Auto nº 911/21 de Corte Constitucional, 3 de Noviembre de 2021
| Ponente | Antonio José Lizarazo Ocampo |
| Fecha de Resolución | 3 de Noviembre de 2021 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-390 |
Auto 911/21
Referencia: Expediente CJU-390
Conflicto de competencia suscitado entre el Juzgado 7º Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Bogotá y el Juzgado 65 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, Sección Tercera
Magistrado sustanciador:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá D. C., tres (3) de noviembre de dos mil veintiuno (2021)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, procede a resolver el conflicto de la referencia[1], en los siguientes términos:
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La Fundación Hospitalaria San Vicente de P. presentó demanda ordinaria laboral en contra de Capital Salud Entidad Promotora de Salud del Régimen Subsidiado CAPITAL SALUD EPS, con el propósito de (i) que se declare que la demandada tiene la obligación legal de cancelar unas facturas que se generaron por la prestación de servicios médicos y hospitalarios a pacientes afiliados a esa EPS y, por tanto, sea condenada al pago de SIETE MILLONES SETECIENTOS NOVENTA Y NUEVE MIL CIENTO QUINCE PESOS ($7.799.155) (Sic)[2], valor este que no fue pagado a pesar de efectuarse por la demandante la respectiva reclamación[3]. Y, como consecuencia de la anterior declaración, (ii) que CAPITAL SALUD EPS sea condenada a pagar los intereses moratorios, además que se indexen o actualicen las sumas objeto de la condena.
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Dicha demanda fue repartida al Juzgado 7º Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Bogotá, cuyo juez a cargo, mediante Auto del 7 de septiembre de 2018[4], se declaró sin competencia por considerar que son los jueces contencioso administrativos los llamados a decidir el asunto.
Como fundamento de su decisión indicó que el asunto no se encuadra en la competencia de los jueces laborales dispuesta en el numeral 2º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, pues dicha disposición no consagra los litigios que se presenten entre entidades prestadoras de servicios de salud y, por lo tanto, corresponde su conocimiento a la jurisdicción contencioso administrativa. Además, respaldó sus afirmaciones en el Auto del 12 de abril de 2018 de la Corte Suprema de Justicia y en la Sentencia del 22 de enero de 2015 del Consejo de Estado, pues, en su parecer, en esas providencias se enfatizó en la competencia judicial de los jueces contencioso administrativos para conocer de controversias entre empresas prestadoras de servicios de salud.
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Reasignado el asunto, le correspondió al Juzgado 65 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, Sección Tercera, cuyo juez a cargo, mediante Auto del 26 de marzo de 2019[5], consideró que tampoco era competente para resolver el caso pues, en su opinión, la competencia corresponde a los jueces laborales.
Para llegar a esa conclusión, señaló que la demanda se refiere a una cuestión relacionada con el Sistema General de Seguridad Social Integral y, en ese sentido, según el Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, su conocimiento recae en los mencionados jueces. Además, fundamentó su decisión en los Autos del 30 de octubre de 2013, 11 de agosto de 2014, 21 de enero de 2015 y 28 de noviembre de 2017 de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, por medio de los cuales se resaltó la competencia de los jueces laborales para asumir el estudio de casos similares al estudiado, por virtud de lo señalado en el artículo 2.4 de la Ley 712 de 2001.
En consecuencia, propuso el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones y envió el expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para que le diera solución. Sin embargo, con la reforma introducida en el Acto Legislativo 02 de 2015, el conflicto fue direccionado a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, autoridad que, con fundamento en la precitada reforma constitucional (art. 14), lo remitió a la Corte Constitucional a efectos de que sea dirimido.
Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[6].
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[7].
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La Corte Constitucional, de forma reiterada, ha considerado que para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones es necesario que se den los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo[8], entendiendo que: (i) El presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[9].
(ii) El presupuesto objetivo precisa la existencia de una causa judicial sobre la que se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[10]. (iii) El presupuesto normativo obliga que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer del asunto concreto[11].
Competencia judicial para conocer asuntos relacionados con el pago de recobros a una Entidad Promotora de Salud de naturaleza pública
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Según el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012[12], los jueces laborales son competentes para dirimir las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, con excepción de los asuntos (i) de responsabilidad médica y los relacionados con contratos, y (ii) aquellos que por disposición expresa del legislador le sean asignados a otras autoridades judiciales.
Por consiguiente, de cara al caso concreto, la Sala debe estudiar si las controversias de recobros de servicios médicos y hospitalarios que fueron suministrados por una IPS a pacientes afiliados a una EPS de naturaleza pública, (i) corresponden a la prestación de servicios de la seguridad social, y (ii) si se trata de conflictos que impliquen a los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras.
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Debe tenerse en cuenta que esta Corporación, en el Auto 389 de 2021, estudió un conflicto entre jurisdicciones que se propuso para definir la competencia judicial para asumir el conocimiento de una demanda que presentó una EPS en contra de la ADRES, con el propósito de recobrar judicialmente el valor que canceló para garantizar la prestación de unos servicios de salud excluidos del POS, hoy PBS.
En esa oportunidad, la Corte Constitucional concluyó que el caso no debía ser asumido por los jueces laborales, como quiera que, por un lado, el proceso judicial de recobro no corresponde, en estricto sentido, a una controversia relativa a la prestación de servicios de la seguridad social y, por otro lado, en el asunto no intervienen afiliados, beneficiarios, usuarios o empleadores, por lo que no podría encuadrarse en lo señalado en el numeral 4º del artículo 2 de la Ley 712 de 2001 (con la modificación que fijó el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012).
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Dichas conclusiones no son ajenas al estudio que se efectuará de cara al proceso judicial analizado en este caso, pues, en primer lugar, encuentra la Sala que el proceso judicial que concierne, por activa, a la Fundación Hospitalaria San Vicente de P. y, por pasiva, a CAPITAL SALUD EPS no corresponde, en estricto sentido, a una controversia relativa a la prestación de servicios de la seguridad social, pues lo que procura la parte demandante es recobrar unos dineros que canceló para cubrir servicios médicos y hospitalarios que prestó a unos pacientes afiliados a la EPS demandada. Por lo tanto, no busca garantizar la prestación, en forma directa[13], del servicio de salud sino el reconocimiento de unos valores que destinó para cubrir asistencias a los afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud SGSSS.
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Y, en segundo lugar, porque en las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales por concepto servicios médicos y hospitalarios que fueron suministrados por una IPS y se reclaman ante una EPS, no intervienen afiliados, beneficiarios, usuarios ni empleadores.
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Con fundamento en lo anterior, el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en la forma como fue modificado por el artículo 622 del CGP) no es aplicable a las controversias relacionadas con los recobros judiciales adelantados por una IPS, para procurar la cancelación de los servicios médicos y hospitalarios prestados a una EPS.
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Así las cosas, además, teniendo en cuenta la naturaleza pública de la demandada, para determinar la competencia para el conocimiento de este tipo de controversias, es necesario acudir al inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 según el cual [l]a Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa (negrillas fuera de texto).
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En efecto, debe tenerse en cuenta que el trámite de recobro ante una EPS pública es un procedimiento administrativo que constituye una garantía a favor de las IPS y que le permite a la entidad pública, entre otras cosas, garantizar el cumplimiento de su propósito de administrar las fuentes y el uso de los recursos que financian el Sistema General de Seguridad Social en Salud y fijar glosas a las facturas presentadas de conformidad con el trámite fijado, entre otras, en el artículo 23 del Decreto 4747 de 2007.
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Por lo tanto, en el trámite de presentación, verificación y pago de las solicitudes de recobro, las EPS públicas profieren actos administrativos que logran consolidar o negar la existencia de la obligación. En este orden, se crean unas situaciones jurídicas concretas para la EPS ante la que se reclama, en el sentido de aceptar o rechazar el pago solicitado.
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En consecuencia, por ser los procedimientos de recobro ante EPS de naturaleza pública la expresión de actuaciones administrativas, su control está a cargo de los jueces contencioso administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.
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Así las cosas, la competencia judicial para conocer asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales realizados a EPS públicas, por el pago de servicios médicos y hospitalarios realizados por las IPS, corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa.
En el presente asunto se presenta un conflicto de competencia entre jurisdicciones
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La Sala estima cumplido el presupuesto subjetivo, pues de la lectura de los antecedentes se evidencia la existencia de una tensión entre el Juzgado 7º Municipal de Pequeñas Causas Labores de Bogotá y el Juzgado 65 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, Sección Tercera, cuyos jueces a cargo se declararon sin competencia para conocer el asunto, proponiendo la última autoridad conflicto de competencia entre diferentes jurisdicciones.
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La Sala también encuentra satisfecho el presupuesto objetivo, toda vez que se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de competencia para dirimir el asunto. Concretamente, la existencia de un proceso en el que se tramita la demanda ordinaria laboral presentada por la Fundación Hospitalaria San Vicente de P. en contra de CAPITAL SALUD EPS, con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de unas sumas de dinero adeudadas, correspondientes a servicios médicos y hospitalarios prestados a pacientes afiliados a la EPS demandada.
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Por último, observa cumplido el presupuesto normativo, como quiera que las autoridades judiciales que rechazaron la competencia citaron las normas que, a su juicio, resultaban aplicables y justificaban su postura. En efecto, el Juzgado 7º Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Bogotá trajo a colación lo señalado en el artículo 2.2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, para plantear que el asunto debe ser resuelto por los jueces contencioso administrativos. Por su parte, el Juzgado 65 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, Sección Tercera, indicó que, en atención a lo señalado en la misma codificación y en unos precedentes de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura que se adoptaron con fundamento en el artículo 2.4 de la Ley 712 de 2001, son competentes los jueces laborales.
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Superado el anterior estudio, la Sala advierte que en el presente caso se configura un conflicto negativo de competencia entre el Juzgado 7º Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Bogotá y el Juzgado 65 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, Sección Tercera, en los términos ya explicados. En ese orden, pasa a decidir a qué autoridad judicial debe ser asignado el asunto para su conocimiento.
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Al analizar la demanda presentada por la Fundación Hospitalaria San Vicente de P. se observa que sus pretensiones se orientan a obtener (i) el pago de unos dineros adeudados por la parte demandada derivados de la prestación de servicios médicos y hospitalarios, y, consecuencialmente, (ii) el pago de los intereses moratorios y la indexación de los valores adeudados.
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Así las cosas, con el proceso judicial la demandante busca principalmente recobrar unos valores que no han sido cancelados por CAPITAL SALUD EPS, por unos servicios médicos y hospitalarios que suministró. Es decir, no se trata de un litigio que, en estricto sentido, pueda relacionarse directamente con la prestación de los servicios de la seguridad social, en donde se vean implicados los afiliados, beneficiarios, usuarios o empleadores, como lo prevé el artículo 622 del Código General del Proceso, que modificó el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (supra 9 y 10).
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Adicionalmente, la demandante por vía judicial cuestiona la decisión de una EPS de naturaleza pública[14] respecto de las obligaciones a ella reclamadas. Controversia esta que se enmarca en la competencia judicial asignada a los jueces contencioso administrativos en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 (supra 14 y 15).
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Con fundamento en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones de la referencia declarando que le corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa conocer el proceso ordinario laboral promovido por la Fundación Hospitalaria San Vicente de P. en contra de CAPITAL SALUD EPS. En consecuencia, remitirá el expediente al Juzgado 65 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, Sección Tercera, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.
Regla de decisión
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El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios médicos y hospitalarios suministrados por una IPS a pacientes afiliados a una EPS pública corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una IPS un acto administrativo proferido por una entidad pública.
Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social[15], en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de prestaciones ya suministradas, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 7º Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Bogotá y el Juzgado 65 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, Sección Tercera, en el sentido de DECLARAR que corresponde al Juzgado 65 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, Sección Tercera, conocer el proceso ordinario laboral presentado por la Fundación Hospitalaria San Vicente de P. en contra de Capital Salud Entidad Promotora de Salud del Régimen Subsidiado CAPITAL SALUD EPS, de acuerdo con las consideraciones de este auto.
SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-390 al Juzgado 65 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, Sección Tercera, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado 7º Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Bogotá y a los sujetos procesales dentro del proceso ordinario laboral correspondiente.
N., comuníquese y cúmplase.
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] De acuerdo con el reparto efectuado por la Sala Plena en sesión del 25 de mayo de 2021, el expediente de la referencia fue remitido al despacho del magistrado sustanciador el 1 de junio de 2021.
[2] Expediente digital CJU-390. Carpeta 1. Archivo 5 11001010200020200034700 TR1 PARTE A.pdf, folio 2.
[3] Al respecto, la demandante afirmó que las reclamaciones [ ] fueron radicadas oportunamente por mi poderdante en las instalaciones de la demandada en la fecha especificada en la columna Radicación [ ]. I..
[4] Expediente digital CJU-390. Carpeta 1. Archivo 4 11001010200020200034700 C4.pdf, folios 304 a 306.
[5] Expediente digital CJU-390. Carpeta 1. Archivo 3 11001010200020200034700 C3.pdf, folios 488 a 490.
[6] El artículo 241 de la Constitución establece: A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [...] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[7] Corte Constitucional, Autos 345 de 2018 y 328 de 2019.
[8] Corte Constitucional, Auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los Autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[9] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) solo sea parte una autoridad o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr. arts. 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[10] Corte Constitucional, Auto 155 de 2019. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. art. 116 de la Constitución).
[11] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[12] El artículo 622 de la Ley 1564 de 2012, que modificó el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, establece: 4. Las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos.
[13] Al respecto, en el Auto 389 de 2021 la Corte indicó que, aunque los recobros tienen la virtualidad de permitir que los recursos del sistema fluyan adecuadamente y que, de esta forma, tienen repercusiones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud. [ ] esta relación es meramente indirecta y condicional (circunstancial), pues materialmente el procedimiento de recobro constituye una controversia económica, no de salud en estricto sentido [ ].
[14] Al respecto, debe tenerse en cuenta que CAPITAL SALUD EPS es una sociedad por acciones simplificada, cuya participación mayoritaria es del Distrito Capital [ ] administradora de los recursos del régimen subsidiado, dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio.. Visible en: https://www.capitalsalud.gov.co/wp-content/uploads/2021/03/Codigo-de-etica-y-buen-gobierno.pdf. En ese sentido, se acredita el cumplimiento de lo dispuesto en el parágrafo del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, según el cual [p]ara los solos efectos de este Código, se entiende por entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%.
[15] Modificado por el artículo 622 del Código General del Proceso.
