Auto nº 858/21 de Corte Constitucional, 27 de Octubre de 2021

1. El 11 de julio de 2017, por medio de apoderado judicial, la señora M.N.B.A. presentó demanda ordinaria laboral en contra del Hospital Central Julio M.B. (en liquidación) y la Gobernación del M..

   Específicamente pretende que se declare la nulidad de las resoluciones 017 del 27 de febrero de 2007[1] y 082 de julio 9 de 2007[2], “por estar carentes de fundamentos”[3]; declarar “el despido injusto de” M.N.B.A., ocurrido el 1° de agosto de 2007; (iii) declarar la “responsabilidad de la Administración del Hospital Central J.M.B. y a la Gobernación del M. en la toma de la decisión del Despido Injusto”[4] de la demandante.

   De manera adicional solicita se condene al Hospital Central J.M.B. y a la Gobernación del M. “el reintegro a sus funciones como enfermera J. General de la Institución Hospitalaria (…) y al pago de la indemnización por despido injusto”[5].

   La demandante expuso que estuvo vinculada como empleada pública[6], desde el 1° de julio de 1988 hasta el 30 de mayo de 1992 con el Hospital San Juan de Dios y desde 1° de julio de 1992 hasta 1° de agosto de 2007 con la E.S.E Hospital Central Julio M.B.. Adicionalmente, manifestó que “hubo una sustitución patronal en los periodos comprendidos entre Julio 1 de 1988 hasta Mayo 30 de 1992 y Julio 1 de 1992 hasta Agosto 1 de 2007”[7].

   Agregó que mientras se desempeñó en el cargo de enfermera jefe, estuvo afiliada a la “Asociación Nacional de Enfermeras de Colombia (ANEC)”[8] y que el 1° de agosto de 2007 fungía como presidenta de dicha organización sindical.

   La demandante indicó que mediante resolución No. 082 del 1° agosto de 2007 fue despedida, sin que para esa fecha hubiera autorización para levantar el fuero sindical del que gozaba[9]. Aunado a lo anterior, cuestionó el acto por falsa motivación. En concreto indicó que “las conductas aludidas para motivar la solicitud son por Ejemplo, abandono del cargo, lo cual es totalmente falso puesto que al ser directiva de la organización gozaba de permisos sindicales”[10].

   La accionante manifestó haber incoado una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el 30 de octubre de 2007, y que mediante sentencia del 25 de febrero del 2010 se declararon no probadas sus pretensiones. Expresó que, apelada esa decisión, el Tribunal del M. con sentencia de data del 01 de abril de 2014, declaró la nulidad de todo lo actuado en la jurisdicción administrativa y remitió el asunto a la jurisdicción laboral[11].

   Explicó que el Juzgado Quinto del Circuito Laboral de S.M., a través de auto del 12 de mayo de 2014, decidió devolver la demanda para que la adecuaran a un proceso de fuero sindical, lo cual no habría ocurrido. Por ello, mediante auto del 3 de julio de 2014 el referido juzgado decidió archivar el proceso[12].

   Bajo este contexto, en la actual demanda, explicó que sus pretensiones se fundan en el despido injusto, independientemente de que haya ocurrido un levantamiento arbitrario del fuero sindical[13]. Criticó que en el primer proceso adelantado no se tuvo en cuenta que la demanda se originó en “un despido injusto que supuestamente se da por un levantamiento de fuero sindical”[14]. Específicamente indicó: “[u]n trabajador que se encuentra amparado por el Fuero sindical no puede presentar una demanda de levantamiento de su propio fuero es ilógico, este renuncia expresa y voluntariamente, en el caso concreto las pretensiones de mi demanda apuntaban a la declaración de un despido injusto y por consiguiente el resarcimiento de los daños causados por el despido que como ya se he (sic) manifestado anteriormente se dio antes de la sentencia del fuero sindical”[15]. Con todo, entendió que existió una vulneración a sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia.

   Finalmente, destacó que su despido “en primera instancia fue ineficaz, pero que después del término de caducidad de la acción [de reintegro] se transformó en despido injusto”[16].

2. Por reparto, el asunto correspondió en primera oportunidad, al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de S.M., quien, mediante auto del 30 de mayo de 2017, rechazó de plano la demanda ordinaria laboral “por falta de competencia” y ordenó su remisión a los juzgados administrativos de esa ciudad. Argumentó que, a la luz del artículo 2° del Código de Procedimiento Laboral, no era competente para conocer de acciones de nulidad de actos que provengan de la administración. Al mismo tiempo, expuso que “la demandante [era] empleada pública pues prestó sus servicios como enfermera, cargo que no encaja entre los oficios al mantenimiento de la planta física, además que solicita pretensiones que si bien son de carácter laboral corresponden al derecho administrativo laboral que es de conocimiento de los jueces administrativos por lo que la competencia está dada a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”[17].

3. Tras el nuevo reparto, el expediente fue asignado al Juzgado Quinto Administrativo Oral de S.M.. Mediante auto del 14 de agosto de 2017, esta autoridad judicial decidió proponer conflicto negativo de competencia y ordenó remitir las diligencias al Consejo Superior de la Judicatura a efectos de que resolviera el conflicto propuesto.

   El juez administrativo argumentó que “[l]a demandante es clara al determinar en su plenario que el acto acusado es abiertamente violatorio a los sustentos normativos establecidos en el Código Sustantivo del Trabajo, por cuanto al momento de expedición del acto gozaba de la protección que otorga fuero sindical y el ente accionado no tuvo en cuenta la calidad de aforad[a] (…) que ostentaba”. Destacó que el artículo 2 de la ley 712 de 2001, atribuyó a la jurisdicción ordinaria la competencia para conocer “…de las acciones sobre fuero sindical cualquiera sea la naturaleza de la relación laboral…” y que, esa misma jurisdicción debe conocer de los conflictos por reintegro por fuero sindical de los empleados públicos, a través de los procedimientos establecidos en el Código de Procedimiento Laboral[18].

4. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial, mediante oficio del 02 de febrero de 2021, en virtud de lo establecido en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, remitió a la Corte Constitucional los conflictos de competencia que se encontraban a cargo de la anterior Sala Jurisdiccional Disciplinaria. Finalmente, por reparto, le fue asignado el asunto al magistrado sustanciador.

Competencia

1. De conformidad con lo establecido en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones[19].

   Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

2. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[20].

3. Acorde con lo anterior, la Corte Constitucional, de forma reiterada, ha considerado que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se den los presupuestos; subjetivo, objetivo y normativo[21], de esta manera: i) presupuesto subjetivo, se concreta cuando la controversia se presenta, al menos, entre dos autoridades que administren justicia y hagan parte de distintas jurisdicciones[22]; ii) presupuesto objetivo, se refiere a que la disputa recaiga sobre el conocimiento de un proceso, incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional, dicho con otras palabras, debe comprobarse que está en curso un litigio o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[23]; iii) presupuesto normativo, según el cual, es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del sub judice[24].

4. Aplicando las referidas reglas al caso bajo estudio, en el expediente CJU-339 se constata un conflicto entre jurisdicciones, comoquiera que los presupuestos exigidos se encuentran debidamente reunidos, como se explica a continuación.

   i) La colisión dentro del sub judice se suscita entre el Juzgado Quinto Administrativo Oral de S.M. y el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de S.M., es decir, entre una autoridad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y una de la jurisdicción ordinaria, con lo que se atiende el presupuesto subjetivo.

   ii) La disputa entre las autoridades jurisdiccionales recae sobre un proceso judicial en curso, originado en la demanda instaurada el 11 de julio de 2017 por M.N.B.A. para obtener el reintegro al cargo de enfermera y el pago de los perjuicios que, presuntamente, se le provocaron por haber sido despedida sin justa causa, lo que demuestra que se cumple con el presupuesto objetivo.

   iii) Finalmente, uno y otro juzgado manifestaron razones de índole constitucional y legal por las que explícitamente consideran que no les corresponde conocer y decidir la demanda de que se trata. De un lado, el juez ordinario laboral manifestó que la demandante tenía la calidad de empleada pública y que a la luz del artículo 2° del Código de Procedimiento Laboral, él no era competente para conocer de acciones de nulidad de actos de la administración. De otro lado, el juez administrativo argumentó que la acción tenía que ver con la protección que otorga el fuero sindical y destacó que el artículo 2 de la ley 712 de 2001, atribuyó a la jurisdicción ordinaria la competencia para conocer de las acciones sobre fuero sindical cualquiera sea la naturaleza de la relación laboral. De esta manera, cada uno de ellos sustentó su postura, acreditándose el presupuesto normativo.

   Asunto por decidir

5. Cumplidos los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones, corresponde a la Corte determinar si es en la jurisdicción de lo contencioso administrativo o, por el contrario, en la jurisdicción ordinaria, en la que recae la competencia para resolver en torno a la demanda promovida por M.N.B.A. tendiente a obtener el la nulidad de las resoluciones precitadas y, en consecuencia, obtener su reintegro al cargo de enfermera y el pago de los perjuicios que, presuntamente, se le provocaron por haber sido despedida sin justa causa.

   Asuntos laborales correspondientes a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y a la jurisdicción laboral.

6. El artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) establece que corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer, entre otros, los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado”. De otro lado, el artículo 2 del Código de Procedimiento de Trabajo y de Seguridad Social (CPTSS) dispone que la jurisdicción laboral ordinaria conoce, entre otros, de los “conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo”.

7. En suma, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo corresponden los asuntos laborales relativos a la relación laboral existente entre los empleados públicos y el Estado, derivada de una relación legal y reglamentaria. A su vez, a la jurisdicción ordinaria laboral corresponden los conflictos jurídicos originados “directa o indirectamente en el contrato de trabajo”, con independencia de que el empleador sea un particular o una entidad pública.

8. En este sentido, la Sala Plena precisa que el numeral 4º del artículo 104 del CPACA, se refiere de manera exclusiva a la categoría de “servidores públicos”, y la competencia de la jurisdicción contenciosa se circunscribe al examen de la relación legal y reglamentaria, la cual es predicable de los empleados públicos. Por su parte, la jurisdicción ordinaria conoce las controversias relativas a los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales (105.4 del CPACA).

9. Ahora bien, para identificar el tipo de servidor público, es necesario analizar la naturaleza del vínculo que tiene con el Estado y las funciones que desarrolla. En atención a lo expuesto y de cara a la importancia de la vinculación a efectos de determinar la competencia, la Sala Plena en Auto 314 de 2021, destacó que los empleados públicos tienen una vinculación de origen legal y reglamentario, que prestan sus servicios en los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias y establecimientos públicos, etc. Por otra parte, en la misma providencia de indicó que los trabajadores oficiales suscriben un contrato laboral con el Estado y se desempeñan en actividades que realizan o pueden desarrollar los particulares, como la construcción y el sostenimiento de obras públicas, entre otras. En suma, la distinción entre ambas categorías radica en la naturaleza del vínculo y en las funciones desarrolladas. Bajo este contexto, se hará referencia a la naturaleza del vínculo de las enfermeras con las Empresas Sociales del Estado.

   Naturaleza jurídica y régimen laboral de las Empresas Sociales del Estado

10. El artículo 194 de la ley 100 de 1993, hace alusión a la naturaleza jurídica de las Empresas Sociales del Estado indicando que “constituyen una categoría especial de entidad pública descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, creadas por la Ley o por las asambleas o concejos, según el caso”. Adicionalmente, el artículo 195 de ese mismo cuerpo normativo se refiere al régimen jurídico de las Empresas Sociales de Salud, destacando que “5. Las personas vinculadas a la empresa tendrán el carácter de empleados públicos y trabajadores oficiales, conforme a las reglas del capítulo IV de la Ley 10 de 1990”. Por su parte, los artículos 26 y 30 de la Ley 10 de 1990 establecen lo siguiente:

    “ARTÍCULO 26. Clasificación de empleos. En la estructura administrativa de la Nación, de las entidades territoriales o de sus entidades descentralizadas, para la organización y prestación de los servicios de salud, los empleos pueden ser de libre nombramiento y remoción o de carrera. Son empleos de libre nombramiento y remoción: (…) || PARÁGRAFO. Son trabajadores oficiales, quienes desempeñen cargos no directivos destinados al mantenimiento de la planta física hospitalaria, o de servicios generales, en las mismas instituciones. Los establecimientos públicos de cualquier nivel, precisarán en sus respectivos estatutos, qué actividades pueden ser desempeñadas mediante contrato de trabajo.

    ARTÍCULO 30. Régimen de los trabajadores oficiales y de los empleados públicos. Las entidades públicas de cualquier nivel administrativo que presten servicios de salud, aplicarán a sus trabajadores oficiales, en cuanto sean compatibles, los principios y reglas propios del régimen de carrera administrativa, y les reconocerán, como mínimo, el régimen prestacional previsto en el Decreto 3135 de 1968, todo, sin perjuicio de lo que contemplen las convenciones colectivas de trabajo. || A los empleados públicos del sector de la salud de las entidades territoriales y de sus entes descentralizados, se les aplicará el mismo régimen prestacional de los empleados públicos del orden nacional, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 17 de la presente Ley.”

22. El anterior régimen se ha aplicado de manera general a las ESE, independientemente de su origen legal o reglamentario, debido a lo consagrado en la Ley 10 de 1990.

    La Corte Constitucional en la sentencia C-314 de 2004 respecto de la vinculación de los servidores públicos a las empresas sociales del Estado, refirió que tienen la calidad de trabajadores oficiales “quienes desempeñen cargos no directivos destinados al mantenimiento de la planta física hospitalaria, o de servicios generales”. Y agregó que la vinculación de servidores públicos a las empresas sociales del Estado, “se limita a seguir la regulación general aplicada desde 1990 por la Ley 10, ya que reconoce que la asignación de trabajadores oficiales es excepcional y se reserva a personal encargado de desempeñar cargos no directivos destinados al mantenimiento de la planta física hospitalaria o de servicios generales, siendo los demás servidores empleados públicos, pues éstos son los únicos que pueden ocupar un cargo de carrera o de libre nombramiento y remoción”.

11. A su vez, en la sentencia T-485 de 2006, la Corte indicó que “[n]o hay una definición legal o reglamentaria que establezca qué actividades comprende el mantenimiento de la planta física, como tampoco las que integran los servicios generales. No obstante, se ha entendido que serían (i) actividades de mantenimiento de la planta física, ‘aquellas operaciones y cuidados necesarios para que instalaciones de la planta física hospitalaria, puedan seguir funcionando adecuadamente’[25]. Por su parte serían (ii) servicios generales, ‘aquellos servicios auxiliares de carácter no sanitario necesarios para el desarrollo de la actividad sanitaria.’ (…) ‘Dichos servicios no benefician a un área o dependencia específica, sino que facilitan la operatividad de toda organización y se caracterizan por el predominio de actividades de simple ejecución y de índole manual.’[26]”.

12. Por otra parte, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia en providencia del 21 de junio de 2004 (Radicado 22324), explicó: “los ‘servicios generales’ dentro de una institución gubernamental, esencialmente están destinados para mantener las instalaciones de ella en óptimo estado de funcionamiento, su seguridad, las funciones de aseo, vigilancia y cafetería, así como el manejo de los demás bienes como vehículos y suministro de los elementos requeridos por las distintas dependencias que las integran”. También en sentencia del 29 de junio de 2011 (Radicado 36668), señaló: “El mantenimiento de la planta física de los hospitales comprende el conjunto de actividades orientadas a mejorar, conservar, adicionar o restaurar la planta física de los entes hospitalarios destinados al servicio público esencial de salud, tales como electricidad, carpintería, mecánica, jardinería, pintura, albañilería, vigilancia o celaduría. // Por servicios generales ha de entenderse aquel elenco de actividades cuyo propósito es el de atender las necesidades que le son comunes a todas las entidades, tales como la cocina, ropería, lavandería, costura, transporte, traslado de pacientes, aseo en general y las propias del servicio doméstico, por citar algunas, en vía puramente enunciativa o ejemplificativa, no restrictiva o limitativa”.

13. En suma, dentro de las plantas de personal de las Empresas Sociales del Estado concurren empleados públicos y trabajadores oficiales, y estos últimos se caracterizan por desempeñar funciones de mantenimiento de la planta física hospitalaria y de servicios generales. Con todo, de conformidad con lo establecido en el artículo 26 de la ley 10 de 1990, las actividades desarrolladas por enfermeras en los hospitales se encontrarían dentro de las desplegadas por los empleados de carrera, es decir, empleados públicos, pues no son cargos destinados al mantenimiento de la planta física hospitalaria, o de servicios generales, en las mismas instituciones.

14. Con fundamento en lo anterior, al estar la jurisdicción de lo contencioso administrativo instituida para conocer de: i) las controversias y litigios originados en actos sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, y ii) la relación legal y reglamentaria de los empleados públicos con el Estado. Procede la Sala Plena a resolver el presente conflicto entre la jurisdicción de lo contencioso administrativo y la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral.

15. De conformidad con lo expuesto, la Sala Plena constata que, en el presente caso, a la luz de lo establecido en la parte motiva de esta providencia, el conocimiento del asunto de la referencia corresponde al Juzgado Quinto Administrativo Oral de S.M., de conformidad con el artículo 104.4 del CPACA.

16. Lo anterior, teniendo en cuenta que la demandante ostentaba la calidad de empleada pública para la fecha en que fue desvinculada del cargo de enfermera del Hospital Central Julio M.B., pues según certificaciones del Departamento Administrativo de la Función Pública y de la secretaria General – Oficina de Historia Laboral del departamento del M., la demandante fue nombrada en el Hospital San Juan de Dios de S.M., mediante Resolución No. 914 del 01 de Julio de 1988, posesionada el 01 de julio 1988 al 30 de mayo de 1992 en el cargo de enfermera e incorporada en la E.S.E. Hospital Central Julio M.B. el 01 de junio de 1992 al 01 de agosto de 2007, en el mismo cargo.

17. A su vez, la demanda se encuentra dirigida la Empresa Social del Estado Hospital Central Julio M.B. (en liquidación) y la Gobernación del M..

18. Aunado a ello, a pesar de que el juez administrativo manifestó que el asunto correspondería a la jurisdicción ordinaria por ser una acción de reintegro producto del fuero que cobijaba a la accionante, la Sala deja claro que la demandante específicamente señaló que “en el caso concreto las pretensiones de [su] demanda apuntaban a la declaración de un despido injusto y por consiguiente el resarcimiento de los daños causados”[27], dado que su intención es que se declare la nulidad de las resoluciones 017 del 27 de febrero de 2007 y 082 de 9 de julio de 2007, “por estar estos carentes de fundamentos” y, en consecuencia, se establezca que existió un despido injusto.

19. Lo anterior, teniendo en cuenta que la señora B.A. manifestó: “mi demanda apuntaba a la declaración de un despido injusto y por consiguiente el resarcimiento de los daños causados por el despido que como ya se manifestó anteriormente se dio antes de la sentencia de levantamiento de fuero sindical”[28].

20. Bajo este contexto, la Sala Plena tiene en cuenta que la pretensión de la demandante está dirigida a atacar los actos administrativos a través de los cuales se dio por terminada su relación laboral por abandono del cargo, a partir de lo que considera un despido injusto.

21. En consecuencia, en el presente asunto se está ante una controversia relativa a la relación legal y reglamentaria entre una empleada pública y el Estado, lo que, como se dijo, habilita la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

22. S. de decisión. Conocerán los jueces de lo contencioso administrativo, en aplicación del artículo 104.4 del CPACA, de las demandas mediante las cuales se busque declarar la nulidad de las resoluciones que dieron lugar a la desvinculación del cargo de un empleado público, respecto de las que se alega un despido injusto por falta de motivación.

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,