Auto nº 919/21 de Corte Constitucional, 3 de Noviembre de 2021
| Fecha | 03 Noviembre 2021 |
| Número de sentencia | 919/21 |
| Número de expediente | CJU-916 |
Auto 919/21
Referencia: expediente CJU-916
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Catorce Laboral del Circuito de Medellín y el Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia.
Magistrada ponente:
DIANA FAJARDO RIVERA
Bogotá D. C., tres (3) de noviembre de dos mil veintiuno (2021).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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El 31 de julio de 2013, la señora M.C.R.C., mediante apoderado judicial, presentó demanda ordinaria laboral contra el Fondo de Pensiones y C.P.S. (en adelante, Porvenir), el Fondo de Pensiones y Cesantías BBVA Horizonte S.A. (en adelante, BBVA Horizonte), y la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante, Colpensiones).[1] Entre otras cosas, la demandante solicitó que se declarara: (i) la nulidad de las resoluciones del ISS, y posteriormente, de Colpensiones que negaron la pensión de vejez; (ii) el traslado de aportes en pensión de Porvenir y BBVA Horizonte a Colpensiones; y (iii) el reconocimiento y pago de la pensión de vejez por parte de Colpensiones.
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En el expediente se encuentra el certificado de Metrosalud ESE donde se señala que la señora M.C.R.C. laboró en dicha entidad desde el 15 de julio de 1987 hasta el 15 de diciembre de 2013 y desempeñó el cargo de auxiliar de enfermería en el área de la salud. El mismo certificado indica: “naturaleza del cargo: empleado público”.[2] Adicionalmente, en el expediente consta que la señora R.C. elevó la solicitud de reconocimiento de la pensión de vejez ante el ISS el 5 de mayo de 2011, de conformidad con el régimen de transición, la Ley 33 de 1985,[3] la Ley 71 de 1988[4] y el Decreto 758 de 1990.[5] Sin embargo, el 1 de febrero de 2012 la solicitud fue negada, dado que no contaba con el número de semanas exigidas para ello.[6] Posteriormente, el 5 de diciembre de 2013, la demandante envió una solicitud de validación de aportes a Colpensiones, para que la entidad validara los aportes trasladados por los fondos Horizontes y Porvenir hacia el ISS, hoy Colpensiones, y fuera posible cumplir las semanas para acceder a la pensión de vejez.[7]
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Mediante Auto del 17 de septiembre de 2015, el Juzgado Catorce Laboral del Circuito de Medellín, resolvió (i) declarar la nulidad de todo lo actuado desde el auto admisorio de la demanda, salvo la práctica de pruebas; (ii) “rechazar por falta de jurisdicción el presente proceso”; y (iii) remitir el asunto a la oficina de apoyo judicial para que sea repartido entre los Jueces Administrativos del Circuito de Medellín. Advirtió que lo pretendido por la señora R.C. es el reconocimiento de la pensión de vejez, y al haber sido empleada pública, su vinculación con el Estado es legal y reglamentaria. En consecuencia, corresponde el conocimiento del proceso a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de conformidad con el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA).[8]
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Tras varias actuaciones judiciales,[9] mediante Auto del 30 de julio de 2020, la Sala Unitaria de Oralidad del Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia declaró su falta de jurisdicción, propuso conflicto negativo de competencia y remitió el asunto al Consejo Superior de la Judicatura para que dirimiera el conflicto. Esto, pues la parte demandante solicita que se dirima un conflicto de carácter laboral, relacionado con la seguridad social y originado en una administradora de pensiones de naturaleza privada. Por las mencionadas razones, consideró que la Jurisdicción Contencioso Administrativa no es la competente para conocer el proceso, de conformidad con el artículo 104 del CPACA. Mencionó que, por el contrario, los jueces laborales del circuito judicial de Medellín son los competentes para tramitar el asunto, de conformidad con numeral 4 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social (en adelante, CPTSS).[10]
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Competencia
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La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.[11]
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En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver
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Este Tribunal ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”[12]
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En ese sentido, se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones:[13] (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones;[14] (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional;[15] y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.[16]
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La Sala constata que en el presente caso se cumplen tales presupuestos, puesto que (i) el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, en esta oportunidad, de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de la Jurisdicción Ordinaria (presupuesto subjetivo). (ii) El conflicto versa sobre el conocimiento de la demanda de la señora R.C. contra Porvenir, BBVA Horizonte S.A. y Colpensiones (presupuesto objetivo). (iii) Ambas autoridades jurisdiccionales enunciaron razonablemente fundamentos de índole constitucional y legal, en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia. Específicamente, el Juzgado Catorce Laboral del Circuito de Medellín manifestó su falta de competencia fundamentado en el artículo 104 del CPACA. La Sala Unitaria de Oralidad del Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia se basó en el artículo 104 del CPACA y en el numeral 4 del artículo 2 del CPTSS (presupuesto normativo).
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La Jurisdicción Contencioso Administrativa es la competente para conocer de controversias originadas en la seguridad social de empleados públicos, cuyo régimen es administrado por una persona de derecho público
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La Corte Constitucional, en oportunidades anteriores, ha estudiado la competencia de los jueces para conocer de asuntos de seguridad social. Ha reconocido que la discusión se enmarca en el numeral 4 del Artículo 104 del CPACA y el numeral 4 del Artículo 2 del CPTSS. Por un lado, la primera norma establece que corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer de los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen este administrado por una persona de derecho público.” Por el otro, la segunda norma dispone que la Jurisdicción Ordinaria Laboral y de la Seguridad Social conoce de las “controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadora, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos.”
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La jurisprudencia de la Corte Constitucional recopiló lo dicho anteriormente en los autos 314 de 2021,[17] 329 de 2021[18] y 433 de 2021.[19] Específicamente, sintetizó las reglas descritas de la siguiente manera:[20]
Jurisdicción competente
Controversia
Condición
Jurisdicción Ordinaria Laboral y de la Seguridad Social
Seguridad Social (num. 4 Artículo 2 CPTSS)
Trabajador privado u oficial, sin importar la naturaleza de entidad
administradora.
Empleado público o miembro de corporación pública, cuando la entidad administradora sea de naturaleza privada.
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo
Seguridad Social (num. 4 Artículo 104 CPACA)
Empleado público o miembro de corporación pública, cuando la entidad administradora sea de
naturaleza pública.
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Además, la Corte ha puesto de presente la diferencia entre empleado público y trabajador oficial. Los primeros tienen una relación legal y reglamentaria, que se determina a partir del tipo de vinculación del servidor y las funciones que desarrolla. Se trata de personas que prestan servicios en entidades como los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias y establecimientos públicos. Por el contrario, los trabajadores oficiales suscriben contratos laborales con el Estado y se desempeñan en actividades como la construcción y el sostenimiento de obras públicas. Es decir, la distinción principal radica en la naturaleza del vínculo y las funciones desarrolladas.[21]
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De conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, que ha reiterado la del Consejo Superior de la Judicatura y del Consejo de Estado, la relación legal y reglamentaria, determinada por la vinculación, se debe evaluar al momento en que se habría causado la prestación, para servir de criterio que permita definir a cuál autoridad corresponde decidir el asunto. La Corte ha establecido tal criterio en casos en los que la prestación ya ha sido reconocida.[22] Sin embargo, tal criterio no resulta aplicable a casos como el presente, en los que la pensión no se ha reconocido, por lo que no existiría certeza sobre su causación. En estos eventos, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura estudiaba el tipo de vínculo que tuvo la persona mientras estuvo vinculada a una entidad pública.[23]
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La Corte Constitucional resalta que en estos casos el factor determinante de la competencia radicará en el objeto de la demanda. Por consiguiente, cuando una persona reclama una prestación de seguridad social (i) a la cual tendría derecho en virtud de una vinculación legal y reglamentaria que mantuvo con el Estado y (ii) dicha prestación es administrada por una persona de derecho público, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo será la competente.[24]
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La competencia para conocer de la demanda presentada por M.C.R.C. contra Porvenir, BBVA Horizonte y Colpensiones es de la Jurisdicción Contencioso Administrativa
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Así las cosas, en el presente caso la señora R.C. pretende que Colpensiones reconozca y pague la pensión de vejez, teniendo en cuenta los tiempos cotizados al ISS, a Porvenir y a BBVA Horizonte. Se trata de una pretensión que se relaciona con la seguridad social de la demandante, mediante la cual solicita una pensión a la cual habría accedido por su calidad de empleada pública, conforme a régimen de transición, las leyes 33 de 1985 y 71 de 1988, y el Decreto 758 de 1990.[25] En consecuencia, es necesario evaluar la situación a la luz del numeral 4 del Artículo 104 del CPACA para determinar si los jueces administrativos son los competentes para conocer el asunto, o si, por el contrario, no cumple con los dos factores que asignan la competencia a dicha jurisdicción. Respecto al primer factor, es decir si fue empleada pública, en el expediente se acredita que la señora R.C. trabajó desde 1987 hasta el 15 de diciembre de 2013 en Metrosalud ESE, donde ocupó el cargo de auxiliar de enfermería-área de la salud, el cual fue catalogado por la misma entidad como un cargo de empleados públicos.
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Frente al segundo, se observa con claridad en el expediente que la demandante se encuentra afiliada en el momento a Colpensiones, es decir, una persona de derecho público.
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De lo dicho se evidencia que la demandante pretende principalmente el reconocimiento y pago de su pensión de vejez, de conformidad con el régimen de transición y demás normas referidas. Además, se evidencia que la señora M.C.R.C. fue empleada pública desde el 15 de julio de 1987 hasta el 15 de diciembre de 2013, mismo año en que solicitó el reconocimiento pensional. En consecuencia, consta que la señora R.C. fue empleada pública, solicitó el reconocimiento pensional en dicha calidad y está afiliada a un régimen administrado por una persona de derecho público. Teniendo en cuenta esos factores, se concluye que la autoridad competente para resolver el presente conflicto es la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Por lo tanto, esta Corporación resolverá el conflicto en el sentido de declarar que corresponde a la Sala Unitaria de Oralidad del Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia conocer de la demanda presentada por M.C.R.C. contra Porvenir, BBVA Horizonte S.A., y Colpensiones. La autoridad judicial mencionada será la competente para pronunciarse sobre la totalidad de las pretensiones de la demanda. La Sala ordenará remitirle el expediente de la referencia a dicha autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.
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Regla de decisión
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La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de demandas mediante las que se pretenda el reconocimiento pensional de una persona que fue empleada pública, solicitó el reconocimiento pensional en dicha calidad y está afiliada a un régimen administrado por una persona de derecho público.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Catorce Laboral del Circuito de Medellín y el Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia, y DECLARAR que la Sala Unitaria de Oralidad del Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia es la autoridad competente para conocer de la demanda presentada por la señora la M.C.R.C. contra el Fondo de Pensiones y C.P.S., el Fondo de Pensiones y Cesantías BBVA Horizonte S.A. y la Administradora Colombiana de Pensiones.
Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-916 a la Sala Unitaria de Oralidad del Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados.
N., comuníquese y cúmplase.
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] La asegurada estuvo afiliada inicialmente al Instituto de Seguros Sociales (ISS), luego se trasladó voluntariamente a Porvenir y a BBVA Horizonte, pero después volvió al ISS. Manifiesta que los asesores de los primeros fondos no le brindaron la información debida acerca de las consecuencias del traslado.
[2] 01Demanda201601874.pdf, Pp. 857.
[3] “Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público”.
[4] “Por la cual se expiden normas sobre pensiones y se dictan otras disposiciones”.
[5] “Por el cual se aprueba el Acuerdo número 049 de febrero 1° de 1990 emanado del Consejo Nacional de Seguros Sociales Obligatorios”.
[6] 01Demanda201601874.pdf. Demanda Ordinaria Laboral, Pp. 9-23.
[7] 01Demanda201601874.pdf. Solicitud de validación de aportes, Pp. 79.
[8] 01Demanda201601874.pdf. Auto del 17 de septiembre de 2015 del Juzgado Catorce Laboral del Circuito de Medellín, Pp. 411-414.
[9] El 15 de octubre de 2015, el Juzgado Catorce Laboral del Circuito de Medellín solicitó al Juzgado Quince Administrativo de Oralidad de Medellín la devolución del expediente, dado que dentro del mismo fue presentado recurso de apelación contra el auto que ordenó enviar el proceso por competencia a esa jurisdicción y estimó necesario resolverlo. En consecuencia, y con el propósito de evitar una causal de nulidad o violación del debido proceso, el Juzgado Quince Administrativo Oral del Circuito de Medellín ordenó remitir el expediente al juzgado laboral mencionado. Mediante Auto del 11 de noviembre de 2015, el Juzgado Catorce Laboral del Circuito de Medellín, concedió el recurso de apelación interpuesto y remitió el expediente a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín para que lo resolviera. El 22 de febrero de 2016, la Sala Quinta de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín no admitió el recurso de apelación, porque contra dicho auto no procede recurso. Así, devolvió la actuación al juzgado remitente. Posteriormente, el 8 de septiembre de 2016, el Juzgado Quince Administrativo Oral del Circuito de Medellín declaró su falta de competencia para conocer el asunto y remitió el expediente a la Oficina de Apoyo Judicial para que fuera enviado al Tribunal Administrativo de Antioquia, porque, de acuerdo con el artículo 152 del CPACA, se asignó a los Tribunales Administrativos el conocimiento de los asuntos en materia laboral que no provengan de un contrato de trabajo, cuando la cuantía de la pensión supere los 50 SMLMV, y a los jueces administrativos aquellos que no superen los 50 SMLMV. 01Demanda201601874.pdf.
[10] 05ProponeConflictoCompetencia201601874.pdf. Auto del 30 de julio de 2020 de la Sala Unitaria de Oralidad del Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia, Pp. 1-10.
[11] El 25 de mayo de 2021 la Sala Plena de la Corte Constitucional repartió el asunto de la referencia para su sustanciación al Despacho de la magistrada D.F.R.. El expediente digital respectivo fue enviado al despacho sustanciador a través de acta secretarial del 9 de junio de 2021.
[12] Autos 345 de 2018. M.L.G.G.P.; 328 de 2019. M.G.S.O.D. y 452 de 2019. M.G.S.O.D..
[13] Auto 155 de 2019. M.L.G.G.P..
[14] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales; o (c) ambas autoridades pertenezcan a la misma jurisdicción, pues se trataría de un asunto interno de la misma que debe ser definido por la autoridad competente para el efecto (Cfr. artículos 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[15] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución).
[16] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[17] M.G.S.O.D..
[18] M.A.L.C..
[19] M.C.P.S..
[20] M.A.L.C..
[21] Autos 314 de 2021. M.G.S.O.D. y 329 de 2021. M.A.L.C..
[22] Autos 314 de 2021. M.G.S.O.D., y 433 de 2021. M.C.P.S..
[23] Mediante Auto del 4 de diciembre de 2013, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, estudió un conflicto de jurisdicción entre el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado 1 Laboral del Circuito de Medellín, con ocasión del conocimiento de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho presentada contra Colpensiones, la cual tuvo como propósito declarar la nulidad de la resolución que negó el reconocimiento de una pensión de vejez. En esta oportunidad, el Consejo Superior resolvió que la competencia para conocer el asunto era de la Jurisdicción Ordinaria Laboral, dado que el demandante “prestó sus servicios a la Previsora S.A., desde el 15 de junio de 1979 al 31 de marzo de 2004, de lo cual emerge que el demandante mientras se encontraba vinculado en dicha entidad ostentaba el carácter de trabajador oficial, máxime si se tiene en cuenta que el último cargo desempeñado era el de coordinador asignado a la Subgerencia de Seguros de Noroccidente”. Auto del 4 de diciembre de 2013. M.P.A.S.B.. Posteriormente, por medio de Auto del 2 de octubre de 2019, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria dirimió el conflicto de jurisdicciones suscitado entre la Sala Cuarta de Decisión Laboral del Tribunal Superior de Medellín y la Sala Cuarta de Decisión Oral del Tribunal Administrativo de Antioquia, con ocasión a la demanda ordinaria laboral presentada contra Colpensiones, la cual tuvo como finalidad el reconocimiento y pago de una pensión de vejez, de conformidad con el régimen de transición. En dicha ocasión, el Consejo Superior resolvió que el asunto debía ser asignado a la Sala Cuarta de Decisión Oral del Tribunal Administrativo de Antioquia, dado que el demandante laboró en Ferrocarriles Nacionales desde el 17 de enero de 1972 al 19 de diciembre de 1983; y en la Secretaría de Gobierno de Bello, en calidad de empleado público, desde el 31 de enero de 1991 hasta el 13 de octubre de 2003. En consecuencia, el demandante estuvo vinculado mediante una relación legal y reglamentaria. Auto del 2 de octubre de 2019. M.F.J.E.C..
[24] Ver autos 314 de 2021. M.G.S.O.D., y 433 de 2021. M.C.P.S..
[25] Las tres normas citadas hacen referencia al régimen público de pensiones, dado que (i) la Ley 33 de 1985 se expidió para dictar medidas aplicables a las Cajas de Previsión y a las prestaciones sociales para el sector público; (ii) la Ley 71 de 1988 regula los aportes en entidades de previsión social del orden nacional, departamental, municipal, intendencial, comisarial o distrital y en el Instituto de Seguros Sociales, realizados por empleados oficiales y trabajadores; y (iii) el Decreto 758 de 1990 se relaciona con las pensiones administradas por el Instituto de Seguros Sociales.
