Auto nº 877/21 de Corte Constitucional, 27 de Octubre de 2021
| Ponente | Paola Andrea Meneses Mosquera |
| Fecha de Resolución | 27 de Octubre de 2021 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-700 |
Auto 877/21
Referencia: expediente CJU-700
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 22 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 58 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá
Magistrada ponente:
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Bogotá D.C., veintisiete (27) de octubre de dos mil veintiuno (2021)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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La Entidad Promotora de Salud E.P.S. Sanitas S.A. (en adelante, EPS Sanitas) interpuso demanda ordinaria laboral en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud –ADRES–, con el propósito de obtener una indemnización de perjuicios. Lo anterior, por el lucro cesante y el daño emergente presuntamente causados por el rechazo infundado de 193 solicitudes de recobro, conformadas por 400 ítems o servicios de salud[1], correspondientes a las prestaciones no incluidas en el Plan Obligatorio de Salud (POS), hoy Plan de Beneficios de Salud (PBS), por un valor de cuarenta y seis millones doscientos noventa y seis mil trescientos setenta y nueve pesos ($46.296.379)[2]. Según EPS Sanitas, dichas sumas fueron asumidas en cumplimiento de órdenes judiciales derivadas de fallos de tutela y autorizaciones emitidas por el Comité Técnico Científico (CTC)[3]. Además, indicó que procedió a presentar su recobro ante la entidad designada para tal fin por el Ministerio de Salud y Protección Social, por medio del procedimiento administrativo especial de recobros. Sin embargo, fueron negadas mediante la imposición de glosas injustificadas[4].
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Por reparto, el conocimiento de la demanda correspondió al Juzgado 22 Laboral del Circuito de Bogotá D.C., el cual, por medio del auto de 6 de noviembre de 2019: (i) decidió rechazar la demanda por falta de jurisdicción y (ii) remitió el expediente a la oficina judicial de reparto para que fuera repartido entre los juzgados administrativos de esa ciudad. Este despacho consideró que el asunto era de carácter administrativo, porque “la decisión de (Glosar, Devolver, o Rechazar) las solicitudes de recobro de servicios, medicamentos o tratamientos no incluidos en el plan obligatorio de Salud – NO POS o POS-S, en la medida en que el extinto Fosyga, hoy ADRES, la asume en nombre del Estado, constituye un acto administrativo, particular y concreto, cuya controversia ha de zanjarse en el marco de la competencia general de la jurisdicción de lo contencioso administrativa prevista en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011”[5]. Además, señaló que la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia ha indicado que (i) los litigios relativos a la devolución, rechazo o glosas de las facturas por servicios no incluidos en el POS deben ser conocidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo[6] y (ii) la competencia de la jurisdicción ordinaria laboral no comprende las controversias derivadas de relaciones netamente civiles o comerciales[7]. Así las cosas, concluyó que no era competente para conocer del proceso[8].
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La demanda fue asignada al Juzgado 58 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá D.C. –Sección Tercera–. Mediante auto de 14 de julio de 2020, este despacho (i) declaró su falta de jurisdicción y competencia para conocer del asunto; (ii) promovió conflicto negativo de jurisdicciones y (iii) remitió el expediente al Consejo Superior de la Judicatura – Sala Jurisdiccional Disciplinaria[9]. Para justificar la decisión, estableció que, de una interpretación sistemática del artículo 2° del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, el numeral 4° del artículo 104 del CPACA y el artículo 18 del Decreto 2288 de 1989, se deduce que “la competencia para conocer de los procesos relativos a los conflictos del Sistema de Seguridad Social Integral, no está dada por el criterio orgánico, sino por el factor objetivo, es decir, por la materia o naturaleza del tema objeto de estudio, con independencia de la naturaleza de la relación jurídica y de los actos que se controvierten”[10]. Bajo esa premisa, con apoyo en diversos pronunciamientos judiciales, concluyó que “el conocimiento de la controversia bajo examen, por estar relacionada con el no pago de los recobros por concepto de la prestación de servicios no incluidos dentro de las coberturas del Plan de Beneficios en Salud (PBS) no es de la Jurisdicción Contencioso Administrativo, sino de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y seguridad social de conformidad con las disposiciones generales reguladas en el numeral 4 del artículo 2 de la Ley 712 de 2001”[11].
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El 2 de febrero de 2021, la Secretaría Judicial de la Comisión de Disciplina Judicial dispuso remitir el presente conflicto de competencias a la Corte Constitucional. Esto, en atención a lo dispuesto por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015[12].
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Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.
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Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología
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La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre los juzgados 58 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá y 22 Laboral del Circuito de esa misma ciudad, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda presentada por EPS Sanitas con el objetivo de obtener la indemnización de perjuicios causada presuntamente por la falta de reconocimiento y pago de las prestaciones no incluidas en el POS (hoy PBS). A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia en asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).
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Verificación de los presupuestos de los conflictos de jurisdicciones
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Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[13]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[14], los cuales se explican en el siguiente cuadro:
Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones
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Presupuesto subjetivo
Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” [15].
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Presupuesto objetivo
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[16].
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Presupuesto normativo
Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[17].
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La acreditación de estos presupuestos es una condición para emitir pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Sala Plena debe declarase inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con alguna de estas exigencias.
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La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia para conocer la demanda promovida por EPS Sanitas configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones. Primero, satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, (i) el Juzgado 22 Laboral del Circuito de Bogotá, que integra la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de seguridad social, y (ii) el Juzgado 58 Administrativo Oral del Circuito de esa misma ciudad, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[18]. Segundo, el conflicto cumple con el presupuesto objetivo, puesto que la demanda interpuesta por EPS Sanitas debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial. Tercero, el presupuesto normativo se encuentra acreditado, debido a que los juzgados enfrentados expusieron las razones de índole legal y constitucional por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 2 - 3 supra).
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Competencia para decidir las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS. Reiteración del Auto 389 de 2021.
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En el Auto 389 de 2021[19], la Sala Plena concluyó que la competencia judicial para conocer los asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS), así como por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS, recae en los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011[20].
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De un lado, la Sala Plena consideró que los recobros no son un asunto de la seguridad social, porque el proceso judicial relacionado con estos (i) no es una controversia relativa a la prestación de los servicios de la seguridad social, dado que el servicio ya se suministró y lo pretendido es restablecer el desequilibrio económico entre el Estado y una EPS[21] y (ii) se trata de controversias entre entidades administradoras del sistema de seguridad social en salud, razón por la cual no les es aplicable el numeral 4º del artículo 2 del CPTSS, modificado por el artículo 622 del CGP[22]. Por otro lado, la Corte señaló que es razonable que el control de los actos administrativos proferidos en el marco del trámite de recobros judiciales por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS), así como por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS, deba estar a cargo de la jurisdicción contencioso administrativa. Esto, porque el procedimiento de recobro es (i) más que una simple presentación de facturas al cobro, en la medida en que constituye un verdadero procedimiento administrativo[23] y (ii) concluye con la expedición de un acto administrativo que consolida o niega la existencia de la obligación[24].
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Regla de decisión. El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.
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La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la demanda interpuesta por EPS Sanitas debe ser conocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Lo anterior, por cuanto (i) en esta se cuestionan las actuaciones administrativas desplegadas por el Fosyga, hoy ADRES, en el marco del procedimiento administrativo de recobros, que derivaron en el no pago de los dineros reclamados por EPS Sanitas. Además, (ii) no se trata de un asunto relacionado con la prestación de los servicios de la seguridad social. Por el contrario, la parte demandante únicamente pretende que se reconozca una indemnización de perjuicios a título de lucro cesante y daño emergente por la falta de reconocimiento y pago de las prestaciones no incluidas en el POS (hoy PBS), por parte del Fosyga. En tales términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado 58 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-700, para lo de su competencia.
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre los Juzgados 22 Laboral del Circuito de Bogotá y 58 Administrativo Oral del Circuito de esa misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 58 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá es la autoridad competente para conocer la demanda promovida por la Entidad Promotora de Salud E.P.S. Sanitas S.A. en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud –ADRES–.
Segundo.- REMITIR el expediente CJU-700 al Juzgado 58 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado 22 Laboral del Circuito de esa misma ciudad.
N., comuníquese y cúmplase,
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBAÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Cfr. Expediente Digital. Demanda presentada por EPS Sanitas. p. 5.
[2] Ib.
[3] Ib., p. 16.
[4] Ib., p. 54.
[5] Expediente digital. Documento “03 AutoRemiteComepetencia”, p. 3.
[6] Referencia al auto de 12 de abril de 2018 de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia (APL1531-2018).
[7] Referencia al auto de 23 de marzo de 2017 de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia (APL2642-2017).
[8] Expediente digital. Documento “03 AutoRemiteComepetencia”, p. 4.
[9] Ib.
[10] Expediente digital. Documento “02 AutoProponeConflictoNegativo”, p. 4.
[11] Expediente digital. Documento “02 AutoProponeConflictoNegativo”, p. 7.
[12] Expediente Digital. Documento “Constancia Remisión Corte Constitucional”.
[13] Corte Constitucional, auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021.
[14] Corte Constitucional, auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[15] Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018.
[16] Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP”. Corte Constitucional, auto 041 de 2021.
[17] Ib.
[18] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. “La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: (…) // 3. Juzgados civiles, laborales, penales, penales para adolescentes, de familia, de ejecución de penas, de pequeñas causas y de competencia múltiple, y los demás especializados y promiscuos que se creen conforme a la ley; // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: (…) 3. Juzgados Administrativos”.
[19] CJU-072.
[20] Auto 389 de 2021. fj. 54.
[21] Cfr. Ib. fj. 24.
[22] El numeral 4º del artículo 2 del CPTSS, modificado por el artículo 622 del CGP, enmarca las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras. Cfr. Ib. ffjj. 25 y 30.
[23] Cfr. Ib. fj. 36.
[24] Cfr. Ib. fj. 37.
