Auto nº 823/21 de Corte Constitucional, 21 de Octubre de 2021

1. El 5 de agosto de 2021, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, J.I.M.E. presentó una demanda en contra del artículo 22 de la Ley 1563 de 2012 y del artículo 93 de la Ley 1564 de 2012. A su juicio, el precepto acusado es incompatible con el principio de seguridad jurídica, previsto en los artículos 1, 2, 4, 5, 6 y 83 de la Constitución Política.

2. En primer lugar, la demanda parte de la base de considerar que, en aquellos casos en los que es parte de la controversia el Estado, las normas demandadas permiten reformar la demanda, incluso si se ha configurado el fenómeno de la caducidad de la acción. Esto ocurriría, a juicio del demandante, porque tales normas no prevén ninguna limitación en este sentido, ni someten a las demandas a ningún requisito de procedibilidad. Por tanto, considera que las normas demandadas incurren en una omisión legislativa relativa.

3. En segundo lugar, a partir de la antedicha comprensión del asunto, y luego de destacar la importancia del principio de seguridad jurídica, la demanda se encausa por la línea de la omisión legislativa relativa. Para el efecto, afirma que las normas demandadas regulan la reforma de la demanda en los procesos arbitrales y omiten un ingrediente normativo, relativo a la imposibilidad de reformar la demanda, para agregar nuevas pretensiones respecto de las cuales se haya configurado la caducidad de la acción; sostiene que el legislador tiene el deber, que califica como imperioso, de establecer un término de caducidad de las acciones judiciales, de lo que se sigue que no puede haber ninguna pretensión que pueda incluirse en una reforma a la demanda si ya ha caducado la correspondiente acción; aduce que el no incluir dicho elemento normativo carece de razón suficiente; y, por último, sostiene que la susodicha omisión genera una desigualdad negativa, pues si la pretensión se plantea ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, no sería viable, mientras que si se plantea ante los árbitros sí lo sería.

4. Por medio de Auto del 30 de agosto de 2021,[1] la Magistrada D.F.R. resolvió inadmitir la demanda y conceder el término de 3 días para que el actor realizara la corrección respectiva. A. efecto, sostuvo que los motivos que conforman el concepto de la violación no cumplían con las condiciones de razonabilidad del cargo previstas en la ley y desarrolladas por la jurisprudencia constitucional. Destacó que “la demanda no satisface la exigencia de formular por lo menos un cargo concreto de inconstitucionalidad.” De manera específica, se señaló que los argumentos desarrollados por el actor carecían de claridad, certeza, especificidad y suficiencia. Además, se destacó que el actor no había acreditado su condición de ciudadano.

5. En cuanto a la claridad, en dicha providencia se señala que la demanda no logra establecer por qué, con qué alcance y en qué medida, es necesario el ingrediente o condición que se considera omitido, cuando hay otras normas aplicables al asunto que regulan la situación, como el CGP. En este mismo sentido, en cuanto a la certeza, se pone de presente que el actor no justifica por qué su conclusión sobre la inexistencia de la regulación de la caducidad pueda extraerse de las normas demandadas, dado que ese fenómeno debe estudiarse, según la Ley 1563 de 2012 al momento de fijar la competencia de los árbitros, e incluso al estudiar la anulación del laudo. Más que la controversia sobre si debe establecerse una regla específica sobre la caducidad cuando se regula la reforma de la demanda, “el demandante debe exponer y dar cuenta si, en efecto, un análisis sistemático del Estatuto arbitral y demás normas aplicables, permite afirmar la omisión invocada.”

6. En cuanto a la especificidad, lo relativo al incumplimiento de un deber constitucional no se encuentra debidamente sustentado. Ante el amplio margen de configuración del legislador en esta materia, la demanda, a partir de la Constitución, debe mostrar por qué el legislador debe regular el asunto en los términos que en ella se proponen. Aunque para ello se pretende introducir una comparación entre dos grupos, no se justifica por qué dichos grupos serían comparables y, además, tampoco se indica si la acusación implica plantear un cargo independiente por haberse desconocido el principio de igualdad. Por esta vía, en cuanto a la suficiencia, se encuentra que el actor no da cuenta de los elementos exigibles cuando se plantea un cargo de omisión legislativa relativa, pues no se muestra, en rigor, que haya una verdadera omisión; no se indica con precisión cuál es el deber inconstitucional desconocido; al punto de que no se logra generar una duda mínima sobre la constitucionalidad de las normas demandadas.

   Escrito de subsanación

7. En su debida oportunidad, el 6 de septiembre de 2021, el demandante presentó escrito de corrección de la demanda. En este texto se refiere a cada uno de los reparos hechos a su concepto de la violación. En cuanto a la claridad, responde las preguntas relativas a por qué, con qué alcance y en qué medida. Frente a la primera pregunta destaca que la Constitución reconoce el principio de la seguridad jurídica, siendo una de sus consecuencias la obligación del legislador de prever un término de caducidad para las demandas. Respecto de la segunda pregunta señala que si bien el legislador tiene un margen de configuración para establecer los términos de caducidad y el momento desde el cual se cuentan, no puede abstenerse de establecer un término de caducidad. En lo atinente a la tercera pregunta sostiene las normas demandadas permiten burlar el término de caducidad previsto en otras normas, al permitir incluir en la reforma de la demanda pretensiones respecto de las cuales ya ha operado la caducidad.

8. En cuanto a la certeza insiste en que las normas demandadas sólo prevén dos condiciones para la reforma de la demanda: una temporal, que consiste en que la demanda no puede reformarse antes de haberse notificado el auto admisorio, y otra, también temporal, que consiste en que la demanda no puede reformarse después de iniciarse la audiencia de conciliación. A su juicio, al ser estas las únicas condiciones para la reforma de la demanda, encuentra que no hay ningún límite en lo relativo a incluir pretensiones respecto de las cuales se hubiere configurado la caducidad. Ni el Estatuto Arbitral ni el CGP impiden reformar la demanda para incluir pretensiones que ya hubieren caducado. En el primer caso, la reforma de la demanda se hace luego de haberse admitido la misma. En el segundo caso, se permite incluir pretensiones nuevas.

9. En cuanto a la especificidad reitera en que existe un deber constitucional de fijar un término de caducidad para las nuevas pretensiones que se introducen en la reforma a la demanda. Este deber surge del principio de seguridad jurídica. Además, destaca que el que una pretensión caduca no puede incluirse en la reforma de la demanda, como no puede incluirse en la demanda inicial, y que la mera diferencia procesal entre una y otra, no justifica que en la primera sí sea posible y en la segunda no.

10. En cuanto a la suficiencia se insiste en la existencia de un vacío cierto y constatable, en haberse incumplido un deber constitucional y en no haber una razón suficiente para ello.

11. Por medio de Auto del 20 de septiembre de 2021,[2] la Magistrada D.F.R. resolvió rechazar la demanda. A su juicio, “pese a la exposición organizada del documento de corrección, los reparos inicialmente evidenciados persisten.”

12. En primer lugar, destaca que el escrito de corrección no da respuestas a los reparos hechos en el auto inadmisorio. Destaca que, si hubiera un vacío y este se cubriera, en los términos indicados por el actor, no tendría ninguna justificación aludir al artículo 93 del CGP, que es una norma supletoria. Advierte que, incluso si el análisis se circunscribiera al artículo 22 de la Ley 1563 de 2012, la demanda no muestra por qué de la circunstancia de que no aluda específicamente a la caducidad se sigue que en la reforma de la demanda sí puede incluirse pretensiones nuevas, cuya caducidad se ha configurado.

13. El actor parece comprender que la única posibilidad que tienen los árbitros de pronunciarse sobre la caducidad es hacerlo en la audiencia de instalación, prevista en el artículo 20 de la Ley 1563 de 2012 y que, dado que la reforma a la demanda puede hacerse después de esta audiencia, los árbitros ya no podrán pronunciarse sobre la caducidad. Ante esta comprensión, el auto de rechazo advierte que el artículo 30 de la misma ley prevé que en la primera audiencia de trámite, los árbitros se pronuncian sobre su propia competencia. En cuanto a esto, destaca que el Consejo de Estado ha establecido que es en esta última audiencia en la que se resuelven cuestiones como la prescripción y la caducidad.

14. Por otra parte, pone de presente que en el artículo 41.2 de la Ley 1563 de 2012 se prevé que el desconocimiento de la caducidad es una causal para declarar la nulidad del laudo. El actor soslaya esta circunstancia, a partir sostener que este artículo se refiere a la caducidad de la acción y no a la de las pretensiones, lo cual no es razonable, pues la caducidad afecta a las pretensiones invocadas. Para dar cuenta de este argumento, se cita la Sentencia C-832 de 2001.

15. Los anteriores problemas argumentativos del escrito de corrección llevan a la conclusión de que no se cumple los requisitos de claridad y de certeza. La interpretación que hace el actor, que no corresponde al contenido objetivo de la norma demandada, ni atiende a la sistematicidad del Estatuto de Arbitraje Nacional e Internacional, conlleva la falta de especificidad y de suficiencia de la demanda.

    Recurso de súplica

16. El recurrente señala, en la introducción del recurso de súplica, que “[l]a razón esencial del rechazo es que los argumentos de inconstitucionalidad no son convincentes. En realidad el auto se fundamenta en desacuerdos de fondo con los argumentos de la demanda. Dichos desacuerdos son, precisamente los que deben llevarse a Sala Plena para que allí se debata un proyecto de fallo.”

17. Se considera que la demanda corregida tiene un “mínimo de razones que hacen posible iniciar un debate constitucional.” Frente a esta afirmación, el recurrente considera que el rechazo de su demanda cambia la jurisprudencia de la Corte para decidir sobre la admisión de las demandas y desconoce el principio pro actione, “ya que plantea un nivel de exigencia en la redacción de las demandas que solo puede ser cumplida por abogados especializados, lo cual transforma radicalmente el alcance del derecho ciudadano a demandar la inexequibilidad de las normas, existente en la Constitución de Colombia desde 1910.”

18. En este contexto, insiste en sostener que las normas demandadas regulan la reforma de la demanda y que ninguna de ellas establece un término de caducidad aplicable a las nuevas pretensiones. Sobre esta base afirma que hay un deber constitucional de establecer caducidad a las pretensiones que pueden introducirse en el proceso arbitral y que, al no haberse establecido dicho término en las normas demandadas, se desconoce el principio de la seguridad jurídica. Del mismo modo se mantiene en sostener que una cosa es la caducidad de la acción y otra la caducidad de las pretensiones incluidas en la reforma a la demanda. A su juicio, y en esto se muestra de acuerdo con el análisis del auto de rechazo, la caducidad debe aplicarse a las pretensiones y no a la acción, sin embargo, las normas demandadas no permiten llegar a esa conclusión.

19. En síntesis, para el recurrente más que un problema de aptitud de la demanda, lo que ha habido entre él y la magistrada sustanciadora en el auto de rechazo de esta, ha sido un “desacuerdo sustantivo” en la interpretación de las normas demandadas. Por ello, solicita revocar el auto de rechazo y, en su lugar, admitir la demanda.

20. La Secretaría General de la Corte remitió el recurso de súplica al despacho del magistrado ponente de esta providencia el 29 de septiembre de 2021.

Competencia

21. La Sala Plena es competente para resolver el recurso de súplica de la referencia, con fundamento en lo previsto por el inciso 2 del artículo 6 del Decreto 2067 de 1991.

    El objeto del recurso de súplica

22. El recurso de súplica ante la Sala Plena de la Corte Constitucional tiene por objeto controvertir la decisión de rechazo de una demanda de inconstitucionalidad, cuando se estima que la determinación judicial es injustificada, por haberse negado el trámite de una controversia constitucional respecto de la cual se aportaron todos sus elementos estructurales.[3]

23. A partir de su objeto, la Corte ha hecho las siguientes precisiones en relación con el contenido del recurso de súplica: 1) en razón de su carácter excepcional y restrictivo, este recurso no constituye una nueva oportunidad para subsanar las falencias de la demanda, ni para corregir los yerros advertidos en el auto inadmisorio, o adicionar nuevos elementos de juicio que no fueron objeto de consideración y análisis por el magistrado sustanciador;[4] 2) debe orientarse exclusivamente a rebatir los fundamentos del rechazo, esto es, debe presentar un razonamiento que evidencie el yerro, el olvido o la actuación arbitraria en que incurrió la providencia al rechazar la demanda de inconstitucionalidad;[5] 3) la competencia de la Sala Plena respecto de este tipo de controversias se circunscribe al análisis de los motivos de inconformidad del recurrente con el auto de rechazo.[6] Así las cosas, si el actor no motiva el recurso o lo hace de manera insuficiente “estaría incurriendo en una falta de motivación grave que impediría a esta Corporación pronunciarse de fondo sobre el recurso.”[7]

24. En relación con los casos en los que el actor presenta el recurso de súplica con el único propósito de reiterar los argumentos presentados en la demanda inicial, la Sala ha precisado que la súplica no es la vía procesal para controvertir las razones que motivaron la inadmisión. Por ejemplo, se ha sentado que “[n]o resulta procedente que el actor controvierta los argumentos que sustentan la providencia inadmisoria mediante el ejercicio del recurso de súplica. Esta vía procesal tiene la finalidad específica de permitir la contradicción de los motivos por los cuales se rechaza la demanda, pero no podría ser utilizada para atacar las razones sobre las cuales se funda la inadmisión.”[8]

    Solución del caso concreto

25. El recurso de suplica supone estudiar, de manera preliminar, tres cuestiones. En primer lugar, se debe determinar si se cumple el requisito de la legitimación en la causa por activa. En segundo lugar, determinar si el recurso se presentó oportunamente. Y, en tercer lugar, verificar si el actor cumplió la carga argumentativa mínima para estudiar el recurso de fondo.

26. En el presente caso, el señor J.I.M.E. está legitimado en la causa por activa, pues presentó la demanda inicial y también fue quien presentó el recurso de súplica, por lo que se cumple este requisito.

27. La Sala encuentra que el recurso de súplica fue presentado por el demandante dentro del término de ejecutoria de la providencia que rechazó la demanda, es decir, de manera oportuna. En efecto, está probado que este último proveído se le notificó al demandante el 22 se septiembre de 2021 y también que el término de ejecutoria corrió los días 23, 24 y 27 de septiembre de 2021, según da cuenta la constancia secretarial respectiva. Por su parte, el recurso se presentó el 27 de septiembre de 2021, esto es, dentro del término previsto en el numeral 1 del artículo 50 del Acuerdo 02 de 2015.[9]

28. En cuanto a la carga argumentativa requerida en estos casos, la Sala encuentra que el recurrente pretende plantear, con ocasión del recurso, una discusión sobre la aptitud de la demanda, la cual es propia de la fase de admisibilidad y no del recurso de súplica, como pasa a explicarse.

29. En el texto del recurso, el demandante propone tres argumentos: (i) el auto de rechazo está fundado en un desacuerdo de fondo con los argumentos de la demanda; (ii) estos desacuerdos son propios de un fallo y no de auto de rechazo, de acuerdo con el principio pro actione y el estándar fijado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-1052 de 2001; (iii) este estándar implica, a su juicio, que solo son admisibles las demandas que den como resultado una declaratoria de inconstitucionalidad. Por lo demás, el recurrente insiste en que la corrección de la demanda cumple los requisitos de certeza, especificidad y suficiencia.

30. Pues bien, la supuesta existencia de un desacuerdo entre la magistrada sustanciadora y el demandante, nada dice sobre las razones que motivaron el rechazo de la demanda y, en particular, no explica por qué se trata una decisión arbitraria y carente de fundamento. En efecto, desde el inicio del escrito, el demandante anuncia la estructura argumentativa del recurso, pues afirma que “(…) la pregunta fundamental planteará (sic) a la Sala Plena al resolver el presente recurso de súplica es si la demanda y su corrección contienen un mínimo de razones que hacen posible iniciar un debate constitucional.” Para la Sala esta argumentación evidencia que el actor utiliza el recurso para controvertir nuevamente los motivos que sustentan el auto de rechazo, lo que está fuera del marco del recurso de súplica, pues por esta vía se pretende reabrir el debate sobre la fase de admisibilidad de la demanda.

31. Por otra parte, la consideración según la cual el auto de rechazo fija un estándar en el que solo son admisibles las demandas en que ineludiblemente se vaya a declarar la inconstitucionalidad de una norma, y el argumento según el cual el auto de rechazo modifica las reglas sobre admisibilidad de las demandas de inconstitucionalidad, muestran el propósito de reabrir el debate zanjado en la etapa de admisibilidad, pues estas razones no ponen en evidencia un yerro, un olvido o una actuación arbitraria, en las que podría haberse incurrido en la providencia que rechazó la demanda.

32. En lo que tiene que ver con el principio pro actione, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que este implica que “(…) los requisitos formales para la presentación de una demanda, (i) no debe tener tal rigorismo que haga nugatorio ese derecho ciudadano, (ii) debiendo propender la corporación hacia un fallo de fondo y no uno inhibitorio, por lo cual (iii) la duda debe resolverse a favor del actor.”[10] El argumento propuesto por el accionante se limitó a señalar que se debió aplicar este principio porque los cargos generan una duda mínima sobre la inconstitucionalidad de las normas, lo que supone volver a la discusión propia de la admisión. Como en el caso del argumento anterior, el actor no explica por qué el auto objeto del recurso incurrió en un yerro o en una arbitrariedad al aplicar o inaplicar este principio en el auto de rechazo. En otros términos, no existe una relación argumentativa entre la aplicación del principio pro actione y la configuración de un yerro, un olvido o una arbitrariedad, que es justamente el objeto del recurso de súplica.

33. Finalmente, el demandante reitera su tesis según la cual la falta de previsión de un término de caducidad en los artículos del Estatuto Arbitral y del Código General del Proceso que regulan la adición de la demanda, genera una duda mínima de inconstitucionalidad que debe ser resuelta en un fallo de mérito por la Sala Plena y no en la fase de admisión. Para el efecto, el actor cita apartes del auto que inadmitió la demanda, su corrección y el auto de rechazo en relación con la falta del requisito de claridad (incluso pide a la Sala Plena confrontar el fundamento jurídico 18 del auto que inadmitió la demanda con su corrección), el requisito de certeza, el requisito de especificidad y el requisito de suficiencia, y controvierte nuevamente cada unas de las razones que se propuestas por la magistrada sustanciadora.

34. Como en los argumentos anteriores, la propuesta del actor solo evidencia que su pretensión es utilizar el recurso de súplica para discutir ante la Sala Plena las razones que, a su juicio, sustentan la existencia de una duda mínima de constitucionalidad, lo que evidentemente desborda el objeto del recurso de suplica, que no es otro que posibilitar la discusión de las razones del rechazo de la demanda en casos en los cuales se ha incurrido en un error o arbitrariedad al valorar los cargos, pero de ninguna manera abre la posibilidad de discutir las razones que motivaron la inadmisión, como en el presente caso.

35. Por último, la Sala le recuerda al actor que en el futuro puede presentar nuevamente una demanda de inconstitucionalidad en contra de la disposición que ha cuestionado en este proceso, siempre y cuando cumpla con todos los requisitos para su admisión o, de no cumplirlos inicialmente, proceda a realizar la corrección oportuna de la demanda.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,