud no incluidos en el extinto POS (hoy PBS), (iii) serán competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de conformidad con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. Con fundamento en los anteriores criterios, la Sala Plena remitirá el expediente CJU-575 al Juzgado 38 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá para que, de forma inmediata, de trámite a la demanda y profiera la decisión de fondo que considere pertinente.
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Regla de decisión. El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 38 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y el Juzgado 29 Laboral del Circuito Judicial de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 38 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá es la autoridad competente para conocer de la demanda presentada por la Entidad Promotora de Salud Sanitas S.A. contra la Nación– Ministerio de Salud y Protección Social y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social.
Segundo. REMITIR el expediente CJU-575 al Juzgado 38 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado 29 Laboral del Circuito Judicial de Bogotá.
N., comuníquese y cúmplase.
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Acta individual de reparto, expediente digital CJU 575 C3, folio 67.
[2] Sostuvo la parte actora que los servicios se prestaron en cumplimiento de fallos proferidos en múltiples procedimientos de acción de tutela y/o en atención a las autorizaciones emitidas por el Comité Técnico Científico (CTC), los cuales fueron reclamados inicialmente por EPS Sanitas S.A., a través del procedimiento administrativo especial de recobro y negados mediante la imposición de glosas injustificadas por parte del Ministerio de Salud y Protección Social, a través del administrador fiduciario del FOSYGA. Expediente digital CJU 575 C- 3, folios 42-66.
[3] Expediente digital CJU 575 C 3, folio 168.
[4] Artículo 126 literal f) Ley 1438 de 2011.
[5] Expediente digital CJU 575, folios 69-71.
[6] Auto del 11 de agosto de 2014. Radicación No. 110010102000201401722 00. M.N.J.O.P..
[7] Expediente digital CJU 575 C-4, folios 9-22.
[8] Expediente digital CJU 575 C-3, folios 78-81.
[9] Auto del 12 de abril de 2018 Radicado APL 1531 – 2018.
[10] Expediente digital CJU-575, C-3, folios 96 y 97.
[11] Expediente digital CJU-575, C-1, folio 1. El asunto fue repartido al interior de la S.J.D. del Consejo Superior de la Judicatura el 20 de febrero de 2020. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial lo remitió a la Corte Constitucional mediante constancia secretarial de 2 de febrero de 2021. El 25 de mayo de 2021 la Sala Plena de la Corte Constitucional repartió el asunto de la referencia para su sustanciación al Despacho de la magistrada D.F.R.. El expediente digital respectivo fue enviado al despacho sustanciador a través de acta secretarial del 9 de junio de 2021.
[12] “ARTÍCULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.”
[13] Auto 155 de 2019. M.L.G.G.P..
[14] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales; o (c) ambas autoridades pertenezcan a la misma jurisdicción, pues se trataría de un asunto interno de la misma que debe ser definido por la autoridad competente para el efecto (Cfr. artículos 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[15] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP).
[16] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[17] M.A.J.L.O.. SV. A.L.C..
[18] “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
[19] Modificado por la Ley 712 de 2001 y por el Código General del Proceso (Ley 1564 de 2012).
[20] Ley 1564 de 2012. “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”.
