Sentencia de Tutela nº 015/22 de Corte Constitucional, 24 de Enero de 2022

1. Expediente T-8.312.889

   1. Hechos y pretensiones

1. El señor J.D.P.O. es líder social y funge como presidente de la Junta del Barrio Zamorano en la ciudad de Palmira[1],V.d.C.. Ha ejercido distintas actividades en el territorio en el que reside, en el cual lideró procesos de trabajo con jóvenes, promovió manifestaciones de control político y denunció presuntos actos de corrupción acaecidos en la administración municipal, entre otros asuntos de importancia para la comunidad. Como consecuencia de las referidas labores ha recibido múltiples amenazas, ha sido víctima de atentados y otros hechos delictivos y es sujeto protegido por la Unidad Nacional de Protección (en adelante, la UNP) desde el año 2018[2].

2. En el año 2018, la UNP realizó un estudio de niveles de riesgo del señor P.O. mediante la ejecución de la orden de trabajo No. 284641. Esa evaluación arrojó como resultado un nivel de riesgo extraordinario con una matriz ponderada de riesgo de 53,88%. Por lo anterior, mediante la Resolución 10410 del 7 de diciembre de 2018, la UNP resolvió implementar un esquema de protección consistente en brindarle al señor P.O. un hombre de escolta, un medio de comunicación y un chaleco blindado[3].

3. En el año 2019, la UNP efectuó otro estudio de valoración de seguridad, el cual arrojó nuevamente un nivel de riesgo extraordinario y un incremento de ponderación en la matriz, la cual pasó a ser de 80,55%. La entidad resolvió mantener el esquema de seguridad impuesto anteriormente hasta tanto se hiciera una nueva valoración de riesgo[4].

   Por lo anterior, el accionante interpuso una acción de tutela en contra de la accionada, la cual fue resuelta a su favor el 26 de agosto de 2019 por el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Palmira. En cumplimiento de esa orden judicial, la UNP, mediante la Resolución 6347 del 2 de septiembre del mismo año, resolvió ratificar el esquema de protección que ya tenía el protegido y añadir un vehículo blindado y otro hombre de escolta[5].

4. En el año 2020, la valoración de nivel de riesgo arrojó una disminución del 54,99% en el nivel de la matriz. La UNP resolvió, mediante la Resolución No. 2444 del 22 de abril de ese año, ajustar las medidas de seguridad del accionante P.O. y retirar el vehículo blindado asignado. En su lugar le otorgó un vehículo convencional y mantuvo las demás medidas de protección[6]. El actor presentó recurso de reposición contra esta determinación, el cual fue resuelto negativamente mediante la Resolución No. 3778 del 1º de junio del año en cita[7].

5. El señor P.O. manifestó que el 14 de enero de 2021 fue entrevistado por funcionarios de la UNP en el marco del proceso anual de revisión de riesgos de quienes son protegidos por la entidad[8].

6. Relató que, el 28 de mayo de 2021, la UNP le notificó la Resolución 3483 de 2021, por medio de la cual se ajustó su esquema de protección, dado que el estudio de seguridad de ese año arrojó un nivel de riesgo “Extraordinario” y una ponderación de la matriz del 51,11%. Por lo anterior, la entidad canceló la asignación del vehículo convencional y de un hombre de escolta, al tiempo que mantuvo las demás medidas de seguridad[9].

7. El 8 de junio de 2021, el señor P.O. interpuso la presente acción de tutela contra la UNP con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la vida, a la integridad personal, a la igualdad, a la libertad de locomoción y residencia y al debido proceso. Adujo que la entidad accionada vulneró los mencionados derechos al no tener en cuenta los siguientes hechos relevantes para realizar la valoración de riesgos: la tentativa de incendio que sufrió el vehículo que le fue asignado, los diversos inconvenientes que ha tenido con los agentes de escolta que lo protegían[10] y el secuestro que sufrió el 7 de enero de 2020, entre otros asuntos que, a su juicio, de haber sido tenidos en cuenta hubieran variado la decisión de la entidad[11]. Estas situaciones fueron informadas a la entidad en varios correos electrónicos[12], así como también a la Fiscalía General de la Nación[13].

   En consecuencia, solicitó al juez de tutela dejar sin efectos la Resolución 3483 de 2021, ordenar a la accionada efectuar un nuevo estudio de seguridad que sí tenga en cuenta todos los hechos ocurridos, asignarle un vehículo blindado y cambiar los hombres de escolta asignados. De igual manera requirió como medida provisional la continuidad del esquema de protección que tenía hasta la fecha.

   2. Trámite de la acción de tutela

      El 9 de junio de 2021, el Juzgado Tercero Promiscuo de Palmira admitió la acción de tutela y ofició a la entidad accionada con el fin de que se pronunciara sobre los hechos y pretensiones. De igual manera, resolvió vincular a las siguientes entidades: al municipio de Palmira, por conducto de la Alcaldía Municipal, de su Secretaría de Gobierno y del área de Derechos Humanos; a la Mesa Departamental de Participación Efectiva de las Víctimas del V.d.C. –MDPEV; a la Mesa Municipal de Víctimas de Palmira: a la Personería Municipal de Palmira ; a la Oficina de Derechos Humanos de la Policía Nacional de Palmira; al Batallón Agustín Codazzi --Sede Palmira; a la Fiscalía General de la Nación; al Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendaciones de Medidas (en adelante CERREM); al Ministerio del Interior –Dirección de Derechos Humanos; a la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas –UARIV; a la Comisión de Seguimiento de la Ley 1448 de 2011 del Congreso de la República y a la Defensoría del Pueblo[14].

      Por otra parte, este Juzgado decidió conceder la medida provisional solicitada y le ordenó a la UNP garantizarle al actor la continuidad de su esquema de protección asignado para el año 2021[15].

      Respuesta de la Unidad Nacional de Protección

      La UNP, a través de su Jefe de Oficina Asesora Jurídica, respondió la tutela el 15 de junio de 2021[16]. Manifestó que, en cumplimiento de la orden judicial impartida como medida provisional, mantuvo el esquema de protección asignado mediante la Resolución 3483 de 2021. De igual manera expuso que, desde 2018 y hasta la fecha, le ha garantizado al señor P. Obregón las medidas de seguridad requeridas conforme a los estudios de nivel de riesgo que practicados de acuerdo con los lineamientos jurídicos y técnicos vigentes. También hizo énfasis en que estos estudios tienen una vigencia temporal y por ello deben practicarse periódicamente a fin de vislumbrar si ha habido o no cambios en el nivel de peligro al que se encuentra expuesto el protegido. Finalmente, solicitó que se declarará improcedente el amparo, pues el actor no agotó los mecanismos ordinarios para controvertir la decisión de la UNP, al tiempo que cuenta con mecanismos reglados para denunciar nuevas amenazas y ser reevaluado conforme a ello.

      Intervención de la Policía Nacional

      La Policía Nacional, por conducto del comandante de la Estación de Palmira, señaló que ha brindado toda la ayuda posible al accionante P.O. dentro de sus competencias y ha adoptado medidas como patrullajes cerca de su residencia[17] para protegerlo.

      Intervenciones de la Alcaldía de Palmira, de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a la Víctimas (UARIV) y del Ministerio del Interior

      La Alcaldía de Palmira[18], la UARIV[19] y el Ministerio del Interior[20] pidieron ser desvinculados del proceso por falta de legitimación en la causa por pasiva.

      Intervención de la Presidencia de la República

      La Presidencia de la República, por medio de su Asesora Jurídica, solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela o, en su defecto, desvincular al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y/o al Presidente de la República de los efectos de su decisión en caso de ser favorable para el accionante, ante la falta de legitimación en la causa por pasiva[21].

      Las demás vinculadas guardaron silencio.

   3. Sentencia de única instancia

      El 22 de junio de 2021, el Juzgado Tercero Promiscuo de Familia de Palmira declaró improcedente el amparo por ausencia de subsidiariedad, ya que la acción de tutela no es el mecanismo para demandar la validez de las decisiones de la UNP. Además, adujo que no hay un perjuicio irremediable, pues el actor goza en la actualidad de un esquema de protección a cargo de la accionada[22].

      El actor impugnó la sentencia de primera instancia el 30 de junio de 2021. Manifestó que sí había presentado verbalmente recurso de reposición contra la Resolución No. 00003483 del 11 de mayo de 2021, y que le fue notificada el 28 de mayo del mismo año por parte de la UNP y que el juez de instancia no había considerado el nivel actual de peligro que afrontan los líderes sociales[23].

      El 8 de julio de 2021, el Juzgado Tercero Promiscuo de Familia de Palmira rechazó la impugnación por extemporánea, toda vez que la sentencia se notificó el 23 de junio y el recurso se presentó el 30 del mismo mes, momento para el cual había fenecido la oportunidad procesal.

2. Expediente T- 8.312.898

   1. Hechos y pretensiones

1. El señor C.I.B.C. es víctima del conflicto armado interno y líder social en la ciudad de Cali, V.d.C., donde funge como defensor de derechos humanos en la Fundación Etno Educativa Empresarial “FUNDEE”. En el marco de su actuar como líder social ha desarrollado distintas actividades de defensa y promoción de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario en el seno de la comunidad en la cual reside[24].

2. En el año 2007 fue víctima de secuestro, tortura y desplazamiento forzado en el marco del conflicto armado interno, por lo cual se trasladó desde el municipio de Tumaco a la ciudad de Cali[25].

3. Asegura el actor B.C. que, debido a su papel como líder social, desde el año 2019 ha recibido amenazas directas contra su vida, a través de llamadas telefónicas, panfletos donde se le señala de ser colaborador de la guerrilla, extorsiones, visitas a su residencia, entre otros actos de acoso[26].

4. En el primer semestre del año 2019, la UNP evaluó por primera vez el caso del señor C.I., cuando este puso en conocimiento de la entidad presuntos hechos amenazantes. Ante esta circunstancia, la UNP activó la orden de trabajo No. 323911 de ese año. Tras ser analizados los resultados de la investigación, el Grupo de Valoración Preliminar – GVP- en sesión 18 del 29 de abril de 2019, ponderó el riesgo del actor como extraordinario con una matriz de 52,22%. Posteriormente el CERREM, en comité del 08 de mayo de 2019, validó el nivel de riesgo y conforme a la matriz recomendó: “Implementar un (1) medio de comunicación y un (1) chaleco blindado. Implementar un (1) hombre de protección”, con una vigencia temporal de doce meses o hasta que se surtiera una nueva valoración de riesgo[27].

5. En consideración de lo anterior, la Dirección General de la UNP profirió la Resolución No. 3644 del 23 de mayo de 2019, en la cual acató la recomendación del CERREM. Frente a la anterior decisión, el accionante interpuso recurso de reposición, el cual fue resuelto desfavorablemente mediante la Resolución No. 4365 del 21 de junio de 2019[28].

6. Para ese mismo año (esto es 2019), el caso del señor B.C. fue revaluado por hechos sobrevinientes, por lo que la UNP dictó la orden de trabajo No. 339529. El GVP, en sesión del 20 de agosto de 2019, ponderó la matriz de riesgo en 53,88%. Por lo anterior, el CERREM, en sesión del 28 de agosto de 2019, reiteró el riesgo del accionante y recomendó: “[r]atificar un (1) medio de comunicación, un (1) chaleco blindado y un (1) hombre de protección. Temporalidad: Las medidas de protección tendrán una vigencia hasta el 23 de mayo del año 2020 o hasta tanto surta el resultado del estudio de nivel de riesgo”[29].

7. El director de la UNP adoptó las recomendaciones del CERREM mediante la Resolución No. 6745 del 16 de septiembre 2019. El señor B.C., presentó recurso de reposición contra este acto, el cual, fue resuelto por la entidad de manera desfavorable mediante la Resolución No. 8808 del 03 de diciembre de 2019[30].

8. El 1º de diciembre de 2020, el señor B.C. interpuso acción de tutela contra la UNP, con el propósito de lograr la protección de sus derechos fundamentales a la dignidad humana, a la vida, a la libertad, a la integridad física y a la seguridad personal como líder social, los cuales estimó vulnerados por la accionada con ocasión de la omisión en el incremento de su esquema de seguridad, dado que consideró que requería mayores medidas de protección ya que por sus actividades de liderazgo social afronta un mayor nivel de riesgo y amenaza a su vida e integridad personal. Por lo anterior, solicitó que se ordene a la demandada reforzarle temporalmente las medidas de protección mientras se surte el proceso ordinario de valoración de riesgos[31].

   2. Trámite de la acción de tutela

      El 1º de diciembre de 2020, el Juzgado Tercero Administrativo Oral de Cali se abstuvo de conocer del proceso, comoquiera que el actor había presentado con anterioridad otras acciones de tutela contra la UNP, con el fin de lograr medidas de protección. En concreto señaló que: (i) el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, mediante fallo del 14 de marzo de 2019, el cual revocó la sentencia del Juzgado Segundo Civil del Circuito de Restitución del Tierras del 14 de marzo de 2019, dispuso asignarle al accionante un patrullero armado, mientras se evaluaba su situación de riesgo; (ii) el Juzgado Sexto Civil del Circuito de Cali, profirió sentencia el 22 de julio de 2019 en la que resolvió: “[c]onceder la medida provisional solicitada para que de forma INMEDIATA se adopten y otorguen las medidas de protección pertinentes”, orden que fue cumplida según la Resolución No. 000006745 de 16 de septiembre de 2019.

      El Juzgado Tercero Administrativo Oral de Cali señaló que no le competía entonces conocer de la presente tutela, comoquiera que las autoridades judiciales mencionadas ya habían dispuesto medidas similares a la solicitada por el actor. En consecuencia, ordenó remitir las diligencias al Juzgado Sexto Civil del Circuito de Cali para lo de su competencia[32].

      El 2 de diciembre de 2020, el Juzgado Sexto Civil del Circuito de Cali resolvió devolver el expediente al Juzgado Tercero Administrativo Oral de la misma ciudad. Lo anterior pues, si bien había conocido con anterioridad (en el año 2019) de una acción de tutela interpuesta por el señor B.C. contra la UNP con el fin de obtener la asignación de medidas de protección, esta se basó en supuestos fácticos distintos a los de la acción constitucional que le envió el juez administrativo. El Juzgado Sexto Civil del Circuito de Cali señaló que la nueva tutela que presentó el accionante B.C. se funda en denuncias de amenazas nuevas que no existían para la época en que dictó su providencia, razón por la cual la competencia es del juzgado remitente[33].

      El 3 de diciembre de 2020, el Juzgado Tercero Administrativo de Cali admitió la acción de tutela, corrió traslado a la UNP, dispuso la vinculación del CERREM y denegó la medida provisional solicitada porque el actor disponía de un esquema de seguridad asignado por la accionada[34].

      Intervención de la Unidad Nacional de Protección

      El 7 de diciembre de 2020, la UNP, por conducto de la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la entidad, respondió la tutela de la referencia y señaló que: (i) se debía desvincular al CERREM, pues es un órgano multidisciplinario que carece de personería jurídica para comparecer al proceso: (ii) el actor es beneficiario de medidas de seguridad brindadas por la institución desde 2019, las cuales le fueron asignadas conforme a los procedimientos administrativos instituidos para ello; (iii) la acción de tutela es improcedente, ya que para la fecha se encontraba en curso un nuevo proceso de valoración de riesgos bajo la orden de trabajo No. 400233 de 2020. Resaltó que en este proceso se tendrían en cuenta los hechos narrados por el actor en su escrito tutelar, por lo que la acción de tutela no puede suplantar los mecanismos ordinarios para definir el nivel de riesgo de un protegido, y (iv) en todo caso no se advertía un perjuicio irremediable comoquiera que el actor gozaba de un esquema de protección[35].

   3. Decisiones objeto de revisión

      Sentencia de primera instancia

      El 16 de diciembre de 2020, el Juzgado Tercero Administrativo de Cali negó el amparo solicitado. Consideró que la entidad accionada había sido diligente, toda vez que está en curso un nuevo proceso de reevaluación de riesgos, luego de conocer las nuevas amenazas que recibió el accionante. No obstante, exhortó a la UNP a que adelante una reevaluación de riesgos siempre que el accionante así lo requiera. De igual manera manifestó que no existía un ejercicio temerario de la acción de tutela, toda vez que el proceso adelantado ante el Juzgado Sexto Civil del Circuito de Cali obedecía a presupuestos fácticos distintos[36].

      Impugnación

      El accionante B.C. impugnó la decisión de primera instancia porque, a su juicio, el fallo no se profirió conforme a los hechos y pruebas allegadas e ignoró el constante peligro que sufren los líderes sociales[37].

      Sentencia de segunda instancia

      El 16 de febrero de 2021, el Tribunal Administrativo del V.d.C. confirmó la decisión de primera instancia por las mismas razones del a quo[38].

3. Actuaciones en sede de revisión

   Primer auto de pruebas

   La Magistrada S. profirió el Auto del 11 de octubre de 2021, mediante el cual requirió a los dos accionantes, a la UNP y al Juzgado Sexto Civil del Circuito de Cali (el cual decidió la tutela que el accionante B.C. interpuso en el año 2019), para que informaran a este despacho sobre algunas situaciones fácticas concretas y aportaran documentos relacionados con el caso. Estas órdenes se profirieron con el fin de contar con los elementos probatorios necesarios para proferir una decisión de fondo en ambos casos.

   En particular, se formularon una serie de preguntas a los accionantes de ambos expedientes con el fin de: (i) verificar los hechos que motivaron las solicitudes de amparo y (ii) establecer cuál es su situación actual respecto de su condición de líderes sociales amenazados y bajo la protección de la UNP.

   En el mismo sentido, se ofició a la UNP con el fin de que: (i) respondiera una serie de preguntas relacionadas con los hechos y pretensiones de las acciones de tutela acumuladas, y (ii) informara a este despacho acerca del procedimiento administrativo de evaluación de riesgos de seguridad para los líderes sociales.

   Finalmente, se le solicitó al Juzgado Sexto Civil del Circuito de Cali que enviara a este Despacho copia de la solicitud de amparo constitucional que interpuso el señor C.I.B.C. contra la UNP en el año 2019, junto con su contestación, así como los fallos de primera y segunda instancia. Lo anterior, con el fin de establecer si existió o no un ejercicio temerario de la acción de tutela por parte de este actor, así como para tener mayor claridad sobre las circunstancias que motivaron la interposición del mecanismo de amparo en aquella y en esta oportunidad.

   Respuesta de C.I.B. Cuero

   El señor C.I.B.C. dio respuesta al cuestionario formulado en escrito allegado a esta Corte mediante correo electrónico del 21 de octubre de 2021[39]. Afirmó que: (i) en la actualidad reside en la ciudad de Cali (ii) es beneficiario de medidas de protección por parte de la UNP consistentes en un hombre de protección, un chaleco blindado y un medio de comunicación; (iii) recibió amenazas contra su vida en febrero de 2021 por parte de grupos al margen de la ley; (iv) fue objeto de valoración de riesgos por parte de la UNP, en cumplimiento de la orden de trabajo No.400233 de 2020, procedimiento que culminó en la expedición de la Resolución 1305 del 3 de marzo de 2021, mediante la cual confirmó el esquema de protección que tiene en la actualidad; (v) se encuentra en curso una nueva evaluación de riesgos para el año 2021 que inició con la orden de trabajo No. 453184 del 02 de agosto 2021 y que a la fecha no ha concluido; y,(vi) considera que los líderes sociales como él continúan en riesgo por las labores que desempeñan.

   Respuesta de la Unidad Nacional de Protección

   La UNP respondió el auto de pruebas mediante memorial allegado vía correo electrónico el 21 de octubre de 2021[40]. Señaló que: (i) tanto el señor P.O. como el señor B.C. son actualmente beneficiarios de medidas de protección por parte de la entidad, y (ii) tanto en el caso del señor P.O. como en el del señor B.C. las medidas de protección asignadas han ido variando a lo largo de los años debido a que las situaciones de riesgo que afrontan han mutado y recalcó que todas las decisiones adoptadas han sido fruto de estudios que tienen en cuenta todos los hechos y circunstancias relevantes.

   En relación con el expediente T-8.312.889 manifestó que: (i) el protegido P.O. solicitó en tres ocasiones entre el 23 de enero y el 3 de febrero de 2021 que le cambiaran sus agentes de escolta, solicitud que la UNP negó; (ii) la entidad no está facultada para iniciar acciones de tipo disciplinario contra los guardaespaldas del señor P.O. por tratarse de trabajadores del contratista Unión Temporal UT Protección Premium 2021, no obstante ha puesto en conocimiento de dicha empresa las quejas y reclamos del protegido, y, (iii) no tiene conocimiento del presunto secuestro que sufrió el accionante P.O. o sobre la quema del vehículo que le fue asignado; también precisó que ha iniciado varias investigaciones administrativas contra el actor por presunto uso indebido de las medidas de protección y malos tratos contra los agentes que lo custodian.

   En lo concerniente al expediente T-8.312.898 la UNP expuso que en la actualidad cursa un nuevo estudio de riesgos del señor B.C. por las nuevas amenazas que recibió en el año 2021, dado que el actor le allegó copia de un mensaje de texto en cual presuntamente lo extorsionan y lo amenazan. Este proceso inicio con la orden de trabajo No 453184 del 02de agosto de 2021[41]

   Respuesta del Juzgado Sexto Civil del Circuito de Cali

   El 21 de octubre de 2021, el Juzgado Sexto Civil del Circuito de Cali remitió vía correo electrónico los documentos solicitados por este Despacho[42].

   El 26 de octubre de 2021, una vez vencidos los términos de cumplimiento del auto de pruebas, la Secretaría General de la Corte Constitucional comunicó que no se recibió respuesta alguna por parte del señor J.D.P. Obregón[43].

   Segundo auto de pruebas

   Ante la ausencia de contestación por parte del señor P. Obregón (Expediente T-8.312.889) y la necesidad de contar su respuesta para poder tomar una decisión de fondo, la Magistrada sustanciadora profirió el auto de pruebas del 28 de octubre de 2021, mediante el cual requirió al precitado accionante para que respondiera las preguntas formuladas por el despacho el 11 de octubre de 2021

   De igual manera se ofició a la UNP y al contratista Unión Temporal UT Protección Premium 2021 para que informaran sobre el trámite que se le dio a las quejas y a las solicitudes que presentó el accionante P.O. en relación con los agentes escolta que lo protegen. También se le pidió a la UNP describir los criterios técnicos y jurídicos que seguía para acceder o denegar las solicitudes de cambios de escoltas hechas por sus protegidos.

   Respuesta Unidad Nacional de Protección

   La UNP, mediante memorial allegado vía correo electrónico el 9 de noviembre de 2021, manifestó que no accedió a las solicitudes de cambio de escoltas del actor P.O. porque él no acreditó el cumplimiento de ninguna de las causales previstas en los documentos ‘Anexo técnico No. 2’ e 'Instructivo GMP – IN – 10V1’, para que la entidad pudiese acceder a dichas peticiones.

   En concreto, la UNP afirmó que las personas que se benefician de los servicios de protección no están obligadas a mantener en sus esquemas de seguridad a un escolta que no cumpla con las funciones “(…) establecidas en el anexo técnico No. 02,”[44], y que pueden solicitar su cambio siempre que existan motivos válidos para ello.

   Expuso también que la UNP verifica durante el trámite de cambio de agentes que “los escoltas realmente incumplieron sus obligaciones y si se evidencia que hubo una transgresión o se materializó un incumplimiento, la mesa procede a aprobar el cambio del hombre de protección”[45].

   Por otra parte, señaló que si, por el contrario, se evidencia que “la solicitud del beneficiario es caprichosa, carece de sustento y/o no se evidencia el incumplimiento de las obligaciones, la mesa NO aprueba el cambio.”[46]

   Por último, la UNP informó que: (i) la Unión Temporal UT Protección Premium 2021 no inició ningún proceso disciplinario contra los escoltas denunciados por el tutelante P.O.; (ii) esta unión temporal puso en conocimiento de la entidad varios hechos que demostraban el mal uso que el actor les dio a sus medios de protección, tales como operar sin autorización el vehículo asignado o asistir a lugares que podrían ser peligrosos[47].

   Respuesta de la Policía Nacional –Distrito Especial de Palmira

   Mediante oficio del 14 de noviembre de 2021, el Comandante de la Policía Nacional –Distrito Especial de Palmira (V.d.C.) informó a este despacho que durante los últimos tres años la institución le ha prestado toda la ayuda requerida por el señor J.D.P.O. así: (i) le ha impartido cursos de autoprotección; (ii) ha recibido las denuncias que este presenta cuando recibe alguna amenaza o intimidación y, (iii) ha adoptado medidas como organizar patrullajes de agentes policiales en las cercanías de su vivienda. Por lo anterior, solicitó su desvinculación del proceso ya que no tiene capacidad para acceder a las pretensiones plasmadas por el accionante en su escrito de tutela[48].

   Respuesta de J.D.P. Obregón

   El 15 de noviembre de 2021, el señor P.O. envió a esta Corporación un correo electrónico mediante el cual informó que no reside en el país desde hace cerca de tres meses, ya que las amenazas en su contra lo llevaron a buscar refugio en el extranjero. Señaló que la UNP tiene pleno conocimiento de este hecho. Así mismo, relató que dicha entidad omitió comunicarle a la Corte Constitucional hechos y pruebas que dan fe de sus afirmaciones sobre los peligros que afronta[49].

   De igual manera, expresó que, debido a su salida del territorio nacional, no ha podido acceder a medios electrónicos para dar respuesta a los interrogantes que este Despacho le planteó. En consecuencia, solicitó la oportunidad de ser escuchado por medios digitales para exponer los hechos y pretensiones de su acción de tutela, ya que aseguró tener pruebas que demuestran sus afirmaciones relacionadas con las presuntas actuaciones de la UNP[50].

   Tercer auto de pruebas

   Ante la relevancia de lo narrado anteriormente por el accionante P.O., la Magistrada sustanciadora dispuso, mediante el Auto del 18 de noviembre de 2021, citarlo para ser escuchado en audiencia reservada. Lo anterior, con la finalidad de que se pronunciara sobre los hechos que dieron lugar a su acción de tutela y sobre lo relatado en el correo electrónico del 16 de noviembre de 2021. La diligencia tuvo lugar el lunes 29 de noviembre de 2021.

   Respuesta de la Unión Temporal UT Protección Premium 2021

   El 19 de noviembre de 2021, la Secretaría General de la Corte Constitucional informó que, vencido el término del traslado, no se recibió respuesta alguna de la Unión Temporal UT Protección Premium 2021[51].

   Auto de suspensión de términos procesales[52]

   La Sala Sexta de Revisión de Tutelas, mediante Auto del 22 de noviembre de 2021, dispuso la suspensión de los términos para emitir sentencia de fondo de las dos tutelas acumuladas, por un plazo de 15 días hábiles, contados a partir de la fecha de la providencia.

   Esta decisión de interrupción de los términos obedeció a la necesidad de: (i) practicar la prueba testimonial decretada el 18 de noviembre de 2021; (ii) correr traslado de dicha prueba a la UNP para que se pronuncie sobre la misma, y (iii) valorar esta prueba en conjunto con los demás elementos de juicio obrantes en el expediente, para proferir una decisión de fondo en relación con la presunta vulneración de los derechos fundamentales del accionante P.O..

   Audiencia del 29 de noviembre de 2021[53]

   El día 29 de noviembre de 2021 se instaló la audiencia citada, a la que concurrió el señor P.O., quien señaló que debió huir del país por las amenazas que ha recibido; razón por la cual no había podido dar respuesta a los requerimientos probatorios hechos por la Corte Constitucional

   En su declaración, el actor hizo un recuento de las amenazas y agresiones que ha recibido desde el año 2017, por sus actividades de liderazgo social y político en el municipio de Palmira. Entre estas actividades se encuentran el ejercicio de oposición política contra el actual alcalde, así como la presentación de denuncias sobre presuntos actos de corrupción de las autoridades del ente territorial y sobre la presencia de actores ilegales en la zona.

   Igualmente, relató el episodio de la quema del vehículo que le fue asignado. Manifestó que se enteró del episodio por una comunicación del propietario del vehículo. Así mismo, expuso que hay inconsistencias entre lo narrado por él y la versión de los agentes de la escolta, ya que estos últimos indicaron que el incidente ocurrió por la quema de la batería. Para el actor P.O. tal afirmación no coincide con las quemaduras laterales y traseras presentes en el automotor.

   También señaló que la UNP tenía conocimiento de su salida del país y que por ello no es cierto que en la actualidad le brinden protección. Asimismo, relató que su padre ha sido sujeto de ataques ya que su vivienda ha sido impactada por proyectiles de armas de fuego y que su madre también sufrió un atentado que la obligó a salir del territorio nacional

   Refirió que solicitó en reiteradas ocasiones a la UNP el cambio de escoltas, pues quienes le prestaban tal servicio lo hacían de forma defectuosa o deficiente. Sus escoltas incurrieron en diversas omisiones como no acompañarlo adecuadamente durante el ejercicio de sus actividades, no cumplir las normas para el porte de armas o dejarle las llaves del vehículo asignado, cuando el protocolo indica lo contrario. Afirmó que, contrario a lo manifestado por los escoltas, no es cierto que el actor P.O. haya solicitado que le dejasen las llaves del vehículo asignado para su seguridad. Igualmente refirió que los escoltas que lo acompañaban no le prestaban el servicio de forma continua, pues tienen un horario específico y a veces no lo cumplían.

   También comentó que la UNP y la unión temporal contratista no tramitaron adecuadamente sus solicitudes de cambio y las desestimaron sin verificar concienzudamente la ocurrencia de los hechos narrados en sus quejas.

   Finalmente, expresó que desea regresar a Colombia siempre y cuando se le garantice adecuadamente su seguridad y la de sus familiares, ya que en las condiciones actuales no existen tales garantías.

   Documentos allegados por J.D.P. Obregón

   En dos correos electrónicos enviados el 29 de noviembre de 2021, el accionante P.O. allegó 22 capturas de pantalla que contienen las comunicaciones que dirigió a la UNP con el fin de reportar varios asuntos como las quejas contra los escoltas que lo custodiaban o los hechos que le ocurrían en relación con el ejercicio de sus actividades como líder social[54].

   Igualmente, aportó dos videos, grabados por el mismo, en los cuales se evidencia que sus escoltas lo insultan y agreden, y en el cual uno de ellos se rehúsa a detener el automóvil en el que transitan, a pesar de sus reiteradas solicitudes para hacerlo.[55].

   Contestación de la UNP sobre la audiencia del 29 de noviembre

   El 7 de diciembre de 2021, la UNP se pronunció sobre lo narrado por el señor P.O. en la audiencia del 29 de noviembre de 2021 y sobre los documentos que allegó para probar sus afirmaciones[56].

   En primer lugar, expuso que la entidad recibió en julio de 2021 los correos electrónicos mediante los cuales el protegido P.O. le comunicó su intención de salir del país y, en consecuencia, dispuso el desmonte y finalización del esquema de protección que tenía para la fecha, en cual prestaban sus servicios dos agentes de escolta, quienes recibieron remuneración por los servicios prestados hasta el 27 de julio de 2021.[57]

   En segundo lugar, la UNP expuso que los escoltas del accionante P.O. en ningún momento prestan servicios de vigilancia continua por 24 horas[58], pues desempeñan su trabajo en los horarios o las jornadas fijadas por la ley[59]. También afirmó que la función de los escoltas se restringe a evitar la concreción puntual de eventos dañosos como el homicidio o el secuestro del protegido. Todo lo anterior, en contradicción a lo afirmado por el accionante durante la audiencia, sobre el tiempo y la forma en el que los escoltas asignados le prestan el servicio de protección.

   La UNP también aportó copia de los correos electrónicos mediante los cuales puso fin al esquema de protección del accionante P.O. por su salida del país. En estos correos también se le informó a la Unión Temporal UT Protección Premium 2021 sobre los inconvenientes que tuvo el accionante con sus guardaespaldas[60].

Competencia

1. La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar los fallos de tutela proferidos dentro de los procesos de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

   Asunto objeto de análisis y problema jurídico

2. En el presente asunto, los señores J.D.P.O. y C.I.B.C. formularon acciones de tutela en contra de la UNP por la violación de sus derechos fundamentales a la seguridad personal y al debido proceso, entre otros. En el caso del actor P.O. se redujo su esquema de seguridad a pesar de que, a su juicio, se mantenía el nivel de riesgo por su trayectoria como líder social y por amenazas recientes que ponen en peligro su vida e integridad personal y que incluso lo llevaron a salir del país. A su turno, el accionante B.C. considera que la UNP vulnera sus derechos fundamentales al no incrementar las medidas de protección que le ha asignado, a pesar de que la entidad conoce las amenazas de las que es víctima y los ataques que ha sufrido en ocasiones anteriores.

3. Igualmente, ambos accionantes consideran que los procedimientos administrativos de evaluación de sus esquemas de seguridad generaron una violación de su derecho el debido proceso, en tanto la UNP no tuvo en cuenta todos los elementos de juicio necesarios para asignar medidas de protección eficaces y acordes al nivel de riesgo que realmente tiene cada uno de ellos. Actualmente, el señor P.O. se vio obligado a salir de país, pues consideró que ni él ni su familia cuentan con garantías de seguridad. El accionante B.C. continúa en el territorio nacional con protección de la UNP.

4. Las situaciones fácticas descritas por los accionantes plantean la presunta violación de dos derechos fundamentales que, aunque relacionadas entre sí, pueden estudiarse en forma independiente. Por esta razón, de superarse el examen de procedencia general de la acción de tutela, el examen de fondo de las solicitudes de amparo se hará, de un lado, con el estudio de la eventual afectación del derecho a la seguridad personal y, de otro lado, el posible desconocimiento del derecho al debido proceso en el procedimiento administrativo de determinación de las medidas de protección. Así las cosas, primero se verificará en forma conjunta si las pretensiones de ambas acciones de tutela reúnen los presupuestos de procedencia para que pueda haber pronunciamientos de fondo por parte de esta Sala de Revisión.

5. En caso de acreditarse la procedibilidad de cada una de las solicitudes de amparo, la Corte Constitucional resolverá los siguientes problemas jurídicos:

   En primer lugar, respecto del expediente T-8312.889, dará respuesta al siguiente interrogante: ¿la UNP vulneró los derechos fundamentales del accionante J.D.P.O. al disminuir su matriz de riesgo y decrecer las medidas de seguridad que lo protegían, a pesar de que el accionante indica que recibió nuevas amenazas, materializadas en el incendio del vehículo que le fue asignado, el secuestro que sufrió durante un día y el hecho de que tuvo que salir del país como consecuencia de estas circunstancias?

   En segundo lugar, en relación con el expediente T-8.312.898, la Sala responderá la siguiente pregunta: ¿las decisiones de la UNP en relación con la no alteración del esquema de protección asignado al señor C.I.B.C., violaron o pusieron en riesgo sus derechos a la seguridad personal, a la vida a la integridad personal y al debido proceso administrativo?

6. Para dar respuesta a estos problemas, la Sala seguirá la siguiente metodología: Primero, analizará la importancia del trabajo que ejercen los líderes sociales y/o defensores de derechos humanos en el Estado Social de Derecho. En segundo lugar, reiterará su jurisprudencia sobre el derecho a la seguridad personal y el derecho al debido proceso administrativo de las personas sobre quienes la UNP evalúa las medidas necesarias para garantizar su protección. En tercer lugar, analizará los casos concretos de ambos expedientes.

7. Antes de abordar el esquema de trabajo propuesto, esta Sala de Revisión considera necesario determinar si se configuró, o no, un uso temerario del mecanismo de amparo constitucional en relación con el expediente T-8.312.898. Lo anterior, pues el Juzgado Tercero Administrativo de Cali, en un principio, se rehusó a asumir el conocimiento del proceso por la presunta existencia de temeridad en la interposición de una acción de tutela fundada en unos hechos que, al parecer, ya habían motivado una solicitud de amparo previa.

   Temeridad en el ejercicio de la acción de tutela en el caso del accionante C.I.B.C.[61]

8. La Corte Constitucional ha definido que la temeridad en la presentación de la acción de tutela se configura cuando concurren los siguientes elementos: (i) identidad de partes; (ii) identidad de hechos; (iii) identidad de pretensiones; y (iv) la ausencia de justificación en la presentación de la nueva tutela, vinculada a un actuar doloso y de mala fe por parte del libelista[62].

9. En armonía con lo anterior, la jurisprudencia de esta Corte ha dicho que una actuación es temeraria cuando:

   “(i) resulta amañada, en la medida en que el actor se reserva para cada demanda los argumentos o pruebas que convalidan sus pretensiones; (ii) denote el propósito desleal de obtener la satisfacción del interés individual a toda costa, jugando con la eventualidad de una interpretación judicial que, entre varias, pudiera resultar favorable; (iii) deje al descubierto el abuso del derecho porque deliberadamente y sin tener razón, de mala fe se instaura la acción; o finalmente (iv) se pretenda a través de personas inescrupulosas asaltar la buena fe de los administradores de justicia”[63].

   En contraste con lo anterior, una actuación no es temeraria cuando, a pesar de existir duplicidad de mecanismos, la acción de tutela se funda: “(i) en la ignorancia del accionante; (ii) el asesoramiento errado de los profesionales del derecho; o (iii) por el sometimiento del actor a un estado de indefensión, propio de aquellas situaciones en que los individuos obran por miedo insuperable o por la necesidad extrema de defender un derecho”[64]. En estos casos, si bien la tutela debe ser declarada improcedente, la actuación no se considera “temeraria” y, por ende, no conduce a la imposición de una sanción en contra del actor.

10. Por otra parte, la Sentencia T-1034 de 2005[65] precisó ciertos supuestos que le permiten a una persona interponer nuevamente una acción de tutela sin que con ello se configure una acción temeraria. Dichos elementos son: (i) el surgimiento de circunstancias adicionales fácticas o jurídicas, y (ii) la inexistencia de un pronunciamiento de fondo respecto de la pretensión formulada, por parte de la jurisdicción constitucional.

11. En virtud de lo anterior, la Sala procede a verificar si se reúnen o no los elementos previamente descritos con el fin de determinar si el accionante B.C. actuó de forma temeraria al interponer una nueva tutela en el año 2021, cuando ya había interpuesto una solicitud de amparo anterior, en el año 2019. Específicamente, se trata de determinar si las acciones de tutela identificadas con los radicados No. 2019-00181-00[66] y No. 2021-00246-00[67] reúnen o no las condiciones que la jurisprudencia constitucional ha definido para concluir que el mencionado accionante actuó de manera temeraria al presentar la tutela que es objeto de estudio de la presente sentencia.

12. En este caso, la Sala considera que existe identidad de partes, en tanto que en ambas acciones de tutela el mismo actor, esto es, el señor C.I.B.C. accionó a la misma entidad, la UNP. De igual manera existe una identidad en las pretensiones, pues en los dos casos se pretende que la entidad modifique las medidas de protección que le asignó al tutelante, tal cual se expone a continuación:

    Expediente

    2019-00181-00[68]

    2021-00246-00[69]

    Parte accionada

    Unidad Nacional de Protección y otros

    Unidad Nacional de Protección

    Pretensiones

    “S. al Señor(a) Juez, de manera respetuosa a fin de conjurar la violación de los derechos constitucionales y fundamentales art 1, 2, 11,13, 22, 42, 83,95 de la Constitución Política de Colombia, se sirva ordenar a la entidad UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN institución la que es competente en mi caso que como MEDIDA PROVISIONAL URGENTE, se entregue de manera inmediata y a la menor brevedad me implemente un esquema de seguridad mientras se decide el estudio del nivel del riesgo y me implementan definitivo un esquema de seguridad y proteger así, Mi derecho A la Dignidad Humana, La Vida, La Libertad e Integridad Física Moral A La Seguridad De Líder Social Y DDHH Y DIH Que consisten en lo preceptuado en el artículo 2.4.1.2.1.1 del Decreto 1066 de 2015 tipo 2, el cual me sea implementado dos hombres de seguridad y un vehículo blindado extensivo a mi familia. (…) Las medidas que busco NO por lo que así lo considere, sino por la grave situación que estamos afrontando en mi familia a causa de esta amenaza publica, para que no se siga deteriorando mi salud mental y conlleven a daños irreversibles en mi vida al materializarse estos hechos”[70].

    “S. al Señor(a) Juez, de manera respetuosa a fin de conjurar la violación de los derechos constitucionales y fundamentales art 1, 2, 11,13, 22, 42, 83,95 de la Constitución Política de Colombia, se sirva ordenar a la entidad UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN como MEDIDA PROVISIONAL URGENTE se refuerce de manera inmediata las medidas de seguridad transitoriamente, mientras se realice y se decidan en el estudio del nivel de riesgo emitido por el CEREM en el proceso ordinario y proteger así, Mi Derecho a La Dignidad Humana, La Vida, La Libertad Las medidas que busco NO por lo que así lo considere, sino por la grave situación que estamos afrontando en mi familia a causa de estas amenaza publica, para que no se siga deteriorando mi salud mental y conlleven a daños irreversibles en mi vida al materializarse estos hechos”[71].

    No obstante, lo anterior, la Sala no advierte que exista identidad en la causa entre las solicitudes de amparo que se comparan, comoquiera que la tutela del año 2019 obedeció a las amenazas que se presentaron contra el señor B.C. con anterioridad y hasta julio de ese año. En la solicitud que se estudia en esta oportunidad, los hechos que se consideran contrarios a los derechos fundamentales cuya protección solicita sucedieron en el año 2020 y se predican de la decisión de la UNP de mantener inalterado su esquema de protección, a pesar de estas nuevas amenazas.

    En concreto, la tutela del expediente 2019-00181-00 culmina la narración de los hechos que la originaron con una alusión a una amenaza que recibieron varias personas, entre ellas el actor, el 4 de julio de 2019[72]. Este acontecimiento también fue enunciado en la tutela del expediente T-8.312.898, la cual expone que las amenazas se presentaron también con posterioridad a esa fecha, ya que el actor recibió nuevas amenazas el 26 de agosto, el 18 y 19 de noviembre de 2019 y el 24 de noviembre de 2020[73].

    Además de la ausencia de identidad en la causa entre ambas tutelas, la Sala considera que existe también justificación para la interposición de la presente acción de tutela comoquiera que no se evidencia un actuar doloso y de mala fe por parte del actor B.C.. En efecto, como se expuso, se presentaron nuevas amenazas posteriores a las que motivaron la presentación de la solicitud de amparo de 2019.

13. De esta manera, al no configurarse una actuación temeraria, la Sala procederá a estudiar de manera conjunta la procedencia de la acción de tutela correspondiente en los Expedientes T-8.312.898 y Expediente T-8.312.889.

    Procedencia de la acción de tutela[74]

    Legitimación en la causa por activa y por pasiva

14. De acuerdo con el artículo 86 de la Carta, toda persona podrá presentar acción de tutela ante los jueces para procurar la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad o particular.

    La Sala constata que los amparos constitucionales fueron promovidos en nombre propio, tanto por J.D.P.O. como por C.I.B.C., quienes aducen que la UNP violó sus derechos al debido proceso y a la seguridad personal, entre otros, al rehusarse a incrementar las medidas de protección con las que cuentan actualmente. En consecuencia, la legitimación por activa, en los términos del artículo 10º del Decreto 2591 de 1991, se encuentra comprobada porque quienes interpusieron las solicitudes de amparo lo hacen en su calidad de titulares de los derechos fundamentales que estiman vulnerados por la entidad accionada y cuya protección reclaman por esta vía.

15. Por su parte, la legitimación por pasiva se refiere a la capacidad legal del destinatario de la acción de tutela para ser accionado. Dicho de otra manera, si la persona natural o jurídica contra quien se dirige la tutela es responsable o no de la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales del actor y puede estar llamado a repararlos. De ese modo, el artículo 5° del Decreto 2591 de 1991 señala que “[l]a acción de tutela procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas, que haya violado, viole o amenace violar cualquiera de los derechos de que trata el artículo 2 de esta ley”.

    En los asuntos de la referencia se advierte que la UNP es la autoridad a quien los accionantes le atribuyen las acciones presuntamente violatorias de sus derechos fundamentales. Aunado a lo anterior, la UNP es la entidad a la cual, le pueden exigir emprender acciones tendientes a que cesar la vulneración de sus derechos fundamentales. Lo anterior, porque es claro que dentro de las funciones[75] de esta entidad pública se encuentra definir y modificar las medidas de seguridad de aquellas personas a quienes les debe garantizar su protección. Por lo tanto, en relación con la entidad accionada se cumple el presupuesto de legitimación en la causa por pasiva.

    Inmediatez

16. Esta Corporación ha resaltado que, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución, la acción de tutela no tiene término de caducidad. Sin embargo, la solicitud de amparo debe formularse en un término razonable desde el momento en el que se produjo la acción u omisión que vulneraron o amenazaron un derecho fundamental.

17. Del escrito de tutela, y de las demás pruebas que obran el proceso, se avizora lo siguiente:

    (i) en el Expediente T-8.312.889 el acto administrativo que se considera contrario a los derechos fundamentales del accionante fue notificado el 28 de mayo de 2021 y la acción de tutela se impetró el 8 de junio del mismo año, tan solo 12 días después.

    (ii) en el Expediente T-8.312.898 la resolución administrativa objeto de tutela fue expedida el 16 de septiembre de 2019 y fue confirmada el 3 de diciembre del mismo año. Además, estaba vigente para el momento en el que se interpuso la acción de tutela, esto es, el 1 de diciembre de 2020. Aunado a lo anterior, la UNP reconoció que para ese momento se encontraba en curso un nuevo proceso de valoración de riesgos bajo la Orden de Trabajo No.400233 de 2020, por las amenazas que el accionante recibió los días 19 y 24 de noviembre de 2020, el cual concluyó con la expedición de la Resolución No. 1305 de 03 de marzo de 2021.

    En principio, la Sala podría considerar que no se cumple con el requisito de inmediatez en el Expediente T-8.312.898, pues el acto administrativo que impuso las medidas de protección que el accionante considera insuficientes es de fecha 16 de septiembre de 2019 y fue confirmado el 2 de diciembre de la misma anualidad. Salta entonces a la vista que el accionante B.C. esperó un año para interponer la acción de tutela, lo cual podría considerarse como un tiempo de espera no razonable y por ello el amparo podría devenir en improcedente.

    A pesar de lo anterior, la Sala considera que sí se cumple con el requisito de inmediatez, como quiera que las nuevas amenazas que recibió el señor B.C. en noviembre de 2020, hicieron que impetrará la acción de amparo constitucional tan solo 8 días después de ser amenazado por primera vez (24 de noviembre de 2020). Ante la sensación de inseguridad y la preocupación por su integridad, el actor acudió prontamente ante el juez constitucional para obtener la salvaguarda urgente de sus derechos fundamentales dado que consideraba insuficientes las medidas de protección otorgadas por la UNP en 2019 y que se mantenían vigentes para esa fecha.

    En consecuencia, para la Sala transcurrió un plazo razonable entre las actuaciones presuntamente violatorias de los derechos fundamentales y la presentación de las solicitudes de amparo constitucional. En el primer caso, la espera fue de tan solo 12 días. En el segundo caso, transcurrieron solo 8 días desde la segunda amenaza que recibió el actor y que le hizo temer por su vida e integridad personal.

    Para la Sala estos tiempos, y las circunstancias que rodean el Expediente T-8.312.898, resultan razonables y oportunos para la interposición de las acciones de tutela.

    Subsidiariedad

18. El principio de subsidiariedad, conforme al artículo 86 de la Constitución, implica que la acción de tutela solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, o cuando el mecanismo ordinario carezca de idoneidad. Así, es necesario que las personas acudan a los mecanismos ordinarios que el sistema judicial dispone para conjurar la situación que amenaza o lesiona sus derechos. De esta manera, se impide el uso indebido del mecanismo constitucional como vía preferente o instancia judicial alterna de protección. Esta Corporación ha señalado que el ordenamiento jurídico dispone de una serie de recursos y procesos judiciales que tienen como propósito la protección de los derechos de las personas. En este orden de ideas, desconocer el carácter subsidiario de la acción de tutela vaciaría de contenido los otros mecanismos de defensa judiciales que han sido previstos en las normas constitucionales y legales para salvaguardar derechos fundamentales.

    Sobre el particular, la Corte ha indicado que cuando una persona acude al amparo constitucional con el fin de que le sean protegidos sus derechos, no puede desconocer los mecanismos jurisdiccionales contemplados en el ordenamiento jurídico. Tampoco puede pretender que el juez de tutela adopte decisiones paralelas a las del funcionario o juez que, dentro del marco estructural de la administración de justicia, es el competente para conocer un determinado asunto[76].

19. De acuerdo con lo expuesto, es procedente el amparo constitucional cuando el actor no cuenta con un mecanismo ordinario de protección o cuando dicho mecanismo no es idóneo. Sin embargo, conforme a la jurisprudencia constitucional, el presupuesto de subsidiariedad que rige la acción de tutela también debe analizarse de una manera flexible, cuando las circunstancias del caso concreto exijan del juez constitucional su intervención urgente e inmediata. En efecto, con fundamento en los artículos 86 superior y 6º del Decreto 2591 de 1991, este Tribunal ha determinado que existen dos excepciones que justifican la procedibilidad[77] de la acción de tutela, aún en aquellos eventos en que exista otro medio de defensa judicial, así:

    (i) Cuando el medio de defensa judicial dispuesto por la ley para resolver las controversias no es idóneo y eficaz conforme a las especiales circunstancias del caso que se estudia; escenario en el que el amparo es procedente como mecanismo definitivo; y,

    (ii) Cuando, a pesar de existir un medio de defensa judicial idóneo y eficaz, este no impide la ocurrencia de un perjuicio irremediable; circunstancia en la que la acción de tutela procede como mecanismo transitorio.

20. Las anteriores reglas implican que, de verificarse la existencia de otros medios de defensa judiciales, debe evaluarse en cada caso la idoneidad del mecanismo a disposición. Lo anterior, para determinar si dicho medio judicial tiene la capacidad de restablecer de forma efectiva e integral los derechos invocados. Este análisis debe ser sustancial y no simplemente formal. Además, parte del hecho que el juez de tutela no puede suplantar al juez ordinario. Así, en caso de evidenciar la falta de idoneidad del otro mecanismo, el amparo procede de manera definitiva.

21. En las dos tutelas acumuladas puede señalarse que, en principio, procede el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho junto con la solicitud de medidas cautelares para controvertir los actos administrativos emitidos por la UNP, que disminuyeron o mantuvieron (presuntamente de manera inadecuada) las medidas de protección destinadas a los accionantes. En estos procesos judiciales es posible incluso solicitar el otorgamiento de medidas cautelares[78]con el fin de asegurar la efectividad de la sentencia o la protección de los derechos fundamentales involucrados[79],

    No obstante, esta Corte ha considerado que la acción constitucional es procedente para proteger los derechos a la vida, a la seguridad personal, a la integridad física y al debido proceso, al analizar la procedibilidad de acciones de tutela interpuestas en contra de decisiones de la UNP referidas a medidas de protección previamente reconocidas. Incluso ha señalado que resulta irrazonable exigir a personas que requieren de protección inmediata y constante que expongan su caso ante el juez contencioso, cuando lo que se encuentra en discusión es la vida misma[80]. En tal sentido, si bien existe el referido mecanismo ordinario ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, este no es idóneo ni eficaz por la situación de apremio que plantean estas situaciones y los bienes jurídicos amenazados[81].

    En el mismo sentido, es dable afirmar que las medidas cautelares de las que trata la Ley 1437 de 2011 en su artículo 230[82] pueden no resultar ser idóneas ni eficaces para proteger los derechos de una persona amenazada y bajo protección de la UNP, en la medida que su otorgamiento se encuentra sujeto al cumplimiento de unos requisitos señalados en la ley[83], cuya cumplimiento implica un ejercicio argumentativo que puede ser desproporcionado para los intereses de estas personas que se encuentran en grave e inminente peligro[84].

22. En los presentes casos, tal y como se concluyó en otras oportunidades, la Sala considera que el mecanismo judicial ordinario al alcance de los actores carece de idoneidad y eficacia para la protección de su derecho a la seguridad personal. Esta conclusión obedece a que, en primer lugar, el nivel de riesgo de cada uno de los accionantes ha sido calificado por la UNP como extraordinario y estos tienen medidas de protección asignadas a su favor, lo cual denota el claro e inminente peligro en el que se encuentran. En este sentido resultan relevantes tanto la declaración que hizo el señor P.O. en la audiencia del 29 de noviembre de 2021, como el contenido del escrito enviado por el señor B.C. en sede de revisión.

    En concreto el señor P.O. relató que debió salir del territorio nacional[85], en tanto el señor B.C. manifestó que se siente desprotegido y amenazado en la actualidad pese a tener medidas de protección de la UNP[86].

    Aunado a lo anterior, el tiempo que puede tardar el trámite del mecanismo judicial ordinario podría eventualmente agravar la situación de seguridad de los accionantes. Las circunstancias descritas por los actores evidencian un escenario de gravedad y urgencia para los cuales el medio de nulidad y restablecimiento del derecho, junto con las medidas cautelares, no brindarían una protección oportuna. Se insiste en que, ante casos similares, la Corte ha determinado que es irrazonable exigirle a quien solicita la protección de su vida que acuda a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues es un trámite mucho menos expedito. Por lo tanto, resulta desproporcionado requerir a los peticionarios que acudan al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para controvertir la validez de las actuaciones de la UNP. Lo anterior, porque los bienes jurídicos cuya amenaza se denuncia, la situación de riesgo calificada por la UNP y sus afirmaciones evidencian la necesidad de una respuesta urgente del juez constitucional.

23. En resumen, las presentes acciones de tutela cumplen los presupuestos de legitimación por activa y pasiva y de inmediatez. Igualmente, respecto de la vulneración de los derechos fundamentales a la seguridad personal y al debido proceso, las solicitudes de amparo acreditan el requisito de subsidiariedad, pues el mecanismo ordinario carece de eficacia para brindar protección oportuna a los accionantes.

24. A continuación, una vez revisados y superados los requisitos de procedencia de las presentes acciones de tutela, la Sala adelantará el análisis de los problemas jurídicos de fondo planteados previamente. En primer lugar, se expondrán las consideraciones sobre la importancia del papel que los líderes sociales y/o defensores de derechos humanos desempeñan en el Estado Social de Derecho; en segundo lugar, se reiterará la jurisprudencia sobre el derecho a la seguridad personal y al debido proceso administrativo de estas personas en los trámites asociados a la determinación de medidas de protección a cargo de la UNP; y, finalmente, se analizarán los casos concretos

    La importancia del papel que los líderes sociales y/o defensores de derechos humanos desempeñan en el Estado Social de Derecho [87]

25. El artículo 1º de la Constitución Política señala que “Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general” (negrillas propias).

    Las características resaltadas de esta forma de organización política, adoptadas por el Constituyente en 1991, fueron explicadas por la Sala Plena de la Corte Constitucional en la Sentencia SU- 747 de 1998[88] en los siguientes términos: (i) el Estado de Derecho es aquel en el cual la actividad de las autoridades se rige por normas jurídicas, en especial la Constitución como norma fundante, y (ii) el término social implica que el fin último de la acción estatal es la garantía de la vida en condiciones dignas de sus asociados.

26. Dentro de los elementos o características de la forma de Estado elegida por el Constituyente en 1991, destaca que coexisten la democracia representativa y la participativa.

27. La primera de ellas se manifiesta cuando los ciudadanos concurren a las urnas y eligen a sus gobernantes, en tanto que la segunda implica:

    “el traslado de los principios democráticos a esferas diferentes de la electoral, lo cual está expresamente plasmado en el artículo 2° de la Carta. Es una extensión del concepto de ciudadanía y un replanteamiento de su papel en una esfera pública que rebasa lo meramente electoral y estatal. El ciudadano puede participar permanentemente en los procesos decisorios que incidirán en el rumbo de su vida”[89].

28. En la misma línea anteriormente expuesta la Sala Plena de este Tribunal Constitucional, en la Sentencia C-150 de 2015[90], expuso:

    “(…) que la Constitución establece un marco jurídico democrático, participativo y pluralista, que expresa la coexistencia y relación de la democracia representativa y la democracia participativa y de lo cual se derivan trascendentales consecuencias: (i) el Pueblo es poder supremo o soberano y de él se deriva la facultad de constituir, legislar, juzgar, administrar y controlar; (ii) el Pueblo, directamente o a través de sus representantes, crea democráticamente el Derecho al que se subordinan los órganos del Estado y los habitantes; (iii) el Pueblo decide en elecciones la conformación de los órganos mediante los cuales actúa el poder público; (iv) el Pueblo y las organizaciones a partir de las cuales se articula, intervienen en el ejercicio y control del poder público, a través de sus representantes o directamente”.

29. En la precitada providencia se expuso también que:

    “la Constitución reconoce el derecho de participación como un derecho cuya titularidad se atribuye a los ciudadanos, a las organizaciones sociales y a los movimientos y partidos políticos -CP 40-, que asegura el ejercicio de su capacidad para conformar, ejercer y controlar el poder político. Allí se prevén como derechos: (i) la participación en elecciones en la condición de elector o potencial elegido; (ii) la promoción e intervención en los diferentes mecanismos de participación democrática; (iii) la constitución y formación de partidos, movimientos y agrupaciones políticas divulgando, enseñando o promulgando sus ideas y programas; (iv) la formulación de iniciativas ante las diferentes corporaciones públicas; (v) la formulación de acciones para defender la Constitución y la ley; y (vi) la ocupación de cargos públicos”[91].

30. Con todo, es importante resaltar que la noción de democracia participativa no se circunscribe única y exclusivamente a lo estatal y a lo político, entendido esto último como lo electoral, sino que se extiende a otros ámbitos de la vida en sociedad, y en este punto cobra especial relevancia el mandato constitucional de defensa, promoción y realización de los derechos humanos. En concordancia con los anterior esta Corporación ha señalado también que:

    “[d]entro de las aspiraciones que establece la Constitución de 1991, se pueden destacar (…) la efectividad de los derechos consagrados en la Constitución, la participación de todos en las decisiones que los afectan y el aseguramiento de la convivencia pacífica (art. 2°), cometidos que además de contar con los móviles institucionales para alcanzar su realización, requieren como fuerza motriz la efectividad de los derechos humanos, los cuales tienen como ejes fundamentales la dignidad humana, la libertad y la igualdad”[92].

31. Por lo anterior, esta Corte ha señalado que garantizar la efectividad de los derechos humanos compete tanto a las autoridades como a los particulares porque estos son el fundamento de la convivencia pacífica que debe garantizar el orden constitucional establecido[93].

32. En virtud de lo anterior, este Tribunal Constitucional ha reconocido que los líderes sociales y/o defensores de derechos humanos, y las organizaciones que estos conforman, juegan un papel fundamental tanto en la concreción de la democracia participativa como en la promoción de los derechos humanos en el marco del Estado Social de Derecho y de las sociedades democráticas[94]. El ejercicio de este liderazgo constituye una manifestación y una forma de democracia participativa, protegida por la Carta Política y por la jurisprudencia constitucional en los términos anteriormente expuestos.

33. Es por esto por lo que se les ha concedido a los líderes sociales y/o defensores de derechos humanos el carácter de sujetos de especial protección constitucional y se ha propendido por garantizar sus derechos, en especial los de vida, integridad y seguridad personal y debido proceso[95]. La naturaleza del trabajo que estas personas ejercen y los peligros inherentes a dicha actividad, hacen necesaria la intervención del Estado para brindarles protección.

34. En la Sentencia T-469 de 2020[96], la Sala Segunda de Revisión de Tutelas de esta Corporación reconoció que los conceptos de líder social y/o defensor de derechos humanos:

    “son categorías interpretativas amplias. Muchas veces, además, su definición se entrecruza y se emplean como sinónimos. Para la Organización de Naciones Unidas (ONU) y el Sistema Interamericano de Derechos Humanos, los líderes y lideresas sociales son defensores de los derechos humanos, incluso si no se reconocen como tales, en la medida que actúan para promover o proteger los derechos humanos de manera pacífica.[97]”.

35. No obstante, la misma providencia expuso que “[e]xiste un consenso respecto a que el criterio fundamental para determinar si una persona es o no defensora de derechos descansa sobre la actividad que esta realice”. De esta manera, los líderes sociales y/o defensores de derechos humanos son personas reconocidas en sus comunidades por orientar diversos procesos colectivos tales como la protección del medio ambiente, la recuperación del territorio, la participación política o la reivindicación de los derechos de las víctimas del conflicto armado[98].

    La Corte Constitucional también ha reconocido que los líderes sociales y/o defensores de derechos humanos promueven la reivindicación de los grupos poblacionales tradicionalmente marginados como las comunidades campesinas, las minorías étnicas, las mujeres o el colectivo LGBTIQ[99].

36. En consonancia con lo anterior, este Tribunal Constitucional ha destacado que estos liderazgos se ejercen con frecuencia en zonas y contextos difíciles por la violencia endémica que ha vivido el país como producto del conflicto armado interno y otras situaciones de amenaza. En consecuencia, estas personas líderes enfrentan un peligro constante y requieren que el Estado actúe proactivamente para garantizarles: (i) su vida, seguridad e integridad física; (ii) que puedan ejercer sus actividades sin intimidación, miedo o censura[100].

37. En virtud de lo anterior, es posible concluir que: (i) Colombia es un Estado Social de Derecho fundado, entre otros elementos, en la democracia participativa y la promoción y la realización de los derechos humanos; (ii) los líderes sociales y/o los defensores de los derechos humanos y el trabajo que realizan son una manifestación del principio de democracia participativa; (iii) estos líderes ejercen un rol central y muy importante en la Nación, al encabezar procesos sociales tendientes a materializar de los postulados constitucionales de defensa de los derechos humanos o de reivindicación de derechos de grupos marginados como mujeres, minorías étnicas o la comunidad LGBTIQ; (iv) los líderes suelen ejercer sus actividades en zonas violentas del país o en contexto de conflicto, en el marco del conflicto armado que ha vivido Colombia durante décadas, y, por lo anterior (v) la Corte Constitucional ha señalado en reiteradas ocasiones que estas personas gozan de una especial protección constitucional y, en consecuencia, el Estado se encuentra obligado a protegerlos y a garantizar que puedan desempeñar sus actividades en paz y sin intimidación.

    Las obligaciones del Estado respecto del derecho a la seguridad personal de los líderes sociales y/o defensores de derechos humanos. Reiteración de jurisprudencia[101]

38. Desde el Preámbulo de la Constitución Política se contempla la vida como uno de los valores que el ordenamiento constitucional debe defender. De igual forma, en los artículos 2° y 11 superiores se encuentra estipulado que las “autoridades de la República están instituidas para proteger la vida de todas las personas residentes en Colombia”, por tratarse de un derecho de carácter fundamental e “inviolable”[102].

    El deber de protección de la vida está previsto en la Constitución Política y en diferentes tratados internacionales de derechos humanos, ratificados por Colombia[103]. En ellos se instituyó, como mandato superior del Estado, garantizar las condiciones necesarias para la pervivencia y el desarrollo efectivo de la vida de los ciudadanos[104]. Este principio es de obligatorio cumplimiento para todas las autoridades públicas en la medida de sus posibilidades jurídicas y materiales.

    De esta manera, el compromiso de defensa de la vida, como bien constitucionalmente protegido, se instituye prioritariamente en un deber imperioso de protegerla por parte de las autoridades públicas[105].

    Así lo advirtió la Sentencia T-1026 de 2002[106] de la siguiente forma:

    “la vida constituye la base para el ejercicio de los demás derechos. Es decir, la vida misma es el presupuesto indispensable para que haya titularidad de derechos y obligaciones. La primacía e inviolabilidad de la vida le otorga a ésta una especial protección constitucional; su desarrollo en la Carta de 1991, como principio, como valor y como derecho, refleja la importancia que se le atribuye dentro del ordenamiento jurídico”.

39. La Corte Constitucional ha destacado que el derecho fundamental a la vida tiene dos ámbitos vinculantes para el Estado: respetarla y de protegerla[107]. En consecuencia, las autoridades públicas tienen una obligación de doble vía, cuales son: (i) abstenerse de vulnerar el derecho a la vida y (ii) evitar que terceras personas afecten o transgredan este derecho.

    En Sentencia T-981 de 2001[108], la Corte Constitucional estableció que el Estado debe responder “a las demandas de atención de manera cierta y efectiva” respecto del derecho a la vida cuando se tenga conocimiento de amenazas “sobre la existencia y tranquilidad de individuos o grupos que habitan zonas de confrontación o que desarrollan actividades de riesgo en los términos del conflicto”. En consecuencia, el Estado se encuentra obligado a garantizar la inviolabilidad del derecho a la vida, sin importar quien la amenace o si las circunstancias que la ponen en peligro se dan en áreas de la geografía nacional donde la violencia es endémica[109]. Por lo anterior, el Estado no puede pretender cumplir con sus deberes de protección a la vida, limitándose a señalar su imposibilidad para garantizarla en ciertas áreas del país en donde son constantes las situaciones de violencia[110].

    Por otra parte, las autoridades gozan de autonomía para tomar las decisiones necesarias para proteger el derecho a la vida, siempre y cuando tales decisiones constituyan soluciones reales y efectivas[111]. Así, las alternativas para defender el derecho a la vida en un caso concreto se basan: (i) en el contexto donde este derecho se ve amenazado y (ii) en el criterio razonable de las autoridades encargadas de escoger la medida más adecuada para protegerlo. En cualquier caso, respecto del nivel de peligro, la autoridad encargada de garantizar el derecho a la vida debe eliminar o, al menos minimizar la exposición a los riesgos que lo ponen en peligro[112].

40. En lo que respecta al concepto de “amenaza” del derecho a la vida, la jurisprudencia de esta Corporación la ha definido así: “es una violación potencial que se presenta como inminente y próxima. Respecto de ella la función protectora del juez consiste en evitarla”[113]. Así se han establecido criterios de apreciación de los hechos que demandan la intervención del Estado, con el fin de establecer si existe un peligro grave:

    “La vulneración y la amenaza de los derechos fundamentales son dos causales claramente distinguibles: la primera requiere de una verificación objetiva que corresponde efectuar a los jueces de tutela, mediante la estimación de su ocurrencia empírica y su repercusión jurídico-constitucional; la segunda, en cambio, incorpora criterios tanto subjetivos como objetivos, configurándose no tanto por la intención de la autoridad pública o el particular, cuando sea del caso, sino por el resultado que su acción o abstención pueda tener sobre el ánimo de la persona presuntamente afectada. Para que se determine entonces la hipótesis constitucional de la amenaza se requiere la confluencia de elementos subjetivos y objetivos o externos: el temor del sujeto que ve peligrar sus derechos fundamentales y la convalidación de dicha percepción mediante elementos objetivos externos, cuya significación es la que ofrecen las circunstancias temporales e históricas en que se desarrollan los hechos.”[114]

41. Conforme a lo señalado, las autoridades competentes encargadas de valorar los hechos que rodean una posible vulneración del derecho a la vida deben ponderar los factores objetivos y subjetivos que rodean esta situación. Lo anterior, con el fin de establecer si hay lugar a una medida de protección especial. Estos elementos objetivos y subjetivos fueron definidos en la Sentencia T-1026 de 2002, así:

    i) Realidad de la amenaza: se exige que la amenaza sea real, en el sentido que haya sido comunicada o manifestada a la víctima y pueda ser corroborada objetivamente, lo que implica que no debe tratarse de un temor individual “frente a una situación hipotética, pues los riesgos imaginarios no son amparables constitucionalmente”;

    ii) La individualidad de la amenaza: se requiere que la amenaza sea individualizada. Para ello es necesario que se dirija contra un sujeto o un grupo determinado o determinable de personas, y que se pueda establecer que el peligro que “corren es excepcional en relación con el riesgo general que debe soportar la población o el grupo o sector al cual pertenecen”.

    iii) La situación específica del amenazado: en este criterio se deben tener en cuenta “aspectos subjetivos que rodean al peticionario, tales como el lugar de residencia, la pertenencia a un partido político, la actividad sindical, la situación económica, la actividad profesional, la labor desempeñada como empleado de cierta entidad estatal o empresa privada, los vínculos familiares, ciertas actuaciones realizadas o haberse visto involucrado en acciones adelantadas por grupos armados que actúan por fuera de la ley”.

    Así, la autoridad competente deberá determinar, a partir de los criterios anteriormente descritos, si debido a las circunstancias específicas del solicitante, éste se encuentra expuesto a una situación de mayor vulnerabilidad y, por lo tanto, “sus derechos fundamentales corren un riesgo superior de ser violados en relación con el resto de la población”.

    iv) El escenario en que se presentan las amenazas: de manera paralela a los criterios anteriores, es necesario analizar las circunstancias “históricas, sociales, económicas y políticas del lugar donde se asegura que han ocurrido las amenazas”[115], lo que permite vislumbrar las características del entorno en el que se desenvuelve la persona amenazada [116] .

    v) Inminencia del peligro: la autoridad competente debe verificar las circunstancias generales de riesgo para determinar la probabilidad de ocurrencia de una afectación grave del derecho fundamental a la vida de un individuo. Dicho en otros términos es necesario individualizar la amenaza y determinar si esta se presenta, por ejemplo, en una zona de alta violencia o con presencia activa de grupos insurgentes, lo cual aumenta el riesgo o la inminencia del peligro. Aunado a lo anterior, se debe tener en cuenta que “la dificultad de determinar la realidad de su acaecimiento aumenta en la medida en que la vulneración depende de la actuación de terceras personas”[117].

42. La apreciación integral de todos los criterios anteriores por parte de la autoridad competente puede derivar en un deber, para dicha entidad, de adoptar las medidas necesarias tendientes a proteger el derecho a la vida de quien es sujeto de amenaza[118].

    Por todo lo anterior, el principio de seguridad debe entenderse como un valor constitucional, que debe preservarse por el Estado. Garantizar este principio implica adoptar, cuando se necesario, las medidas de protección pertinentes para proteger los derechos fundamentales a la vida e integridad personal de una persona o grupo de personas determinadas que se encuentran amenazadas.

    Adicionalmente, la Sentencia T-719 de 2003[119] señaló que existe una escala de riesgos[120]y amenazas. Dicha escala de riesgo es la siguiente: i) mínimo, ii) ordinario, iii) extraordinario, y iv) extremo[121]. Esta categorización resulta determinante “para diferenciar el campo de aplicación del derecho a la seguridad personal de las órbitas de otros dos derechos fundamentales con los cuales está íntimamente relacionado, sin confundirse con ellos: la vida y la integridad personal.”.

    A partir de lo anteriormente expuesto, es necesario que un individuo o grupo de personas enfrenten un riesgo extraordinario o extremo respecto de su salud o integridad física, que no estén obligados a soportar, para que el Estado tenga la obligación correlativa de brindarles medidas de protección. El ejercicio de determinar el riesgo que enfrenta un individuo o un grupo se realiza caso a caso “y deben ser evaluadas como un todo, desde una perspectiva integral, para establecer la naturaleza, alcance, intensidad y continuidad de los riesgos que gravitan sobre cada individuo”[122]

43. Por otra parte, la Corte ha explicado que, de acuerdo con las previsiones legales, la competencia para determinar el nivel de riesgo al que está expuesta una persona y las medidas necesarias para protegerla está en cabeza de la Unidad Nacional de Protección. Esta entidad cuenta con los recursos técnicos y administrativos para evaluar en cada caso concreto la situación de seguridad y el riesgo que enfrentan las personas[123].

44. En la Sentencia T-239 de 2021[124], la Sala Sexta de Revisión de Tutelas señaló que el procedimiento de evaluación de niveles de riesgo y la adopción de medidas de protección acarrea una serie de deberes a cargo de la UNP. El desconocimiento de estos deberes afecta no solamente el debido proceso de los individuos objeto de evaluación, sino también sus derechos fundamentales a la vida e integridad personal.

    En segundo lugar, el deber de valoración del riesgo, el cual implica un análisis de las características y la fuente del riesgo identificado. Por lo tanto, su examen debe estar sustentado en estudios cuidadosos y técnicos de la situación individual[125].

    En tercer lugar, el deber de definir e implementar oportunamente las medidas de protección. Aquellas deben ser específicas, adecuadas y suficientes para evitar la materialización del riesgo y brindar protección eficaz. De esta manera, la actuación del Estado implica no sólo la identificación y cualificación del riesgo excepcional que se cierne sobre las personas, sino que también exige, de manera principal, que se adelante una actuación efectiva dirigida evitar que el mismo se materialice[126].

    En cuarto lugar, el deber de evaluar periódicamente el riesgo y las medidas de protección correspondientes. En concreto, con los criterios de oportunidad y suficiencia referidos previamente, las autoridades con competencias en la materia deben revisar periódicamente la situación para establecer la necesidad de adoptar medidas acordes con la evolución del riesgo.

    En quinto lugar, el deber de brindar una respuesta efectiva ante situaciones de concreción del riesgo. En efecto, la actuación no se agota con las medidas de protección, sino que, materializadas las situaciones de riesgo, es imperativa la adopción de medidas dirigidas a mitigar sus efectos.”

    En sexto lugar, un deber de abstención en la creación de riesgos. En particular, la administración no puede adoptar decisiones que generen o aumenten un riesgo extraordinario para las personas[127].

    En primer lugar, la Corte señaló en esta sentencia que la UNP tiene la obligación de identificar y valorar el riesgo extraordinario de una persona y, en consecuencia, debe definir e implementar oportunamente las medidas de protección acordes al nivel de peligro detectado[128].

    En segundo lugar, esta Corporación estableció que estas obligaciones no cesan en el momento en que se adoptan las medidas de seguridad a favor del protegido. Al contrario, la UNP debe evaluar periódicamente el riesgo y las medidas de protección correspondientes y ajustarlas a los resultados que indiquen los estudios técnicos al respecto[129].

    En tercer y último lugar, este Tribunal señaló que la UNP tiene el deber de brindar una respuesta efectiva ante situaciones de concreción del riesgo, pues su actuación no se agota con la adopción de las medidas de protección. Materializada una situación de riesgo, es imperativo que la UNP adopte todas las medidas necesarias para mitigar sus efectos. También debe abstenerse de crear riesgos mediante la adopción de decisiones que pongan en peligro a las personas que esta entidad protege[130].

45. En consecuencia, el Estado tiene el deber de motivar cada decisión que toma respecto de la evaluación del riesgo de un individuo, así como la definición e implementación oportuna de las medidas de protección que le habrá de brindar a este individuo. Es así, porque los bienes jurídicos involucrados en estas decisiones exigen que la actuación del Estado esté fundada en una evaluación integral y sustentada, basada en razones técnicas, suficientes y claras que permitan que la medida de protección a imponer sea efectiva.

46. En suma, la vida y la seguridad personal son derechos fundamentales que deben ser garantizados y preservados por el Estado. Así, cuando una persona se encuentra ante un riesgo extraordinario o extremo el Estado debe adoptar las medidas de protección necesarias para salvaguardar estos derechos fundamentales.

47. En concordancia con este deber, las autoridades públicas tienen la obligación de guardar debida diligencia respecto de la valoración y determinación de las amenazas que enfrentan ciertos individuos. Su incumplimiento también conduce a la vulneración del derecho a la seguridad personal, por cuando tal valoración constituye el fundamento para la adopción oportuna de las medidas de protección adecuadas. La Corte ha ordenado que se adelante una nueva evaluación de riesgo, cuando advierte que no se cumplió con la debida diligencia, el rigor o el procedimiento pertinente para valorar el riesgo que enfrenta una persona. Por último, el juez constitucional puede, excepcionalmente, y mientras se adelanta esa nueva evaluación, ordenar, por ejemplo, el restablecimiento de esquemas de protección previos de acuerdo con los criterios que motivaron la imposición de dichos esquemas.

48. La Corte ha establecido que es una “responsabilidad inalienable del Estado”[131] salvaguardar la vida, la integridad y la seguridad de los líderes sociales y/o defensores de los derechos humanos, por la naturaleza e importancia de la función que desempeñan[132]. Tal obligación responde a la necesidad de proteger y preservar el sistema democrático nacional[133] como también al deber general del Estado de garantizar los derechos humanos, incluyendo la vida y a la seguridad de las personas.

    La Corte destaca que la persecución y el asesinato de líderes sociales no solo implica la violación de sus derechos fundamentales a la vida y a la integridad física. También representa una pérdida colectiva y un grave retroceso en la consolidación del país como una república verdaderamente democrática y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad y la garantía de los derechos, ya que, sin los defensores de los derechos humanos y su invaluable contribución a la sociedad, estos fines no pueden llevarse a cabo[134].

49. En el cumplimiento de los deberes precitados supra la UNP como entidad competente puede contratar a terceros para que presten los servicios de seguridad y protección que requieran las personas que presentan altos niveles de amenaza y exposición a actos violentos en su contra. En el marco de su actividad contractual para el ejercicio de sus funciones, la entidad contratante , al tenor del artículo 4º de la Ley 80 de 1993[135], tiene una serie de deberes que cumplir, entre los que destacan el de : (i) exigir del contratista la ejecución idónea y oportuna del objeto contratado, y, (ii) adelantar revisiones periódicas de las obras ejecutadas, servicios prestados o bienes suministrados, para verificar que ellos cumplan con las condiciones de calidad ofrecidas por los contratistas, y promover las acciones de responsabilidad contra éstos y sus garantes cuando dichas condiciones no se cumplan.

    En línea con lo anterior el Manual de Contratación de la UNP[136], en su artículo 6.3.2.3.1. señala que en el marco de los contratos que suscriba la entidad esta “ejecutará actividades de seguimiento y vigilancia contractual, entendiendo por éstas las desempeñadas por una persona natural o jurídica, sobre los contratos celebrados por la UNP, cuyo objeto consiste en verificar el cumplimiento de las obligaciones contractuales asumidas por los contratistas de la entidad dentro de los términos previstos para el efecto y según las condiciones contractualmente estipuladas (…)”.

    Por lo anterior es predicable afirmar que parte del cabal cumplimiento de sus deberes en materia de garantía de la vida e integridad personal de los lideres sociales y de las otras personas protegidas por la UNP implica un diligente y juicioso cumplimiento de la obligación de supervisar que las personas naturales o jurídicas que contrata para ese fin cumplan adecuadamente sus funciones y en caso contrario adoptar las medidas necesarias para garantizar

    El debido proceso administrativo en los trámites asociados a la adopción de medidas de protección. Reiteración de jurisprudencia[137]

50. El artículo 29 de la Constitución establece que el debido proceso es un derecho fundamental que debe aplicarse a todas las actuaciones judiciales y administrativas. Constituye una garantía para todas las personas, pues le impone al Estado la obligación de resolver situaciones jurídicas mediante decisiones razonadas, haciendo uso de los procedimientos dispuestos para tal fin. En ese escenario, se trata de una garantía para prevenir aquellas arbitrariedades o abusos de autoridad en los que pueda incurrir las autoridades que están llamadas a decidir o resolver una situación.

51. El Decreto 1066 de 2015[138] regula el Programa de Prevención y Protección de los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de personas, grupos y comunidades que se encuentran en situación de riesgo extraordinario o extremo. Prevención y protección necesarias, dado el riesgo que implica el ejercicio de actividades o funciones políticas, públicas, sociales o humanitarias, o derivado del ejercicio de ciertos cargos. Este cuerpo normativo también establece las facultades y responsabilidades de distintas autoridades en el marco del proceso de evaluación de riesgos y asignación de medidas de protección para mitigarlos

52. El artículo 2.4.1.2.2. del referido Decreto 1066 de 2015 señala los principios que rigen las acciones del Programa de Prevención y Protección, entre los que se destaca: el de causalidad, según el cual “[l]a vinculación al Programa de Prevención y Protección, estará fundamentada en la conexidad directa entre el riesgo y el ejercicio de las actividades o funciones políticas, públicas, sociales o humanitarias”. En consecuencia, este principio impone la necesidad de que se realice un estudio técnico que determine la causalidad entre el riesgo y el ejercicio de cierta actividad. Igualmente, esta actuación, esto es valoración de amenazas y la consecuente adopción de medidas de seguridad, se rige por el postulado de idoneidad al ordenar que “[l]as medidas de prevención y protección serán adecuadas a la situación de riesgo y procurarán adaptarse a las condiciones particulares de los protegidos”. Así, la valoración y definición de las medidas de seguridad que se le van a brindar a un individuo o grupo deben corresponder directamente a su situación de riesgo. Es por esto por lo que tales decisiones siempre deben tener como soporte un estudio técnico previo. En síntesis, este procedimiento de valoración busca garantizar el debido proceso de las personas cobijadas por medidas de protección. En tal sentido, la administración tiene el deber de motivar sus determinaciones con conceptos técnicos especializados que fundamenten la decisión de otorgar, modificar o finalizar medidas de seguridad.

53. Esta Corte[139] ha establecido al menos tres subreglas relevantes respecto del contenido y alcance del derecho al debido proceso en el marco del análisis de los actos administrativos proferidos por la UNP respecto de la valoración del nivel de riesgo, el otorgamiento o la finalización de medidas de protección[140]: (i) el deber de realizar un nuevo pronunciamiento cuando exista insuficiente motivación[141]; (ii) la evaluación del nivel de riesgo y su motivación completa son instrumentos importantes para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo en la medida que permiten al ciudadano conocer los fundamentos de lo decidido por la UNP[142]; y (iii) el deber de motivación técnica[143].

54. Ahora bien, con fundamento en esta última subregla, la Sentencia T-224 de 2014 amparó el derecho a la seguridad personal de un accionante a quien su valoración de riesgo arrojó un nivel ordinario. Además, la decisión de acoger este estudio no ofrecía argumentos que la fundamentaran, ni fueron informados o comunicados al accionante por otras vías. La providencia señaló:

    “La comunicación se limita a afirmar que obedeció a un estudio serio y ponderado de la situación del accionante, en el que se descartó que el riesgo de seguridad fuera ‘actual, inminente, serio, individualizable, concreto, presente, importante, claro, discernible, excepcional y desproporcionado’, por lo que no era procedente asignarle el esquema de seguridad pretendido”[144].

    En ese sentido existe vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad personal, cuando la valoración del nivel de riesgo o de las medidas de protección no está fundada en un estudio previo e individualizado de la situación de la persona interesada. Las consideraciones de índole técnico deben plasmarse en el acto administrativo que define la situación de riesgo, de manera tal que el interesado conozca el razonamiento que llevó a la UNP a adoptar cierta decisión y pueda controvertir aquellos argumentos que no comparta[145]. Además, el artículo 2.4.1.2.40, numeral 8° del Decreto 1066 de 2015 requiere que se le den a conocer al interesado las razones que llevaron a fijar cierto nivel de riesgo, en el acto en el que se le comunica el contenido del acto administrativo que adopta medidas de protección en su favor.

55. Del deber de motivación descrito en los anteriores términos se deduce que, si la administración pretende definir o modificar el nivel de riesgo o las medidas de protección en contra de lo sugerido en estudios técnicos, tiene el deber de argumentar suficientemente su decisión, con base en otros conceptos especializados en los cuales se expongan clara y específicamente las circunstancias de tiempo, modo y lugar que sustentan dicho cambio. Esto es así, pues las determinaciones sobre el alcance del derecho a la seguridad personal siempre deben estar sustentadas en conceptos expertos, y si se van a desconocer los existentes, deben oponerse otros que demuestren de manera racional y razonable los motivos por los cuales las nuevas apreciaciones respecto de la seguridad de un individuo son más acertadas[146].

56. Además de las obligaciones y competencias de la UNP relacionadas con la protección del derecho a la seguridad personal, esta Corporación ha identificado circunstancias concretas en las que resulta necesario adelantar una nueva evaluación como consecuencia del amparo del derecho al debido proceso. En efecto, se ha considerado necesaria una revaluación del riesgo en aquellos casos en los que hubo decisiones que no estuvieron suficientemente motivadas y omitieron circunstancias mencionadas por los peticionarios con respecto a los riesgos que se ciernen sobre su vida e integridad.

57. Así, por ejemplo, la Sentencia T-591 de 2013[147] consideró que la decisión en la que se retiraron las medidas de seguridad del accionante estaba “deficientemente motivada”, en tanto que solo mencionaba que el estudio de seguridad arrojó un riesgo ordinario, sin expresar si el actor pertenecía o no un grupo de población protegido por el Programa de Prevención y Protección de la UNP. Tampoco expuso las opciones con las que contaba el actor para salvaguardar su vida, diferentes a la protección que presta esta entidad. De igual manera, en la Sentencia T-190 de 2014[148], la Corte le ordenó a la UNP que “realice una reevaluación respecto de las condiciones actuales de riesgo afrontadas por el accionante y, en todo caso, la decisión adoptada le sea comunicada mediante acto administrativo motivado (…)”. Las Sentencias T-224 de 2014[149], T-124 de 2015[150] y T-473 de 2018[151] adoptaron determinaciones en el mismo sentido.

58. Por otra parte, esta Corporación ha ordenado el restablecimiento de medidas de protección previamente otorgadas a un individuo, mientras culmina una nueva evaluación de riesgo, en el marco de las medidas de amparo que puede otorgar el juez constitucional en sede de tutela. En particular, esta medida se ha adoptado en los casos de modificación de esquemas de protección en los que concurren uno o varios de los siguientes factores: (i) las personas están categorizadas con riesgo extraordinario; (ii) existen pruebas de la situación apremiante del accionante o hay elementos suficientes para concluir que el riesgo al que está sometido así lo amerita; (iii) la amenaza proviene de agentes o factores que previamente materializaron esos riesgos[152]; (iv) se comprueban circunstancias no valoradas por la entidad; (v) la adopción de medidas de protección por organismos como la CIDH[153]y/o (vi) la UNP no motivó adecuadamente por qué es necesaria la disminución de algunas medidas de protección pese a que el porcentaje del nivel de riesgo no varió o lo hizo de forma poco significativa[154].

59. En conclusión, para garantizar el derecho fundamental al debido proceso y desarrollar los principios de causalidad e idoneidad que orientan la prestación del servicio de protección personal, las actuaciones y decisiones administrativas que lleven a cabo estudios de valoración y definición de medidas de protección deben estar justificadas en estudios técnicos individualizados y específicos que los fundamenten de manera suficiente y razonable.

    Solución a los casos concretos

60. De acuerdo con el planteamiento de los asuntos a resolver, esta Sala de Revisión debe determinar si: (i) la UNP vulneró los derechos a la seguridad personal y el debido proceso administrativo del señor J.D.P.O., como líder social, en el trámite de evaluación de riesgos y adopción de las correspondientes medidas de protección y (ii) la accionada transgredió estos mismos derechos al señor C.I.B.C., quien también ostenta la calidad de activista defensor de los derechos humanos, por no modificar las medidas de protección de las cuales es titular.

61. Para resolver las cuestiones planteadas, se analizarán los dos casos objeto de esta sentencia a la luz de las consideraciones generales expuestas en esta providencia y en concordancia con el acervo probatorio disponible en cada expediente. Se determinará si hay o no lugar a amparar los derechos de los solicitantes.

    Expediente T-8.312.889

    La Unidad Nacional de Protección (UNP) vulneró los derechos a la seguridad personal y al debido proceso administrativo del líder social J.D.P.O..

62. La Sala reitera que, tal y como esta providencia señaló en el capítulo de consideraciones generales[155], las personas que fungen como líderes sociales o defensores de derechos humanos gozan de especial protección constitucional. Es así, pues las actividades y labores que desempeñan son de suma importancia para la consolidación de los principios y valores del Estado Social de Derecho, tales como el de democracia participativa.

    De igual manera se reafirma que estos activistas tienen derecho a que el Estado les garantice su seguridad personal cuando se vean amenazados o se encuentren en peligro con razón o en ocasión de sus actividades de liderazgo[156] .

63. Esta garantía se materializa mediante la valoración de riesgos que hace la UNP y de las medidas de protección que se adoptan tras la realización del respectivo estudio. Esto se lleva a cabo mediante un procedimiento administrativo reglado que presupone el respeto del debido proceso conforme al artículo 29 de la Constitución Política y los lineamientos dados al respecto por la jurisprudencia de esta Corporación[157].

64. En el caso sub examine se tiene que: (i) el señor J.D.P.O. es un líder social que desarrolla actividades de defensa y promoción de los derechos humanos en el municipio de Palmira (V.d.C.)[158]; (ii) ha recibido amenazas e intimidaciones de forma constante por las labores que desempeña desde el año 2018 y ha estado protegido por la UNP desde entonces[159]; (iii) su nivel de riesgo ha sido calificado como extraordinario y nunca ha bajado del 50%[160], y (iv) se vio obligado a salir del país a mediados del año 2021 por considerar que estaba en peligro su vida y la de su familia, ya que la vivienda de su padre fue impactada con proyectiles de arma de fuego y su madre debió exiliarse por haber sufrido un atentado, tal cual lo narró en la audiencia reservada del 29 de noviembre de 2021[161].

    De igual manera cabe resaltar que: (i) en el año 2019 tuvo que interponer una acción de tutela con el fin de que la UNP le reforzará su esquema de seguridad con un hombre de protección adicional y un vehículo blindado, el cual le fue retirado posteriormente por la misma UNP[162]; (ii) durante todo el período que estuvo bajo la protección de la entidad accionada tuvo diversos inconvenientes con los agentes de escolta, quienes afirma no le prestaban el servicio adecuadamente, ya que, por ejemplo, no cumplían con los protocolos en materia de manejo de armas de fuego o custodia de los elementos de protección; (iii) el accionante P.O. fue víctima de distintos hechos delictivos tales como un presunto secuestro y la quema del vehículo que le fue asignado para su movilización por la UNP[163], y (iv) durante su estancia en Colombia sus familiares, en especial sus padres, fueron objeto también de agresiones, amenazas e intimidaciones[164]

65. En lo concerniente a la Unidad Nacional de Protección, la Sala constató que la entidad: (i) evaluó de forma periódica los niveles de riesgo del actor y adoptó las medidas que consideró adecuadas para responder a los resultados que arrojaron los estudios que desarrolló[165]; (ii) recibió múltiples denuncias del accionante sobre el comportamiento inadecuado de sus agentes de escolta y sobre el deficiente servicio que estos prestaban, (iii) no adoptó ninguna medida en relación con los guardaespaldas del actor ya que eran empleados de la contratista Unión Temporal UT Protección Premium 2021, a quien competía adelantar esas actuaciones[166], y (iv) una vez se enteró de la salida del señor P.O. del país procedió a desmontar el esquema de protección que tenía asignado[167].

66. Ahora bien, como se reseñó previamente[168], la Unidad Nacional de Protección tiene una serie de deberes que debe cumplir en el marco de los procedimientos administrativos de evaluación de amenazas y adopción de medidas de seguridad para líderes sociales amenazados, las cuales deben responder a los principios de idoneidad y causalidad[169]

    Estos son en un primer momento la individualización del riesgo y la implementación de medidas para afrontarlo o mitigarlo. Con todo, la responsabilidad de la entidad no finaliza ahí, ya que debe hacer reevaluaciones constantes de cada caso para poder ajustar los medios adoptados para conjurar las amenazas que se presenten.

    Igualmente, la UNP tiene que brindar respuestas efectivas ante situaciones de concreción del riesgo y, así mismo, debe abstenerse de adoptar decisiones que propicien su consumación.

67. En conclusión, y conforme a las consideraciones expuestas en los fundamentos jurídicos y según el acervo probatorio disponible, la Sala considera que:

    (i) La Unidad Nacional de Protección identificó los riesgos que afrontaba el señor P.O. desde el año 2018 y adoptó las medidas de seguridad que estimó oportunas para afrontarlos.

    (ii) La entidad accionada hizo reevaluaciones anuales del caso del actor hasta el año 2021, con el fin de constatar el estado actualizado de la situación de riesgo que afrontaba y adoptó los correctivos que estimó oportunos en relación con el esquema de seguridad que tenía asignado el señor P.O.. Lo hizo cambiando el medio de transporte asignado ya que estimó que el actor no requería un vehículo blindado y que podía hacer uso de uno convencional para sus desplazamientos y que solo era necesario que lo custodiará un agente de escolta en lugar de dos.

68. Por estas razones se podría concluir prima facie que la UNP garantizaba los derechos del actor como líder social en estado de peligro y vulnerabilidad.

69. No obstante, lo anterior, a la luz de las pruebas obrantes en el expediente, y sobre todo de la declaración rendida por el actor en la audiencia del 29 de noviembre de 2021 y de los vídeos por el aportados, se tiene que la UNP incumplió sus deberes en materia de garantía de la seguridad personal y del debido proceso de su protegido porque:

    (i) Disminuyó gradualmente la composición del esquema de medidas de seguridad del actor, aún cuando las amenazas que este recibía no se redujeron significativamente, sino que, al parecer, aumentaron o al menos se mantuvieron en la misma cantidad e intensidad, en tanto que, por ejemplo, la residencia de su padre fue objeto de un ataque con armas de fuego o seguía recibiendo panfletos amenazantes contra él y sus familiares por el ejercicio de liderazgo social y control político en el municipio donde residía. Lo anterior constituye una infracción a su obligación de identificar los riesgos que presentaba el protegido y adoptar las medidas necesarias para conjurarlos

    (ii) Como consecuencia de lo anterior tampoco reevaluó correctamente el caso del actor y no hizo los ajustes necesarios a su esquema de seguridad para poder garantizarle su seguridad personal para el ejercicio de liderazgo social. Es así, pues no consideró hechos relevantes recientes como el presunto secuestro que sufrió el actor, las amenazas que recibió en los años 2020 y 2021 o las agresiones e intimidaciones que padecieron sus familiares[170].

    (iii) No adoptó medidas tendientes a garantizar la prestación adecuada del servicio de escoltas, en tanto que desechó las repetidas solicitudes de cambio de agentes que hizo el actor por considerarlas caprichosas y carentes de motivación. Por el contrario, para la Sala existen indicios de que los agentes no cumplían con algunos de sus deberes tales como tener en regla los documentos de las armas de fuego que empleaban o darle debido cuidado al automóvil que se asignó para el desplazamiento del protegido P.O., ya que este al parecer sufrió daños durante la prestación del servicio[171]. Por ello, la UNP podía haber evaluado con mayor detenimiento las peticiones del demandante.

    Igualmente, la Sala tiene indicios de que los agentes de seguridad no fueron del todo diligentes en el ejercicio de sus funciones porque, según narra el accionante, cuando sucedió el presunto secuestro, los agentes dejaron en su poder las llaves del vehículo en cual aduce fue raptado, y no debieron hacerlo en la medida que el protocolo de la UNP prohíbe tal actuación. Esta situación, al parecer, tampoco fue estudiada por esa entidad.

    En consonancia con lo anterior el tutelante P.O. aportó dos videos, grabados por el mismo, en los cuales se evidencia que sus escoltas lo insultan y agreden, y en el cual uno de ellos se rehúsa a detener el automóvil en el que transitan, a pesar de sus reiteradas solicitudes para hacerlo. Esto último con el fin de acreditar que sus solicitudes de cambio de agentes de protección por la deficiente prestación del servicio que estos hacían tenían pleno fundamento, tal cual lo narró en la audiencia del 29 de noviembre de 2021[172].

    Todo lo anterior no fue refutado por la accionada durante el presente proceso de tutela[173].

70. Lo anterior llevó a que el señor P.O. considerara que no podía permanecer en el territorio nacional en tanto que no estaban dadas las condiciones para que pudiera ejercer su liderazgo social con plena garantía de su vida e integridad personal. Concluyó esto, pues continuaban amenazándolo a él y a su familia y la entidad llamada a protegerlo, esto es la UNP, no actuó diligentemente y no garantizó una adecuada prestación del servicio de protección para que no se viese obligado a salir del país por temor a perder su vida o ver afectada la integridad de su familia.

    El correo electrónico allegado a este despacho el 15 de noviembre de 2021, ilustra el temor que siente el accionante porque en el relata que “[h]ace más de tres meses abandoné el territorio nacional en búsqueda de protección internacional, debido a las constantes instigaciones de grupos delincuenciales y grupos políticos de no permitirme la realización de mi labor de liderazgo social como era debido (…) En este momento me encuentro en condición de refugiado con protección internacional (…).”[174].

71. En virtud de lo expuesto, la Corte concluye que la Unidad Nacional de Protección vulneró los derechos del actor como líder social a la seguridad personal y al debido proceso, en la medida que no actuó con la debida diligencia para garantizar que el accionante pudiera permanecer en el país y ejerciera las actividades propias de un defensor de los derechos humanos en el municipio donde residía con el mayor grado posible de tranquilidad y seguridad.

72. Como remedio ante esta vulneración, esta Sala de Revisión de Tutelas dispondrá que la UNP adelante un nuevo estudio de niveles de riesgo del accionante, el cual deberá tener en cuenta los hechos ocurridos en el año 2021 y que fueron narrados por el demandante en la audiencia reservada del 29 de noviembre como fundamento de su decisión de salir de Colombia y refugiarse en el exterior.

    Ello, con el fin de que una vez le sean notificados los resultados y las medidas de seguridad recomendadas, pueda decidir libremente si desea o no retornar a Colombia bajo la protección de la entidad demandada.

73. De igual manera en atención a lo expuesto en el FJ. 49, se exhortará a la UNP para que, en ejercicio de sus competencias legales y reglamentarias, adelante las gestiones que considere necesarias para verificar e investigar si la UT Protección Premium 2021 y los agentes de escolta que custodiaban al señor J.D.P.O., cumplieron adecuadamente los servicios de vigilancia y protección para los cuales fueron contratados por la entidad, y si es el caso, imponga las sanciones a las que haya lugar.

    Expediente T-8.312.898

    La Unidad Nacional de Protección no vulneró los derechos de C.I.B.C. a la seguridad personal y al debido proceso administrativo en el marco de la evaluación de las amenazas que ha recibido como líder social y defensor de los derechos humanos.

74. La Sala reitera que, tal como se señaló en las consideraciones generales de esta sentencia[175] y en el caso concreto anterior[176], las personas que fungen como líderes sociales o defensores de derechos humanos gozan de especial protección constitucional. Es así, pues las actividades y labores que desempeñan son de suma importancia para la consolidación de los principios y valores del Estado Social de Derecho y así mismo conllevan un mayor riesgo de sufrir afectaciones en su vida, integridad y seguridad personal.

75. En el caso sub examine se tiene que: (i) el señor C.I.B.C. es un líder social que desarrolla actividades de defensa y promoción de los derechos humanos en el V.d.C.[177], (ii) ha recibido amenazas e intimidaciones de forma constante por las labores que desempeña desde el año 2018, y ha estado protegido por la UNP desde entonces[178], (iii) fue calificado con un nivel de riesgo extraordinario mediante la Resolución No.1305 de 03-03-2021, (iv), por lo anterior, en la actualidad es beneficiario de medidas de protección de la UNP consistentes en “un (1) medio de comunicación, un (1) chaleco blindado y un (1) hombre de protección” [179], (v) el accionante no aporta al procedimiento constitucional elementos de juicio que permitan a la Sala concluir que hay amenazas o riesgos no valorados por la UNP y, (vi) la solicitud de tutela no explica las razones por las que el actual esquema de protección no es idóneo o suficiente para la protección de los derechos a la vida y seguridad personal del accionante.

76. En lo concerniente a la Unidad Nacional de Protección, la Sala constató que la entidad: (i) ha evaluado constantemente el nivel de riesgos que presenta el accionante desde el año 2018, (ii) ha tenido en cuenta siempre los hechos y las pruebas aportadas por el actor en los procesos de calificación de los niveles de amenaza que este presenta, y (iii) ha prestado los servicios de seguridad que este ha requerido en todo momento conforme a las recomendaciones que le ha hecho el CERREM[180].

    De igual manera la accionada ha notificado al actor las resoluciones que adopta en el marco de los procesos de calificación de riesgo y ha resuelto los recursos que ha interpuesto contra sus actos administrativos.

77. En conclusión, y conforme a las consideraciones expuestas en los fundamentos jurídicos y según el acervo probatorio disponible se concluye que:

    (i) La Unidad Nacional de Protección ha identificado constantemente los riesgos que afronta el señor C.I.B.C. desde el año 2018 y ha adoptado las medidas de seguridad que ha estimado oportunas para reducirlos o mitigarlos, tanto así que, en la actualidad, continua bajo la protección de la entidad, la cual le tiene asignados “un (1) medio de comunicación, un (1) chaleco blindado y un (1) hombre de protección” [181].

    (ii) la UNP ha realizado evaluaciones periódicas del caso del actor y al no constatar alteraciones significativas ha mantenido inalterado el conjunto de medidas adoptadas. De igual manera en la actualidad se encuentra en curso un proceso de revisión de las medidas de seguridad en la medida que el actor relató haber recibido nuevas amenazas e intimidaciones en el año 2021[182].

    (iii) No se evidencia que la accionada haya omitido reaccionar ante el peligro de concreción del riesgo del actor, porque en la actualidad siguen custodiándolo y así evita la materialización de cualquier daño que pueda sufrir, y tampoco ha adoptado ninguna decisión que ponga en peligro al demandante, ya que ha ratificado las medidas de seguridad y la continuidad en la prestación del servicio de protección.

    (iv) En el expediente no aparecen elementos de juicio que permitan inferir situaciones de riesgo o amenazas que no hubieren sido evaluadas o que no se encuentren en trámite de revisión en la UNP. Luego, no hay datos que muestren riesgos recientes que justifiquen la intervención del juez constitucional.

    Por lo anteriormente expuesto, esta Sala de Revisión de Tutelas concluye que:

    (i) La UNP no vulneró el derecho de C.I.B. a la seguridad personal en la medida en que le ha prestado todos los servicios y medios de seguridad que requiere para mitigar o reducir los riesgos que afronta en ocasión de la importante labor social que adelanta. Lo anterior le ha permitido desempeñarse como defensor de derechos humanos en la zona donde reside con la mayor medida posible de condiciones de seguridad que puede ofrecer la entidad demandada, de acuerdo con su estudio de riesgo.

    (ii) La entidad accionada no vulneró el derecho del accionante al debido proceso administrativo en la medida que adelantó a tiempo y periódicamente los procesos de calificación de riesgo y notificó al actor oportunamente los respectivos actos administrativos. De igual forma resolvió los recursos impetrados por el tutelante, adoptó las medidas de seguridad sugeridas y no ha adoptado decisiones que pongan en peligro o incrementen el nivel de riesgo del señor B.C..

    (iii) Según se desprende de la respuesta allegada en sede de revisión[183], la UNP actualmente adelanta un nuevo estudio de niveles de riesgo que no ha concluido, dado que el actor le aportó copia de un mensaje de texto en cual presuntamente lo extorsionan y lo amenazan.

    Esto permite inferir que la entidad demandada es proactiva a la hora de cumplir sus deberes de detección de las amenazas del protegido B.C., así como de adoptar las medidas necesarias para reevaluar su caso y evitar la concreción de los riesgos que se puedan presentar. Recuérdese que el mensaje de texto que, a juicio del accionante, resulta amenazante se encontraba en revisión al momento de interponer la acción de tutela. Esto permite concluir que la accionada garantiza de forma continua y eficaz la protección de los derechos del peticionario a la seguridad personal y al debido proceso administrativo en los términos señalados por la jurisprudencia constitucional[184].

    Conclusiones y órdenes por proferir

78. En esta oportunidad, la Sala estudió dos acciones de tutela promovidas por lideres sociales que invocaban la garantía de sus derechos a la seguridad personal y al debido proceso administrativo, entre otros, los cuales estimaban vulnerados por la Unidad Nacional de Protección con ocasión de las actuaciones surtidas en los procedimientos de calificación de riesgos y asignación de medidas de seguridad por las amenazas que han recibido por desempeñarse como lideres sociales en el departamento del V.d.C..

    Por lo anterior, en ambos casos, los peticionarios solicitaron dejar sin efectos los actos administrativos expedidos por la UNP y que se ordenará reajustar sus esquemas de protección a los niveles de riesgo que realmente afrontan.

79. En ambos casos se concluyó que la acción de tutela era procedente, porque los actores podían ser catalogados como sujetos de especial protección constitucional por tratarse de líderes sociales amenazados y sujetos de medidas de seguridad por parte de la UNP. En concreto, en el expediente T-8.312.889 se acreditó que era tal el grado de vulnerabilidad del actor que tuvo que salir de Colombia para resguardar su vida e integridad personal, en tanto que en el plenario T-8.312.898 se evidenció que el actor está protegido por la entidad accionada y fue objeto de nuevas amenazas en el presente año.

80. De igual manera en el caso del señor C.I.B.C. (Expediente T-8.312.898), se acreditó que la acción de tutela que impetró el 1º de diciembre de 2020 no guardaba identidad de sujeto pasivo, causa y objeto con aquella que interpuso contra la UNP en 2019. Lo anterior en la medida en que si bien compartían el destinatario (la misma entidad demandada) y tenían la misma finalidad (obtener modificaciones en las medidas de protección), no compartían el mismo origen (la del 2019 se fundamentó en hechos acaecidos en ese año, en tanto que la que aquí se revisa se originó en hechos posteriores, acaecidos en 2020).

81. En el caso del señor J.D.P.O. se acreditó que la entidad demandada vulneró sus derechos a la seguridad personal y al debido proceso administrativo en la medida en que incumplió con sus deberes de atención oportuna a la concreción del riesgo y abstención de generarlo, dado que prestó defectuosamente los servicios ya que el actor sufrió hechos de violencia mientras estuvo protegido, tuvo varios inconvenientes con sus agentes de escolta por el mal desempeño de sus labores y, finalmente, tuvo que salir del territorio nacional por considerar que las medidas de la UNP no eran suficientes para garantizarle el ejercicio de su liderazgo social en el municipio de Palmira.

    Por todo lo anterior se revocará el fallo de única instancia proferido por el Juzgado Tercero Promiscuo de Familia de Palmira el 22 de junio de 2021, mediante el cual se declaró improcedente la acción de tutela impetrada por J.D.P.O. contra la Unidad Nacional de Protección. En su lugar se tutelarán los derechos del actor a la seguridad personal y al debido proceso administrativo, y en consecuencia se ordenará a la demandada efectuar un nuevo estudio de niveles de riesgo, el cual deberá tener en cuenta los hechos ocurridos en el año 2021 y que fueron narrados por el actor en la audiencia reservada del 29 de noviembre del año en cita y que fueron el fundamento de su decisión de refugiarse en el exterior. Este estudio deberá adelantarse dentro de los quince (15) días hábiles posteriores a la notificación de esta providencia; deberá ser notificado al tutelante para que este pueda definir si está de acuerdo con el mismo y si las medidas de seguridad que puedan llegar a ofrecérsele son suficientes para que decida retornar a Colombia a desempeñarse con líder social y defensor de derechos humanos.

82. Por el contrario, en el expediente T-8.312.898, la Sala no encontró probado que la UNP vulnerara los derechos de C.I.B.C.. Lo anterior, en la medida en que la entidad ha cumplido cabalmente con sus obligaciones al evaluar los riesgos que afronta el tutelante, adoptar las correspondientes medidas de protección, reevaluar periódicamente su caso y ajustar el esquema de seguridad asignado en función de los resultados de los riesgos detectados, ha sido proactiva para evitar en la mayor medida posible la concreción de las amenazas que ha recibido el demandante y no ha adoptado ninguna decisión que incremente el nivel de peligro que afronta el peticionario por sus actividades de liderazgo social. Aunado a lo anterior, está en curso una nueva evaluación del nivel de riesgo del actor.

    Por ello, la Sala confirmará el fallo del 16 de febrero de 2021, mediante el cual el Tribunal Administrativo del V.d.C., en segunda instancia, confirmó la providencia dictada el 16 de diciembre de 2020 por el Juzgado Tercero Administrativo de Cali, en la cual negó el amparo de los derechos fundamentales invocados por C.I.B.C. contra la Unidad Nacional de Protección.

84. De igual manera esta Sala de Revisión de Tutelas en relación con el expediente T-8.312.889: Exhortará a la Unidad Nacional de Protección (UNP), para que, en el marco de sus competencias legales y reglamentarias, investigue e indague si la UT Protección Premium y sus empleados incurrieron en alguna conducta que comporte un incumplimiento contractual o una conducta disciplinable cuando prestaron servicios de vigilancia y protección al señor J.D.P.O..

85. Por último se levantará la suspensión de términos procesales para fallar adoptada mediante el Auto del 22 de noviembre de 2021.

En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,