Auto nº 552/21 de Corte Constitucional, 19 de Agosto de 2021

1. ELEMENTOS RELEVANTES DE LA SENTENCIA DE LA SENTENCIA C-503 DE 2020

   1. P.A.H., actuando en representación de D.F.M.S. y P.A.Q.S., presentó demanda de inconstitucionalidad contra algunos apartes de los artículos 82, 185, 186, 187, 188 y 218 del Decreto Ley 262 de 2000, al considerar que infringían los artículos 1, 2, 4, 13, 40 numeral 7, 53, 125, 130, 209 y 279 de la Constitución Política. Argumentaron que las normas demandadas facultarían al Procurador General de la Nación para proveer discrecionalmente, en provisionalidad, los cargos de carrera de la Procuraduría, que no habían sido aún atribuidos por concurso de méritos. Se formularon cargos relacionados con el cumplimiento del principio del mérito y la carrera administrativa, así como otros relativos al presunto desconocimiento del principio de igualdad en el acceso a cargos públicos.

   2. Respecto de los cargos por desconocimiento del principio del mérito y la carrera administrativa, se encontró que la censura analizada coincidía materialmente con la resuelta en la sentencia C-077 de 2004, en la que se declararon exequibles apartes de los artículos 82, 185, 186, 187 y 188 del Decreto Ley 262 de 2000. Se determinó que, a pesar de que existían “algunas diferencias argumentativas”[1] en las demandas, se configuraba la cosa juzgada constitucional, pues “en ambos casos se discute la constitucionalidad de la posibilidad de recurrir a nombramientos en provisionalidad para cargos de carrera frente al principio del mérito y el modelo de carrera”[2]. En efecto, en la providencia del 2004 se analizó un cargo relacionado con la posibilidad de realizar nombramientos en provisionalidad en empleos de carrera en la Procuraduría como contrario al principio de mérito, específicamente al permitir que personas cuya idoneidad, conocimientos, habilidades, destrezas y aptitudes no fueron objeto de evaluación accedieran a los cargos, determinando la Corte Constitucional “que la provisión transitoria y delimitada temporalmente, de cargos de carrera, mediante la figura de la provisionalidad, no era inconstitucional ya que, en realidad, tal opción desarrolla principios de la función administrativa, particularmente, los de eficacia y eficiencia administrativas (artículo 209 de la Constitución)”[3]. Se concluyó entonces que la Corte debía inhibirse de pronunciarse sobre la constitucionalidad de los artículos antes mencionados. De otro lado, se verificó que la Corte no se había pronunciado por este cargo respecto de la constitucionalidad del artículo 218 del Decreto Ley 262 de 2000, por lo que el juicio de constitucionalidad continuaría respecto del mismo.

   3. La Corte también analizó la posible existencia de cosa juzgada respecto de la sentencia C-785 de 2005, descartando su ocurrencia. Se señaló que, a pesar de que se estudió una demanda contra los artículos 85, 186, 187 y 188 del Decreto Ley 262 de 2000 por presunto desconocimiento del principio de igualdad, “allí se afirmaba que el desconocimiento del principio de igualdad se materializaba por la exigencia de mayores requisitos para el encargo, frente a la provisionalidad, mientras que en el caso que ahora ocupa a la Corte no se cuestiona la existencia de tales requisitos o la diferencia de trato en razón de los mismos, sino se afirma que la violación al principio de igualdad se evidencia al dar un trato idéntico a sujetos que se encuentran en situación diferente, al permitir alternativamente al Procurador acudir a un nombramiento en provisionalidad o a un encargo”[4].

   4. Resuelto lo anterior, se plantearon dos problemas jurídicos a resolver por la Corte en la sentencia C-503 de 2020:

      “(i) ¿ El artículo 218 del Decreto Ley 262 de 2000 vulnera los artículos 1º, 2º, 4, 125, 230 y 209 de la Constitución Política, al disponer que cuando fruto de un concurso, un empleado de carrera en la Procuraduría General de la Nación, haya sido ascendido con cambio de nivel y, por lo tanto, su nombramiento se realice en período de prueba, el empleo del cual era titular el servidor ascendido será provisto mediante nombramiento provisional, mientras se realiza la calificación del período de prueba?

      (ii) ¿Los artículos 82, 185, 186, 187, 188 y 218 del Decreto Ley 262 de 2000 desconocen el principio de igualdad en el acceso a empleos y cargos públicos, al disponer que el Procurador General de la Nación se encuentra habilitado indistintamente para proveer temporalmente los empleos de carrera mediante encargo o a través de un nombramiento en provisionalidad, pese a los diferentes requisitos que se exigen en uno u otro nombramiento?”

   5. Para la resolución del primer problema jurídico se siguió de cerca el precedente establecido en la sentencia C-077 de 2004, concluyéndose que “la hipótesis de nombramiento en provisionalidad contenida en el artículo 218 del Decreto Ley 262 de 2000 se encuentra acorde con la Constitución, debido a que es una de las formas previstas por el Legislador acorde con su amplio margen de configuración en la materia[5], que exceptúa la provisión de empleos mediante un concurso de méritos, a efectos de permitir la continuidad en la prestación del servicio y realizar, de esta manera, el principio de eficiencia de la función pública y garantizar el correcto funcionamiento del servicio durante el período que dura vacante el cargo, esto es, mientras se evalúa el período de prueba del funcionario ascendido”[6]. También se resaltó que el nombramiento en provisionalidad, establecido en el artículo 218 analizado, tenía un límite temporal y que resultaban exigibles requisitos mínimos de idoneidad, al ser aplicables aquellos necesarios para desempeñar el respectivo cargo. Estos elementos reforzaban la compatibilidad de la norma analizada con la Constitución.

   6. Respecto del cargo por desconocimiento del principio de igualdad, se adelantó el correspondiente juicio integrado. A partir del mismo se concluyó que, a pesar de que las normas demandadas disponían un tratamiento igual entre desiguales, pues “otorgan un poder discrecional al Procurador General de la Nación, en su calidad de nominador, para proveer alternativamente el cargo de carrera, temporal o definitivamente vacante, mediante el encargo de empleados públicos de carrera que cumplan los requisitos para el cargo y hayan obtenido una calificación de servicios sobresaliente en el último año, así como una calificación mínima del 70% sobre el total del puntaje en los cursos de reinducción[7] o mediante el nombramiento en provisionalidad de una persona cuyos méritos no han sido evaluados en un concurso, ni su desempeño ha sido sometido a calificación, a condición de reunir los requisitos para el cargo”, dicho tratamiento no resultaba desproporcionado o irrazonable. En efecto, se encontró que las disposiciones demandadas resultaban compatibles con la Constitución: (i) al perseguir la realización de una finalidad constitucionalmente importante -garantizar la continuidad en la prestación del servicio-, (ii) resultar efectivamente conducentes para la realización de esta finalidad –al permitir designar rápidamente a una persona que cumpla con las exigencias del cargo-, y (iii) no ser manifiestamente desproporcionadas, pues la facultad reconocida al Procurador es excepcional y limitada temporalmente, además de que para estos casos no es claro que “el servidor en carrera tenga mejor derecho que el particular que se encuentra por fuera de la entidad”[8]. Se concluyó entonces que “las normas acusadas no comportan un trato discriminatorio injustificado en la discrecionalidad conferida al Procurador para proveer transitoriamente cargos de carrera mediante encargos o nombramientos en provisionalidad, razón por la cual no quebrantan el principio de igualdad”[9].

   7. En consecuencia, se resolvió en la sentencia C-503 de 2020:

      “Primero. - ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-077 de 2004, respecto del cargo por desconocimiento del principio del mérito y la carrera administrativa, en contra de los artículos 82, 185, 186, 187 y 188 del Decreto Ley 262 de 2000.

      Segundo. DECLARAR LA EXEQUIBILIDAD de los artículos 82, 185, 186, 187, 188 y 218 del Decreto Ley 262 de 2000, respecto del cargo por desconocimiento del principio de igualdad en el acceso a cargos públicos y el artículo 218 del mismo decreto ley, en lo que respecta al cargo por vulneración del principio constitucional del mérito y la carrera administrativa”.

   8. La sentencia C-503 de 2020 fue anunciada al público mediante Comunicado de Prensa No. 51 del 3 de diciembre de 2020 y se notificó por edicto fijado el 20 de mayo de 2021 y desfijado el 24 de mayo del mismo año.

2. LA SOLICITUD DE NULIDAD

   9. En escrito presentado a través de correo electrónico el día 27 de mayo del 2021, la Secretaría General de la Corte Constitucional recibió la solicitud de nulidad de la sentencia C-503 de 2020, suscrita por la ciudadana C.K.M.Q..

   10. La actora sustentó su solicitud de nulidad en dos razones: (i) que los magistrados que tuvieran parientes vinculados en la Procuraduría General de la Nación en condición de provisionalidad se debían apartar del conocimiento del asunto, al igual que debían explicar por qué no se apartaron al momento de deliberar sobre la demanda que concluyó con la sentencia C-503 de 2020; y (ii) por la supuesta violación al debido proceso, que habría ocurrido al desconocer el precedente jurisprudencial horizontal aplicable a la solución de la cuestión planteada en la demanda.

   11. Sobre esto último, la actora señaló que “las disposiciones demandadas del Decreto Ley 262 de 2000, que habilita (sic) al Procurador General de la Nación (sic) a elegir de manera discrecional entre el encargo o la provisionalidad, desconoce el precedente fijado en la sentencia C-942 de 2003, pues con la sentencia C – 503 de 2020, la Corte Constitucional da el mismo trato al encargo y al nombramiento en provisionalidad, posibilidad que no es constitucionalmente procedente, pues de ser así se estaría contrariando el principio del mérito”[10]. Con relación al principio del mérito, citó varias providencias de la Corte que habrían desarrollado y decantado el alcance del mismo, específicamente las sentencias C-195 de 1994, C-109 de 2000, C-1177 de 2001, C-753 de 2008 y C-563 de 2000.

   12. La demandante argumentó que en la sentencia C-942 de 2003, la cual estudió la constitucionalidad del artículo 8° de la Ley 443 de 1998, se habría establecido que la posibilidad de efectuar nombramiento en provisionalidad ante vacancias temporales solo procedía “una vez agotada la posibilidad de nombramiento en encargo con personas vinculadas en carrera administrativa”[11]. A partir de ello estimó que, derivado de la carrera administrativa surge “el derecho preferencial al encargo, como lo había dicho hasta ahora la propia Corte Constitucional, y lo han reconocido expresa e invariablemente varios tribunales contenciosos y el propio Consejo de Estado”[12]. El alegado “derecho al encargo” lo sustentó en lo dicho por la Sección Quinta del Consejo de Estado en sentencias: (i) del 15 de abril de 2015 en el expediente 76001-23-33-000-2014-01181-01; (ii) del 5 de marzo de 2009 en el expediente 11001-03-28-000-2008-00010-00; por la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia (iii) del 29 de mayo de 2020 en el expediente 11001-03-25-0002018-00605-00; y por el Tribunal Administrativo Cundinamarca, en sentencias: (iv) del 11 de noviembre de 2018 en el expediente 25-000-23-41-000-2018-00096-00; y, (v) del 13 de diciembre de 2019 en el expediente 250002341000-2018-00790-00.

   13. Finalmente, señaló que “[l]a tesis interpretativa desarrollada en la sentencia C- 503 de 2020, vulnera el principio del mérito pues ella permite, sin condicionamiento alguno, no solamente que se prefiera el nombramiento no meritocrático en un cargo de carrera sino que permanezca indefinidamente en el tiempo en el caso de vacantes definitivas, pues es sabido que en el régimen especial de carrera de la Procuraduría General de la Nación no existe norma que imponga una determinada periodicidad en la convocatoria a concurso de méritos. Luego, las prórrogas de la provisionalidad tienen la enorme probabilidad de que se prolonguen por mucho tiempo”[13] y rechazó el análisis desarrollado por la S. Plena en la sentencia atacada, pues consideró que “[r]esulta abiertamente contrario a las finalidades del principio constitucional de mérito, aceptar como válida una interpretación que habilita al nominador para privilegiar la provisionalidad sobre el encargo o que, de algún modo lo deja en libertad de descartar la opción meritocrática para preferir la discrecional”[14].

14. Como consecuencia de la solicitud de nulidad presentada en contra de la sentencia C-503 de 2020, en desarrollo del artículo 29 de la Constitución y el artículo 106 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional (Acuerdo 02 de 2015), mediante auto del 15 de junio de 2021, se ordenó comunicar la radicación de la solicitud de nulidad a los interesados, para que se pronunciaran sobre la misma.

15. Según la información aportada por la Secretaria General de esta Corte, se recibieron cuatro escritos de intervención y una solicitud de adición al incidente de nulidad, esta última que fue radicada por la ciudadana M.Q.. Las intervenciones se sintetizan así:

16. El día 15 de junio de 2021, la actora radicó ante la Secretaría General de la Corte un escrito de adición a la solicitud de nulidad, a través del cual solicitó (i) la nulidad de la sentencia referida, en salvaguarda del debido proceso y el derecho a la igualdad de trato por parte de las autoridades; y, (ii) ordenar a la Procuraduría General de la Nación “convocar concurso público de méritos dentro de los seis (6) meses siguientes a aquel en que se profiera la providencia con la que se resuelva la presente solicitud, lo cual se sustenta en la existencia cuando menos 1082 cargos vacantes y el paso de varios años sin que se convoque concurso”[15].

17. De las restantes intervenciones ciudadanas recibidas, en tres se solicitó la nulidad de la sentencia C-503 de 2020 y en otra rechazarla:

Interviniente

Solicitud

Argumento

F.A.G.[16]

Declarar la nulidad

- Desconocimiento del precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional en el cual se fijó que se debe salvaguardar el derecho preferencial al encargo sobre el nombramiento preferencial

- La carrera administrativa es un principio fundamental y eje central del Estado Social de Derecho

- Seguir permitiendo los nombramientos provisionales al interior de la Procuraduría General de la Nación es desconocer el principio de progresividad sobre el mérito

P.A.H.[17]

Declarar la nulidad

- El fallo no corresponde con el modelo constitucional de función pública

- Tampoco con la jurisprudencia constitucional en materia de encargos y de nombramientos provisionales.

- El modelo de carrera es la institución que mejor refleja al principio democrático para el acceso, permanencia y movilidad laboral de los servidores públicos, en igualdad de condiciones para todos los colombianos

- Los empleados provisionales corresponden a una categoría que es de creación legislativa, que ni siquiera hacen presencia en todos los sistemas de carrera.

D.F.M.[18]

Declarar la nulidad

- La sentencia al desconocer el cargo por violación del principio de igualdad en el acceso a los cargos públicos, se desconoció el precedente jurisprudencial fijado por la misma Corte Constitucional en la sentencia C-942 de 2003.

Departamento Administrativo de la Función Pública

Rechazar la nulidad

- No se cumple con la carga argumentativa necesaria ya que se limita a transcribir apartes de sentencias previas de la Corte, sin explicar por qué éstas debían ser vinculantes y no la C-077 de 2004.

1. COMPETENCIA

   18. De conformidad con lo previsto en el artículo 49 del Decreto Ley 2067 de 1991, la S. Plena de la Corte Constitucional es competente para decidir sobre los incidentes de nulidad que se promuevan contra las sentencias proferidas por esta corporación[19].

2. SOBRE LA NULIDAD DE LAS SENTENCIAS PROFERIDAS EN EJERCICIO DE CONTROL ABSTRACTO DE CONSTITUCIONALIDAD

   19. El artículo 49 del Decreto 2067 de 1991 establece como regla general que “contra las sentencias de la Corte Constitucional no procede recurso alguno”. Sin embargo, dispone que de manera excepcional procede la nulidad de los procesos que cursan ante esta corporación cuando se presenten irregularidades que impliquen graves violaciones al debido proceso. Ante esto, la jurisprudencia constitucional ha precisado que (i) las nulidades no implican, en sí mismas, la existencia de un recurso contra las providencias de esta Corte; y (ii) que su procedencia, como excepción, está restringida a la prueba de las situaciones jurídicas extraordinarias y violatorias de derechos fundamentales36.

   20. El carácter excepcional del incidente de nulidad se sustenta en que se busca proteger los principios de cosa juzgada y de la seguridad jurídica, a la luz de lo establecido en los artículos 29 y 243 de la Constitución Política. Derivado de esto, se entiende que la nulidad no debe utilizarse ni entenderse como una nueva oportunidad procesal que sirva para reabrir un debate jurídico, o como una nueva etapa procesal. Adicionalmente, tampoco debe entenderse como la oportunidad para cuestionar una posición jurídica sobre la cual se centró la resolución de un fallo, proponiendo, entre otros, nuevos argumentos jurídicos. Así es como la Corte ha establecido en reiteradas oportunidades que las inconformidades que se presenten sobre (i) el sentido del fallo[20]; (ii) sus fundamentos teóricos, probatorios o procesales[21]; (iii) su redacción o estilo argumentativo, no serán tenidos como motivos para anular una providencia, y por tanto se debe centrar el análisis únicamente en la posible vulneración del debido proceso[22].

   21. Asimismo, la Corte ha estimado que, en los incidentes de nulidad promovidos contra sentencias de control constitucional abstracto, la regla se torna aún más estricta, y por ello la acreditación de la violación al debido proceso es todavía más excepcional[23]. La carga argumentativa que debe cumplir quien solicita la nulidad de una sentencia de constitucionalidad es altísima, pues debe demostrar con claridad la violación al artículo 29 superior y cómo esta sería consecuencia directa de la sentencia misma. Para esto, se deben acreditar ciertos requisitos formales y sustanciales, necesarios para la prosperidad de la solicitud.

   22. De lo anterior, se tiene que los requisitos formales que se exigen respecto de las solicitudes de nulidad de las providencias de la Corte Constitucional tienen que ver con la oportunidad en la presentación, la legitimación de quien la solicita y el cumplimiento de mínimos de argumentación que permitan el estudio de fondo de la solicitud[24]. La jurisprudencia de esta Corte se ha referido a su alcance y contenido, de la siguiente manera:

   23. El requisito de oportunidad exige que la nulidad se presente dentro del término de ejecutoria del respectivo fallo, es decir, dentro los tres días siguientes a su notificación[25]. El conteo del término de ejecutoria, en los casos de nulidad contra sentencias proferidas en ejercicio de control abstracto, comienza al día siguiente de la notificación por edicto, es decir, cuando este se desfija[26]. Asimismo, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha indicado que “[e]n caso que el vicio se funde en situaciones acaecidas con anterioridad al momento de proferir el fallo, la solicitud de nulidad deberá solicitarse, de conformidad con lo señalado en el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991, antes de proferida la sentencia correspondiente [y que,] [e]n caso que las partes que intervinieron en el proceso constitucional no eleven petición en ese sentido dentro de la oportunidad prevista, pierden su legitimidad para invocar la nulidad posteriormente”[27].

   24. El requisito de legitimación por activa en el incidente de nulidad lo pueden acreditar: (i) el demandante, (ii) el Procurador General de la Nación, (iii) quienes intervinieron oportunamente en el proceso, es decir, quienes hayan intervenido dentro del término de fijación en lista[28], y (iv) quienes hayan tenido iniciativa o intervenido como ponentes en la elaboración de la norma[29].

   25. Sobre deber de argumentación, se ha establecido que el solicitante debe fundamentar con argumentos “claros, ciertos, serios y coherentes la causal de nulidad invocada, la incidencia en la decisión adoptada y la ‘evidente violación del debido proceso’”. Por esto, el “disgusto o inconformismo del solicitante” por la sentencia proferida no da lugar a la nulidad. Sobre esto, en el auto A-059 de 2012, proferido por la S. Plena de esta Corte, se reiteró que “no toda inconformidad con la interpretación realizada por este Tribunal, con la valoración probatoria, o con los criterios argumentativos que apoyan la sentencia, constituye fundamento suficiente para declarar la nulidad de una de sus providencias, pues esta clase de situaciones solo constituyen meras apreciaciones ‘connaturales al desacuerdo e inconformismo del solicitante con la decisión”.

   26. Asimismo, la jurisprudencia constitucional ha sido clara en señalar que el solicitante de la nulidad deberá: (a) precisar de manera seria, coherente, suficiente y clara[30] la causal de nulidad invocada y los hechos que la configuran; (b) motivar la violación al debido proceso; y (c) demostrar la incidencia de dicha transgresión en la decisión adoptada[31]. Igualmente, a través de la jurisprudencia se ha desarrollado cada uno de los elementos que configuran el deber de argumentación, expresando que la solicitud de nulidad deberá ser:

       “(i) clara, esto significa que la argumentación planteada por el solicitante debe presentar una exposición lógica de las razones por las cuales cuestiona la providencia; (ii) expresa, es decir que la argumentación se funde en contenidos objetivos y ciertos de la providencia cuestionada, no así en interpretaciones subjetivas de la decisión o de la jurisprudencia constitucional; (iii) precisa, toda vez que los cuestionamientos que se hagan a la sentencia deben ser concretos, que no simples juicios generales e indeterminados acerca de la presunta irregularidad de la providencia; (iv) pertinente, por cuanto los cuestionamientos a la sentencia deben estar referidos a una presunta vulneración grave al debido proceso, no a reabrir el debate jurídico o probatorio concluido; y (v) suficiente, en la medida en que la argumentación desplegada debe aportar los elementos necesarios que permitan evidenciar la existencia de una presunta irregularidad violatoria del debido proceso”[32].

   27. En materia sustancial, quien solicita la nulidad de una sentencia de control abstracto de la Corte Constitucional, debe demostrar la existencia de una grave violación al debido proceso. La jurisprudencia de la Corte ha expuesto, de manera enunciativa, algunos escenarios en los que típicamente ocurre esa afectación fundamental[33]:

       (i) Cambio de jurisprudencia. El artículo 34 del Decreto 2591 de 1991 dispone que solamente la S. Plena de la Corte está autorizada para realizar cambios de jurisprudencia y por ello, cualquier otro cambio desconoce el principio de juez natural y vulnera el artículo 13 superior. Este escenario también se activaría cuando se decida en contra de una jurisprudencia en vigor[34].

       (ii) Desconocimiento de las mayorías legalmente establecidas. En los casos en los que la Corte dicta una sentencia sin que haya sido aprobada por las mayorías exigidas en el Decreto Ley 2067 de 1991, el Reglamento Interno (Acuerdo 02 de 2015) y la Ley 270 de 1996.

       (iii) Incongruencia entre la parte considerativa y resolutiva de la sentencia. Esta forma de violación del debido proceso se configura cuando existe incertidumbre respecto de la decisión adoptada, por ejemplo, ante decisiones ininteligibles, por abierta contradicción o inexistencia de argumentación en su parte motiva.

       (iv) E. arbitraria del análisis de asuntos de relevancia constitucional. Cuando la omisión en el examen de argumentos, pretensiones o cuestiones de orden jurídico afectan el debido proceso, si de haber sido analizados esos puntos se hubiese llegado a una decisión o trámite distintos, o si por la importancia que revestía en términos constitucionales para la protección de derechos fundamentales, su estudio no podía dejarse de lado por la respectiva S.. En este punto se debe precisar que la Corte cuenta con la facultad de delimitar el ámbito de análisis constitucional, restringiendo su estudio a los temas que considere de especial trascendencia.

       (v) Desconocimiento de la cosa juzgada constitucional. Esta violación del debido proceso se deriva de una extralimitación en el ejercicio de las competencias atribuidas a la Corte por la Constitución y la Ley, lo que lleva a desconocer, por su propio juez, el efecto mismo de los fallos proferidos por esta Corte.

       (vi) Órdenes a particulares no vinculados. Expresión de los derechos a la defensa y contradicciones de los afectados por una orden al no haber participado en el proceso. Este último escenario de nulidad tiene más cabida en sede de control constitucional concreto[35].

28. Expuesto lo anterior, pasa la Corte a analizar el cumplimiento de los requisitos formales de oportunidad, legitimación por activa y deber de argumentación en el caso concreto.

    Oportunidad

    Se acredita parcialmente el cumplimiento del requisito de oportunidad, pues la solicitud de la ciudadana M.Q. fue radicada el día 27 de mayo del presente año, es decir, dentro del término que ha dispuesto la jurisprudencia para el efecto (ver supra, numeral 23). En este caso, la desfijación del edicto se dio el 24 de mayo del 2021 y la radicación se produjo dentro de los tres días posteriores. No es este el caso del documento titulado “adición a la solicitud de nulidad”, dado que la ciudadana M.Q. lo allegó a la Secretaría General de la Corte el día 15 de junio del presente año. Este escrito no será considerado por la S. Plena debido a que fue radicado extemporáneamente, teniendo en cuenta que la Corte ha sido enfática en sostener que todos los cargos por nulidad que se eleven en contra de una sentencia deberán ser formulados dentro del término legal reconocido para interponer el incidente de nulidad[36].

29. Asimismo, respecto del argumento presentado por la accionante sobre el supuesto incumplimiento del deber de los magistrados que tuvieran parientes en la Procuraduría General de la Nación que ocuparan cargos en provisionalidad de apartarse de la decisión, la S. considera lo siguiente:

30. Primero, la petición de la solicitante cuestiona la razón por la cual los magistrados de la Corte Constitucional que tuvieran al momento de la deliberación o de adoptar la decisión parientes en la Procuraduría ocupando cargos “en condición de provisionalidad”[37], no se apartaron del conocimiento del asunto demandado. Frente a esto, se debe recordar el contenido del artículo 49 del Decreto 2067 de 1991, el cual establece que “[l]a nulidad de los procesos ante la Corte Constitucional sólo podrá ser alegada antes de proferido el fallo.” (negrillas propias). Por tanto, el debate posterior a la sentencia de constitucionalidad emitida por esta Corte no es el momento procesal para alegar una nulidad supuestamente acaecida durante el trámite del proceso de constitucionalidad y no derivada del fallo.

31. Segundo, respecto de la recusación general que presenta la actora, la Corte recuerda que esta corporación ha reconocido que, en los procesos de constitucionalidad, los incidentes de recusación o impedimento se sujetan a una regulación particular, autónoma e integral, tanto en lo relativo a las causales para su procedencia, como para el procedimiento para adelantar su trámite[38]. Este procedimiento específico se encuentra regulado en los artículos 25 al 31 del Decreto 2067 de 1991. En efecto, de acuerdo a lo establecido en los artículos 25 y 26 del decreto mencionado, hay cinco causales taxativas que dan lugar a la recusación, las cuales son (i) haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposición demandada; (ii) haber intervenido en la expedición de la norma objeto de control; (iii) haber sido miembro del Congreso durante la tramitación del proyecto de la ley demandada; (iv) tener interés en la decisión y (v) tener vínculo por matrimonio o unión permanente, de parentesco en cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primer civil con el demandante. Esta quinta causal se reserva únicamente para los procesos de constitucionalidad.

32. En relación con el trámite, según los artículos 25 y siguientes del Decreto 2067 de 1991, las recusaciones a los magistrados de la Corte Constitucional deben ser valoradas con anticipación, con el fin de determinar la pertinencia de la solicitud, ya que, en caso de considerarse procedentes, el magistrado recusado deberá rendir informe y se abrirá un término de pruebas por un periodo de ocho días. Este examen de procedencia de la solicitud se orienta a revisar las condiciones formales, como la temporalidad, la legitimación por activa de quien propone el incidente de recusación, y el cumplimiento de la carga argumentativa. Adicionalmente, permite revisar los requisitos sustantivos del requerimiento, como la causal de recusación elevada, la individualización de los hechos que pueden configurar la recusación, y la relación entre estos elementos[39].

33. En consecuencia, considera este tribunal que (i) la nulidad alegada correspondía a instancias procesales previas a la sentencia C-503 de 2020, por lo que debía aplicarse lo dispuesto en el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991, el cual restringe la posibilidad de alegar la ocurrencia de dichas irregularidades procesales hasta “antes de proferido el fallo”. Asimismo que, (ii) por ello, en este caso no se cumplió con el requisito de oportunidad en la formulación de este argumento de nulidad, pues debía haberse ventilado esta cuestión durante el proceso y no luego de proferida la sentencia. La consecuencia en este caso es que (iii) debe darse aplicación a lo ordenado en el artículo 49 antes referido, y rechazar el argumento por extemporáneo en su formulación.

    Legitimación por activa

34. Dado que la ciudadana C.K.M.Q. participó en el proceso de constitucionalidad que culminó con la expedición de la sentencia C-503 de 2020, se considera superado el requisito de legitimación por activa. En efecto, en los registros de la Secretaría General de esta Corte consta que se recibió la intervención de la solicitante para impugnar la constitucionalidad de las normas demandadas[40].

    Deber de argumentación

35. Teniendo en cuenta que se solicita la nulidad de una sentencia de constitucionalidad, el análisis de la argumentación desarrollada por la ciudadana M.Q. debe ser exigente, en atención a la fuerza de la cosa juzgada constitucional y de lo dispuesto en el artículo 243 de la Carta Política sobre esta materia. Así, solo si se presenta con suficiencia la existencia de circunstancias graves, relevantes y probadas que afecten el debido proceso, podrá avanzarse al estudio de la alegada nulidad del fallo de constitucionalidad.

36. Es importante destacar que el escenario de eventual vulneración del debido proceso por desconocimiento del precedente en sentencias de control abstracto tiene reglas específicas, derivadas del hecho de que la S. Plena goza de la facultad para modificar su propio precedente. Por esto, un cambio percibido en una sentencia posterior no puede calificarse inmediatamente como un desconocimiento del precedente o una causa para declarar la nulidad del fallo[41]. Esta circunstancia implica que la eventual nulidad por desconocimiento del precedente constitucional en contra de sentencias de control abstracto exija la acreditación de algunos factores concretos en la sustentación de la solicitud, relacionados particularmente con el respeto al precedente judicial, al derecho al debido proceso y el principio de igualdad[42].

37. La carga mínima de argumentación en estos casos implica la demostración expresa de (i) la existencia y aplicabilidad de un precedente frente a la cuestión de constitucionalidad analizada en la sentencia atacada; (ii) la existencia de un cambio en la jurisprudencia; y, (iii) de la completa ausencia de motivos que justifiquen la alegada alteración. Frente a esto, ya se ha establecido que “cuando la S. Plena de la Corte Constitucional se aleja de manera arbitraria y caprichosa del precedente sentado por ella misma, omitiendo justificar la modificación jurisprudencial, vulnera de manera grave y ostensible el derecho al debido proceso y procede entonces el incidente de nulidad” [43].

38. Es de resaltar que “[s]olamente constituye precedente la ratio decidendi de las providencias y no cualquier otra afirmación o aserción que se haga en el cuerpo de la sentencia. En otras palabras, son vinculantes los razonamientos que resuelven los problemas jurídicos planteados y que soportan la parte resolutiva de la correspondiente decisión”[44]. En este sentido, no será procedente la nulidad cuando el cargo se funde en argumentos que no fueron determinantes para la decisión, es decir, se refieran al obiter dictum de las providencias.

39. En suma, se tiene que la nulidad por desconocimiento del precedente constitucional de sentencias de control abstracto solo prosperará cuando (i) se demuestra que el cambio jurisprudencial deriva de una falta de reconocimiento expreso y de motivación del cambio por parte de la S. Plena de la Corte; (ii) el precedente que ha sido supuestamente desconocido se relaciona con la ratio decidendi de las providencias que se invocan como precedente, y no en su obiter dictum; (iii) el argumento no se agota con una simple enumeración de sentencias judiciales, sobre las cuales no se identifica el alegado precedente, sino que deben presentarse razones acerca de su aplicabilidad al caso nuevo, su trascendencia en la decisión y la ausencia de razones de la Corte para modificarlo o apartarse del mismo.

    La argumentación desarrollada por la ciudadana M.Q. frente al posible desconocimiento de un precedente relacionado con el mérito y la carrera administrativa, no cumple con el deber de argumentación

40. Analizada la solicitud elevada en este caso ante la S. Plena, se encuentra que la argumentación desarrollada por la ciudadana M.Q. no resulta clara, expresa, precisa, pertinente o suficiente, de modo que no reúne el mínimo argumental para ser admisible. A continuación, se analizan los cargos formulados en el incidente de nulidad, a la luz de los requisitos mencionados:

41. Respecto del posible desconocimiento de un precedente relacionado con el mérito y la carrera administrativa, considera la S. Plena que la accionante no es clara o precisa en identificarlo, o argumentar su aplicabilidad a la solución del caso resuelto en la sentencia C-503 de 2020. En efecto, a pesar de que refiere las sentencias C-195 de 1994, C-109 de 2000, C-1177 de 2001, C-753 de 2008 y C-563 de 2000, especialmente en apartes relacionados con la importancia de la carrera administrativa y el mérito, no muestra cómo los contenidos citados constituyan la ratio decidendi de dichas sentencias, o cómo los casos analizados en cada una de dichas sentencias tenga semejanza con el planteado en el proceso D-13476. Por lo cual, no indica la nulicitante la razón por la cual constituyen verdaderos precedentes para el análisis de constitucionalidad de los artículos 82, 185, 186, 187, 188 y 218 del Decreto Ley 262 de 2000. Tampoco se analiza la semejanza de los cargos resueltos en cada una de estas providencias, el carácter homólogo de las normas o la relevancia del parámetro de control aplicado respecto de la sentencia C-503 de 2020.

42. Teniendo en cuenta lo anterior, considera la S. Plena que el silencio de la demandante sobre estas circunstancias implica el incumplimiento de la carga mínima argumental por parte de la solicitante. En efecto, esta Corte señaló en el auto A-134 de 2019 que esta carga “que consiste en la identificación del precedente […] no se cumple con la sola enunciación de las sentencias sino que exige la identificación de su ratio decidendi, que permita establecer el desconocimiento del precedente” (subrayas fuera del texto original). En su solicitud, la ciudadana M.Q. se limitó a citar apartes de las sentencias antes enlistadas, sin indicar cómo estos constituirían su ratio decidendi o cómo obligarían a la Corte a aplicar una determinada regla de decisión para el caso concreto, teniendo en cuenta las particularidades del asunto analizado. En efecto, se limitó a indicar que este tribunal no tuvo en cuenta lo dicho en esas providencias, pero no evaluó ni contrastó ese argumento con los fundamentos expuestos por esta corporación en la sentencia C-503 de 2020.

43. Asimismo, resalta esta S. que las consideraciones de la solicitante sobre la interpretación que se le debe dar al principio del mérito expresan un descontento con la resolución jurídica del caso bajo estudio, pues considera que “en la sentencia C-503 del 2020, se desarrolla desde el plano teórico, por demás amplia, el principio del mérito […] pero se desconoce su aplicación en la realidad fáctica”, con lo que pretende reabrir el debate jurídico que culminó con el fallo en mención, y no argumentar el desconocimiento del precedente constitucional que invoca para sustentar su solicitud de nulidad. En efecto, la demandante se limita a mostrar una posición que diverge de la adoptada en la sentencia atacada, pero no la carga argumentativa requerida para proceder a un estudio de fondo.

44. La demandante también refirió en su escrito a un número de sentencias del Consejo de Estado y del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que en su criterio constituirían precedente respecto de lo decidido en la sentencia C-503 de 2020. En este caso, reitera la Corte que se incumple la carga del mínimo argumental, con la inclusión en el escrito de la sola citación o referencia de algunos apartes de las sentencias referenciadas, sin siquiera argumentar por qué constituirían una ratio decidendi, o por qué dicha jurisprudencia, emitida por otras corporaciones judiciales, obligaría a la Corte Constitucional a decidir en un determinado sentido. Asimismo, se debe precisar que la nulidad de sentencias proferidas por la Corte Constitucional por desconocimiento del precedente, no puede fundamentarse en el análisis de providencias proferidas por otras autoridades[45]. Debido a la omisión de estos elementos necesarios para el cumplimiento del mínimo argumental, debe concluirse que tampoco es posible analizar el cargo de nulidad planteado por la demandante desde esta perspectiva.

45. Igualmente, la nulicitante hizo referencia a la sentencia C-942 de 2003, en la que se estudió una demanda en contra de los artículos 6, 8, 9, 11, 16, 22, 23, 24, 39, parciales, de la Ley 443 de 1998 “[p]or la cual se expiden normas sobre carrera administrativa y se dictan otras disposiciones”. Se argumentó que la sentencia C-503 de 2020 desconocería la regla de decisión de la sentencia de 2003, pues “la Corte Constitucional da el mismo trato al encargo y al nombramiento en provisionalidad, posibilidad que no es constitucionalmente procedente, pues de ser así se estaría contrariando el principio del mérito”[46]. A pesar de esta manifestación y de la referencia a la sentencia C-942 de 2003, la solicitante no determinó cuál era su ratio decidendi o cómo sería aplicable para el caso resuelto mediante sentencia C-503 de 2020. La actora tampoco evidenció cómo los problemas jurídicos que se trataron en la sentencia C-942 de 2003 y la sentencia C-503 de 2020 resultaban análogos o comparables, -pues únicamente mencionó la norma que fue demandada en su momento y no aludió siquiera los cargos que motivaron la demanda-. Por esto, la demandante omitió mostrar “la relevancia del precedente que supuestamente está siendo desconocido, y acreditar una evidente contradicción entre la ratio decidendi de la sentencia cuestionada y de aquella que opera como precedente vinculante”[47]. Esto es así, porque no identificó cómo ocurriría la supuesta contraposición entre la ratio decidendi de la sentencia que se quiere invalidar con la que se alega como desconocida.

46. Aún más, la ciudadana M.Q. reconoció en su escrito que la sentencia C-503 de 2020 acogió el enfoque que sobre la ponderación entre principio del mérito y el de continuidad en la prestación de la función pública desarrolló la Corte en la sentencia C-077 de 2004, contradiciendo con ello lo que ella interpreta se estableció en la sentencia C-294 de 2003. A pesar de esto, no explicó por qué debía preferirse lo dicho en la sentencia de 2003 sobre lo decidido en 2004, o por qué este último criterio de ponderación sería inaplicable en el caso del expediente D-13476.

47. Esto indica que la demandante en este caso interpreta que existen dos sentencias contrapuestas, ambas relevantes para la solución del caso, una las cuales –la sentencia C-077 de 2004-, fue expresamente referida en la sentencia C-503 de 2020 como “precedente relevante para el examen de su constitucionalidad”, sin que la solicitante expusiera razones que controvirtieran en manera alguna la alternativa escogida por la S. en la sentencia C-503 de 2020, o mostrara cómo el desarrollo argumental para tener la sentencia C-077 de 2004 como precedente relevante para determinar la constitucionalidad del artículo 218 del Decreto Ley 262 de 2000 resultara completamente insuficiente. En suma, la señora M.Q. tampoco acreditó los mínimos elementos para mostrar cómo se habría desconocido la sentencia C-292 de 2003 pues no explicó cuál era la ratio decidendi de dicha providencia presuntamente desconocida, cómo lo decidido en dicha providencia resultaba vinculante para resolver el caso planteado en el expediente D-13476 o por qué, existiendo varios precedentes referidos a la ponderación entre el principio del mérito y la continuidad en la prestación de la función pública, debía preferirse uno sobre el otro.

48. Con fundamento en lo expuesto y para concluir el análisis respecto del desconocimiento del precedente constitucional alegado, se reitera que la ciudadana M.Q. no acreditó los mínimos argumentales necesarios para sustentar una supuesta vulneración del debido proceso por esta causa, por lo que corresponde en este caso rechazar la censura planteada por este motivo.

    Conclusión

49. Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, determina la S. que el incidente de nulidad propuesto por la ciudadana M.Q. debe ser rechazado por incumplimiento de los requisitos generales de procedencia aplicables a las solicitudes de nulidad de las sentencias de la Corte Constitucional, por lo que se abstendrá de analizar de fondo los argumentos planteados en la solicitud.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,