Auto nº 807/21 de Corte Constitucional, 15 de Octubre de 2021
| Ponente | Alberto Rojas Ríos |
| Fecha de Resolución | 15 de Octubre de 2021 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-790 |
Auto 807/21
Referencia: Expediente CJU-790
Conflicto de jurisdicciones entre los Juzgados 22 Laboral del Circuito de Bogotá y 58 Administrativo del Circuito de Bogotá -sección tercera-.
Magistrado S.:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá D.C., quince (15) de octubre de dos mil veintiuno (2021).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere la presente decisión con base en los siguientes:
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El 9 de julio de 2019, Sanitas E.P.S. presentó demanda ordinaria laboral en contra del Ministerio de Salud y Protección Social y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social -ADRES-, mediante la cual pretende (i) obtener “el pago de las sumas de dinero[1] que fueron asumidas por EPS Sanitas y que están relacionadas con los gastos en que esta incurrió por razón de la cobertura efectiva de medicamentos, no incorporados en el Plan Obligatorio de Salud - POS - (hoy Plan de Beneficios),”[2] en cumplimiento de autorizaciones emitidas por el comité técnico científico y sentencias de tutela. Afirma que dichas sumas, a pesar de que fueron reclamadas, no fueron canceladas por parte de la demandada, ante la “la imposición de glosas injustificadas.”[3] A su vez, Sanitas E.P.S., pretende (ii) “el reconocimiento de los perjuicios que ocasionó el desgaste administrativo inherente a la gestión y al manejo de dichas prestaciones.”[4]
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El 6 de noviembre de 2019, el Juzgado 22 Laboral del Circuito de Bogotá, arguyó su falta de competencia para asumir el conocimiento de la demanda. Lo anterior bajo el argumento de que “(…) las solicitudes de recobro de servicios, medicamentos o tratamientos no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud – NO POS o no POS-S, en la medida que el extinto Fosyga, hoy ADRES, la asume en nombre y representación del Estado, constituye acto administrativo, particular y concreto, cuya controversia ha de zanjarse en el marco de la competencia general de la jurisdicción de lo contencioso administrativa prevista en el artículo 104 de la ley 1437 de 2011.”
En consecuencia, ordenó la remisión del expediente a los juzgados administrativos del Circuito Judicial de Bogotá.
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El 28 de julio de 2020, el Juzgado 58 Administrativo del Circuito de Bogotá -sección tercera-, al cual correspondió por reparto el caso, manifestó su falta de competencia para tramitarlo. Sostuvo que el conocimiento de la controversia no es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, sino de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y seguridad social, de conformidad con las disposiciones generales reguladas en el numeral 4 del artículo 2 de la Ley 712 de 2001.[5]
Con fundamento en lo expuesto, el referido juzgado propuso conflicto negativo de competencias entre jurisdicciones y remitió el expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura,[6] con el fin de que esta lo resolviera.
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El 2 de febrero de 2021, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial[7] remitió a la Corte Constitucional el expediente con el fin de que dirimiera el presente conflicto de competencias entre jurisdicciones. Lo anterior de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241-11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015,[8] según el cual, le corresponde a esta Corporación dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre distintas jurisdicciones.
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Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos entre jurisdicciones. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.[9]
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Presupuestos para la configuración de un conflicto de competencias entre jurisdicciones. En particular, la Corte Constitucional ha considerado, de forma reiterada,[10] que para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es preciso que se den los presupuestos de carácter subjetivo, objetivo y normativo. De esta manera, (i) se ha explicado que el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones; (ii) el presupuesto objetivo se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional;[11] y (iii) el presupuesto normativo que implica la necesidad que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto.[12]
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La Sala encuentra acreditados los presupuestos exigidos por esta corporación para la configuración de un conflicto de competencias entre jurisdicciones. En primer lugar, la controversia se originó entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones –presupuesto subjetivo-, una de ellas hace parte de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral (Juzgado 22 Laboral del Circuito de Bogotá) y la otra hace parte de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (Juzgado 58 Administrativo del Circuito de Bogotá -sección tercera-).
En segundo lugar, la controversia versa sobre el conocimiento de una causa judicial -presupuesto objetivo-, respecto de la cual se alegó la falta de competencia para dirimir el asunto. Específicamente, la existencia de un proceso judicial en el que se tramita la demanda ordinaria laboral presentada por Sanitas E.P.S., en contra del Ministerio de Salud y Protección Social y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social -ADRES-, con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de unas sumas de dinero adeudadas, correspondientes a servicios, procedimientos e insumos médicos, que prestó y que no hacían del PBS.
En tercer lugar, las autoridades en colisión expusieron las razones legales por las cuales consideran que no son competentes -presupuesto normativo-. En efecto, el Juzgado 22 Laboral del Circuito de Bogotá fundamentó su decisión en lo dispuesto en el artículo 104 de la ley 1437 de 2011, y el Juzgado 58 Administrativo del Circuito de Bogotá -sección tercera-, se basó en el numeral 4 del artículo 2 de la Ley 712 de 2001.
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Superado lo anterior, procede la Sala Plena al análisis de fondo, a partir de la competencia judicial para conocer asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS, y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud.[13]
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Mediante el Auto 389 de 2021[14], la Sala Plena estableció que la competencia judicial para conocer los asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el POS (hoy PBS) y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS recae en los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011[15].
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Entendió la Corte que los recobros, por una parte, no son un asunto de la seguridad social en la medida en que el proceso judicial de recobro no es una controversia directamente relacionada con la prestación de servicios de seguridad social. En cambio, se trata de controversias judiciales entre administradoras relativas a un servicio que ya se prestó, razón por la cual no les es aplicable el numeral 4º del artículo 2 del CPTSS, modificado por el artículo 622 del CGP[16]. Por otra parte, (i) el trámite de recobro es más que una simple presentación de facturas al cobro, en la medida en que constituye un verdadero procedimiento administrativo[17]; (ii) dicho procedimiento concluye con la expedición de un acto administrativo que consolida o niega la existencia de la obligación[18]; y, (iii) en algunos casos, a través de las demandas se pretende el pago de perjuicios y las reparaciones de daños[19].
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En el proceso judicial que adelantó Sanitas E.P.S., en contra de las entidades demandadas, se evidencia que lo pretendido es recobrar unos valores que le fueron rechazados por parte de la ADRES, con ocasión de la prestación de servicios y tecnologías en salud excluidos del POS, hoy PBS, en cumplimiento de órdenes que fueron proferidas por comités técnicos científicos –en su momento– o por jueces de tutela. Así las cosas, y tal como se dispuso en el Auto 389 de 2021, dicha circunstancia no se relaciona con la prestación de los servicios de la seguridad social, en donde se vean implicados los afiliados, beneficiarios, usuarios o empleadores, como lo prevé el artículo 622 del Código General del Proceso,[20] sino con la financiación de los mismos.
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Sumado a ello, Sanitas E.P.S. cuestiona por vía judicial actos administrativos que expidió la ADRES como resultado del respectivo procedimiento de recobro que adelantó, por medio de los cuales se pronunció respecto de las obligaciones por ella reclamadas. Además, la entidad demandante pretende el pago de los perjuicios que estima ocasionados por la entidad pública. Tales controversias se enmarcan en la competencia judicial asignada a los jueces de lo contencioso administrativo, en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.
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Bajo este panorama, la Sala Plena de esta Corporación, encuentra que, en el caso sub examine, la demanda presentada por Sanitas E.P.S., en contra del Ministerio de Salud y Protección Social y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social -ADRES-, debe ser asumida por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En consecuencia, le remitirá el expediente al Juzgado 58 Administrativo del Circuito de Bogotá -sección tercera-, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.
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R. de decisión[21]. El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES.
Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social[22], en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre los Juzgados 22 Laboral del Circuito de Bogotá y 58 Administrativo del Circuito de Bogotá -sección tercera-, en el sentido de DECLARAR que corresponde al Juzgado 58 Administrativo del Circuito de Bogotá -sección tercera-, conocer del proceso adelantado por Sanitas E.P.S., en contra del Ministerio de Salud y Protección Social y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social -ADRES-, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva del presente Auto.
SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-790 al Juzgado 58 Administrativo del Circuito de Bogotá -sección tercera-, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado 22 Laboral del Circuito de Bogotá y a los sujetos procesales dentro del proceso ordinario laboral correspondiente.
N., comuníquese y cúmplase,
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBAÑEZ NAJAR
Magistrado
Ausente con permiso
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaría General
[1] Ochenta y dos millones ciento sesenta y dos mil setecientos treinta pesos ($82.162.730).
[2] Folios 14 y 15 del Cuaderno denominado 01Demanda2.pdf del Expediente.
[3] Sanitas E.P.S afirma que “ninguna de las solicitudes de recobro fue aprobada ni ordenado el pago de su correspondiente importe. En su lugar, el Consorcio Administrador las glosó con fundamento en causales que no vienen precedidas de un estudio técnico y actuarial de que se le haya corrido traslado en su momento a EPS Sanitas mediante el cual se sustente o fundamente que los medicamentos objeto del recobro, estaban costeados en la UPC y por tanto debían ser considerados POS.” Folios 47 y 48 del Cuaderno denominado 01Demanda2.pdf del Expediente. Sanitas E.P.S indica que reelaboró las solicitudes de recobro pero que nuevamente la demandada se negó a cancelar las sumas adeudadas, por lo que se puso fin a la actuación administrativa correspondiente. En el Folio 1 del Cuaderno denominado 01Demanda2.pdf del Expediente, obra copia de la “comunicación de resultados de auditoría integral, presentados por objeción a los resultados de auditoria mediante formato MYT-04, paquete MYT04041704 por parte de Sanitas E.P.S”.
[4] Folio 49 del Cuaderno denominado 01Demanda2.pdf del Expediente.
[5] Folio 7 del Cuaderno denominado 02ConflictoNegativo.pdf del Expediente.
[6] En este punto es importante advertir que, la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura cesó definitivamente sus funciones el 13 de enero de 2021, con la posesión de los magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, comisión a la cual le correspondió asumir los procesos disciplinarios de la referida sala jurisdiccional, en virtud de lo dispuesto en el parágrafo transitorio 1 del Artículo 19 del Acto Legislativo 2 de 2015.
[7] El 2 de diciembre de 2020, el Congreso de la República eligió a los Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, quienes se posesionaron el día 13 de enero de 2021, fecha en la cual inició el funcionamiento de dicha comisión.
[8] En el mismo año 2015, mediante Auto 218, la Corte Constitucional señaló que “es claro que, por virtud de lo previsto en el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015, la atribución para conocer de los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones quedó radicada en cabeza de la Corte Constitucional. No obstante, en obedecimiento a lo dispuesto en el parágrafo transitorio 1º del artículo 19 del referido acto legislativo, en el que se adoptaron medidas de transición que dieron continuidad a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, dicha atribución sólo podrá ser ejercida por la Corte Constitucional, una vez la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura haya cesado de manera definitiva en el ejercicio de sus funciones, momento en el cual los conflictos de competencia entre distintas jurisdicciones deberán ser remitidos a la Corte Constitucional en el estado en que se encuentren”.
[9] “ARTICULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[10] Se reiteran, entre otras, las consideraciones expuestas en los Autos A-264 de 2021, A-129 de 2020, A- 415 de 2020, A-155 de 2019, A-452 de 2019 y A- 503 de 2019, sobre los presupuestos para la configuración de un conflicto de competencias entre jurisdicciones.
[11] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional.
[12] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos, aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[13] Reiteración Auto 389 de 2021, (CJU-072) MP. A.J.L.O..
[14] CJU-072.
[15] Auto 389 de 2021. ff. 54.
[16] Cfr. Ib. F.J. 25 y 30.
[17] Cfr. Ib. F.J. 36.
[18] Cfr. Ib. F.J. 37.
[19] Cfr. Ib. F.J. 40.
[20] Dicho artículo modificó el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.
[21] R. establecida en el Auto 389 de 2021 y reiterada en esta providencia.
[22] Modificado por el artículo 622 del Código General del Proceso.
