Auto nº 962/21 de Corte Constitucional, 12 de Noviembre de 2021

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano D.E.G.P. formuló acusación ciudadana contra los artículos 7 y 14 de la Ley 2079 de 2021, por la presunta vulneración de los artículos 13, 333, y 334 de la Constitución política de 1991. A continuación se transcribe la norma censurada:

LEY 2079 DE 2021

(enero 14)

“Por medio de la cual se dictan disposiciones en materia vivienda y hábitat

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

(…)

ARTÍCULO 7o. TASAS DEL FONDO NACIONAL DEL AHORRO. Las tasas de interés de los créditos hipotecarios y leasing habitacional otorgados por el Fondo Nacional del Ahorro para la adquisición de vivienda de interés social no podrán ser mayores o iguales a las tasas de interés ofrecidas por las demás entidades financieras, siempre y cuando estas no afecten la sostenibilidad financiera de la entidad. (…)

ARTÍCULO 14. BENEFICIOS EN MATERIA DE VIVIENDA A FAVOR DE LOS DOCENTES Y DIRECTIVOS DOCENTES DEL SECTOR OFICIAL. El Gobierno nacional, para mejorar las condiciones de calidad de vida y bienestar de los docentes y directivos docentes del sector oficial, otorgará beneficios a través del Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda), Fondo Nacional del Ahorro o el Banco Agrario de Colombia, para la compra de vivienda nueva, usada, construcción en lote propio o mejoramiento de vivienda, en área rural o urbana; estos beneficios podrán ser dentro de otros, los siguientes: la reducción en la tasa de interés del crédito de vivienda, el otorgamiento de subsidio familiares de vivienda o la flexibilización de los requisitos de solicitud de crédito de vivienda a favor de los educadores del sector oficial. El beneficio aplica únicamente para el docente o directivo docente que no tengan vivienda propia, ni su cónyuge o compañero permanente, excepto en los casos en los que el beneficio esté destinado al mejoramiento de vivienda, frente al cual, por su naturaleza, no es aplicable esta restricción y cumpla de manera previa con los requisitos dispuestos por el Fondo Nacional del Ahorro, para acceder a un crédito individual de vivienda nueva o mejoramiento de vivienda o un subsidio. En el caso de adquisición de predios rurales a los docentes o directivos docentes que acrediten su ubicación en área rural, el Banco Agrario otorgará préstamos, previa presentación de la solicitud. En uno y otro caso, se deberá dar cumplimiento a los requisitos instituidos por el Gobierno nacional y aquellos exigidos por el Fondo Nacional del Ahorro o el Banco Agrario, respectivamente. Los docentes y directivos docentes del sector oficial podrán acceder a los planes, subsidios o programas ofrecidos por el Fondo Nacional del Ahorro, sin el traslado previo de cesantías. La reducción de tasa de interés del crédito de vivienda, el otorgamiento de subsidio para la compra de vivienda nueva, usada y construcción de lote propio, serán otorgados únicamente a docentes que no tengan vivienda, ni su cónyuge o compañero permanente. Las entidades señaladas en el presente artículo implementarán los beneficios de acuerdo con el marco normativo y sus propias políticas de manejo de riesgos, respetando las obligaciones con sus ahorradores y afiliados, de conformidad con el artículo 47 de la Ley 795 de 2003.

PARÁGRAFO. En ningún caso se entenderá que los beneficios previstos en este artículo implican cambio del régimen de afiliación de los docentes y directivos docentes al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG)”.

1.1. La demanda.

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano D.E.G.P. formuló demanda contra los artículos 7 y 14 de la Ley 2079 de 2021, pues en su criterio las normas vulneran los artículos 13, 333, y 334 de la Constitución política. Propuso cuatro cargos de inconstitucionalidad, dirigidos a mostrar que las normas acusadas establecen reglas que, en su criterio, privilegian injustificadamente, al Fondo Nacional del Ahorro y a los docentes, en relación con las condiciones para acceder a créditos hipotecarios y leasing para adquirir vivienda.

Primer cargo. El artículo 7 de la Ley 2079 de 2021 vulnera el artículo 333 constitucional

El actor afirmó que, el artículo 7º de la Ley 2079 de 2021 respecto de las tasas de interés aplicables a los créditos hipotecarios para la adquisición de vivienda y leasing otorgados por el Fondo Nacional del Ahorro (en adelante FNA) es contraria a la libre competencia, pues a su juicio, este principio constitucional supone que el FNA debe competir en igualdad de condiciones con las empresas que operan en el mismo sector económico.

En concepto del demandante, el artículo 7 convierte al FNA en oferente único de los créditos hipotecarios para vivienda de interés social, pues el efecto que tiene esa garantía de contar siempre con la tasa más baja del mercado es que desplaza paulatinamente a los demás agentes económicos del sector financiero. Respecto a este cargo, concluyó que la regulación de la tasa de interés establecida “es injustificada y desproporcionada, porque no persigue un interés legítimo sino que introduce un elemento artificial en la ecuación de la oferta y la demanda para favorecer la competitividad del FNA y asegurar su posicionamiento en el mercado, en perjuicio de los particulares”[1].

Segundo cargo. El artículo 14 de la Ley 2079 de 2021 vulnera el derecho a la igualdad

En su criterio, la disposición establece beneficios en materia de vivienda a favor de los docentes y directivos docentes del sector oficial, sin justificación alguna que amerite la aplicación diferenciada de beneficios. Sostuvo en el escrito de demanda que, el trato favorable concedido a los docentes no persigue ningún fin constitucionalmente legítimo y, en cambio, les otorga un trato preferente respecto de otros sujetos en la misma situación.

Indicó que estudiadas las gacetas del congreso de la República el Legislador no efectuó un análisis de proporcionalidad, idoneidad y razonabilidad que debió realizar en la exposición de motivos de la Ley 2079 de 2021. A su criterio, el artículo 14 de la Ley 2079 de 2021 pretende materializar algunos acuerdos a los que ha llegado el Gobierno nacional con el gremio de los educadores sin tener en cuenta la sostenibilidad de las entidades que deben otorgar dichos beneficios.

Tercer cargo. Los artículos 7 y 14 de la Ley 2079 de 2021 vulneran el artículo 334 superior

El tercer cargo se concretiza en afirmar que el establecimiento de una tasa de interés inferior a la del resto del mercado y la creación de beneficios diferenciales para el sector docente, excede el principio constitucional de la sostenibilidad fiscal, previsto en el artículo 334 de la Constitución Política. Señaló que, las empresas industriales y comerciales del Estado tienen por objetivo desarrollar actividades económicas para obtener rentabilidad, al establecer al nivel legal, la obligación del Fondo Nacional del Ahorro de ofertar la tasa de interés más baja del mercado, tiene un efecto negativo en su estabilidad financiera.

Cuarto cargo. La expresión “la sostenibilidad financiera de la entidad”, del artículo 7 de la Ley 2079 de 2021 vulnera el artículo 334

A juicio del actor, la acusación está dirigida a indicar que la previsión contenida en el artículo 7º de la Ley 2079 de 2021, aplica siempre y cuando estas no afecten la sostenibilidad financiera de la entidad. Esta regulación carece de adecuada determinación y precisión, pues la ley no indica qué debe entenderse por “sostenibilidad financiera”. Esta imprecisión en el uso del concepto por parte del Legislador es contraria al principio de sostenibilidad fiscal previsto en el artículo 334 superior. Ello es especialmente delicado toda vez que, la exposición de motivos de la norma no incluye una definición de “sostenibilidad financiera” que permita saber en qué momento específico es aplicable la disposición y con qué criterio se medirá la afectación de la sostenibilidad.

Estos cuatro cargos formulados en la demanda fueron radicados bajo el número de expediente D-14400 y su sustanciación correspondió al Magistrado J.F.R.C..

1.2 . Auto de inadmisión de la demanda.

Mediante auto de 13 de septiembre de 2021, el magistrado sustanciador inadmitió la demanda en atención a que no se cumplieron los requisitos básicos fijados en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991. Puntualmente reprochó que el escrito de demanda no cumplió los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia desarrollados por la jurisprudencia constitucional.

En rasgos generales, el auto inadmisorio señaló que, en su integralidad, la demanda no cumplía con la carga de certeza puesto que, las acusaciones se fundan en interpretaciones sobre el contenido de las disposiciones, pero no consultan los contextos normativos de las mismas. Además, se sustentan en una lectura parcial de las disposiciones constitucionales.

Asimismo, se indicó que la demanda carecía de pertinencia, pues se sustentó sobre argumentos de conveniencia y de rango legal. Es la situación que se presenta con las argumentaciones conforme a las cuales, la disposición legal acusada desconoce la estructura de costos que rigen al Fondo Nacional del Ahorro. Por último, se indicó que la demanda no satisface el requisito de especificidad, pues los argumentos planteados por el accionante no permiten establecer la manera cómo se confrontan las normas demandadas con cada una de las normas constitucionales invocadas. Concretamente sobre cada uno de los cargos, el magistrado sustanciador concluyó.

Primer cargo

El magistrado sustanciador explicó que, la demanda no tuvo en cuenta, las finalidades legales y jurisprudenciales del Fondo Nacional del Ahorro, razón por la cual, la acusación carece de certeza. Asimismo, respecto del mismo cargo, la providencia señaló que, el cargo no se refiere a los demás apartes del artículo 333 de la Constitución y, en particular, a aquellos que hacen referencia al bien común como límite a la iniciativa privada, a la función social de la empresa, y al deber del legislador de delimitar el alcance de la libertad económica cuando así lo exija el interés social.

Respecto del primer cargo, es decir el que sostiene que el artículo 7 del la Ley 2079 de 2021 vulnera el artículo 333 superior, el auto señaló que, la demanda no detalla las razones por las cuales la obligación del FNA de conceder tasas de interés inferiores a las propuestas por otras entidades se opone a lo dispuesto por la norma constitucional mencionada, en particular atendiendo al alcance de los deberes del Estado en materia de dirección general de la economía.

Segundo cargo

El auto de inadmisión indicó que, “se centra en apartes precisos del artículo 14 de la Ley 2079 de 2021, sin tener en cuenta otros incluidos en la misma disposición que resultan relevantes para su comprensión”[2]. Específicamente, se indicó que el demandante no tuvo en cuenta que el beneficio que reprocha no se dirige a todos los docentes, sino solo a quienes “no tengan vivienda propia, ni su cónyuge o compañero permanente”.

En relación con el segundo cargo, esto es, el que sostiene que el artículo 14 de la Ley 2079 de 2021 desconoce el artículo 13 constitucional, no se ajusta a los requisitos que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, se imponen frente a cargos basados en la violación de la igualdad. Puntualmente se echó de menos que, el demandante no hay aplicado el juicio integrado de igualdad como metodología indispensable para evidenciar tratos discriminatorios. Se indicó explícitamente:

“Dado que, en este caso, el accionante afirma que los beneficios concedidos por el artículo 14 de la Ley 2079 de 2021 son injustificados, irrazonables y desproporcionados; para estructurar un cargo que cumpliera con la carga de especificidad debe identificar cada uno de los elementos del test de comparación con el propósito de demostrar en qué forma las normas acusadas establecieron un trato diferenciado opuesto a la igualdad.”[3]

Tercer cargo y cuarto cargo.

A criterio del magistrado sustanciador, esos cargos se fundan en una interpretación incompleta del principio de sostenibilidad fiscal, puntualmente los desarrollos jurisprudenciales y el tenor literal de la norma constitucional, conforme a la cual, “bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa, legislativa o judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protección efectiva”.

Sobre el tercer cargo, se indicó que, tampoco satisfizo el requisito de especificidad, toda vez que el peticionario no aportó razones concretas para demostrar la contradicción que, en su concepto, existe entre los artículos demandados y el artículo 334 de la Constitución. Igual suerte corre el cuarto cargo planteado, pues, en su desarrollo, a juicio del magistrado sustanciador, el demandante no incluye razones específicas que sustenten la confrontación de las normas acusadas con el artículo 334 superior. En efecto, el accionante no aportó argumentos tendientes a establecer por qué la supuesta indeterminación del aparte del artículo 7º de la Ley 2079 de 2021 relativo a la sostenibilidad financiera de la entidad resulta contrario al principio de sostenibilidad fiscal.

El auto explicó que la demanda no satisface el requisito de claridad respecto del cuarto cargo planteado, es decir, aquella acusación ciudadana en la que se acusó al artículo 7 de la Ley 2079 de desconocer el principio de sostenibilidad fiscal. Sin embargo, a criterio del magistrado sustanciador, el actor fundó la inconstitucionalidad en el carácter indeterminado del uso de la expresión “sostenibilidad financiera” incluida en el artículo 7º de la Ley 2079 de 2021. La providencia de inadmisión indicó que, debido a que, la acusación parece estar relacionada con la vulneración del principio de legalidad (artículo 29 de la Constitución), lo señalado por el actor no permite identificar con precisión el contenido de la acusación.

En consecuencia, se procedió a inadmitir la demanda y se informó que, el demandante disponía de un plazo de tres días para corregir la demanda, so pena de rechazo.

1.3. Escrito de corrección de la demanda

De acuerdo con el informe de la Secretaría General de la Corte Constitucional del 21 de septiembre de 2021, el auto proferido el 13 de septiembre de 2021 fue notificado mediante estado del 15 de septiembre siguiente y el término de ejecutoria para corregir la demanda transcurrió entre los días 16, 17 y 20 de septiembre de 2021. Dentro del mismo, el 20 de septiembre de 2021, el actor allegó escrito de corrección de demanda.

Desistimiento expreso de los cargos tres y cuarto de la demanda.

En este escrito, el accionante señaló que desistía de los cargos tercero y cuarto. En tal sentido, presentó argumentos dirigidos a replantear los cargos primero y segundo, es decir, aquel que sostiene que el artículo 7 de la Ley 2079 de 2021 vulnera el artículo 333, y aquel que afirma que el artículo 14 de la misma ley desconoce el artículo 13 superior.

Subsanación del primer cargo de inconstitucionalidad.

El ciudadano expuso que, de acuerdo con la Constitución, las libertades de empresa y de competencia no son absolutas, por lo cual, el Estado puede limitarlas en forma razonable y proporcional, para proteger el interés colectivo. Destacó que la libre competencia se cimienta en la igualdad de oportunidades de los agentes que intervienen en el mercado y que su limitación no debe afectar el núcleo esencial de este derecho. Al respecto, señaló que la intervención del Estado debe perseguir el sano desarrollo del mercado y la materialización del interés general.

A propósito de las empresas industriales y comerciales del Estado, condición jurídica del Fondo Nacional del Ahorro[4], afirmó que, sin perjuicio de su carácter público, estas deben competir en igualdad de condiciones con las empresas del mismo sector. De esta forma, agregó, se garantiza la estabilidad del mercado, la libre iniciativa y concurrencia.

Señaló que el objetivo de esta entidad consiste en administrar las cesantías de sus afiliados y responder al problema de la vivienda a través del otorgamiento de créditos hipotecarios. Para lo cual, de acuerdo con la ley, también pueden dirigirse a trabajadores del sector privado y compite con otras entidades del sector financiero, puntualmente en lo que se relaciona al otorgamiento de créditos de vivienda.

Como consecuencia de las normas demandadas, se restringió una de las prerrogativas que componen el núcleo esencial del derecho a la libre competencia, esto es, la libertad de ofrecer las condiciones y ventajas comerciales que se estimen oportunas. Sobre este punto afirmó que las disposiciones acusadas impiden a las instituciones del sector ofrecer una tasa inferior a la ofrecida por el Fondo Nacional del Ahorro respecto de créditos de la misma clase sin que medie una razón que explique la medida como proporcional o razonable.

Aportó cifras del sistema financiero, conforme a las cuales, antes de la expedición de la norma demandada, las entidades financieras podían establecer con libertad su tasa de interés y, con ello, se garantizaba la pluralidad de oferentes, se dinamizaba la economía y se evitaba la concentración del producto en un solo agente. A su juicio, la norma acusada, afecta la libertad de ofrecer las condiciones y ventajas comerciales que se estimen competitivas. Concluyó que, la norma no persigue una finalidad altruista como remediar distorsiones del mercado, o materializar el apoyo a un sector social vulnerable, sino que, expresamente busca consolidar al Fondo nacional del Ahorro como empresa industrial y comercial del estado, en el producto financiero de créditos para Vivienda de Interés Social razón por la cual, la medida legislativa es injusta, innecesaria y desproporcionada.

Subsanación del segundo cargo de inconstitucionalidad.

Sostiene que el artículo 14 de la Ley 2079 de 2021 vulnera el artículo 13 superior, el ciudadano señaló que, la adopción de medidas diferenciales debe fundarse en la intensión de crear condiciones de igualdad material para grupos históricamente discriminados y sobre sujetos de especial protección constitucional. A criterio del actor, la norma crea una acción afirmativa en favor de los docentes o directivos docentes que no posean, o cuyo cónyuge no posea, una vivienda propia, la cual, es injusta, por cuanto sus destinatarios no enfrentan limitaciones reales para acceder a la vivienda, no se encuentran en condiciones de debilidad manifiesta, ni son sujetos de especial protección constitucional.

Atendiendo a una de las observaciones del auto de inadmisión, el accionante presentó su argumentación siguiendo la metodología del test integrado de igualdad. Indicó:

“(i) el trato diferenciado se da entre quienes ostentan la calidad de docentes o directivos docentes que no tienen vivienda propia ni sus cónyuges, y el resto de los afiliados del FNA que no tienen vivienda propia ni sus cónyuges, (ii) no son claros los criterios a partir de los cuales la norma trae esa diferenciación entre las tasas que le aplicaría a los docentes o directivos docentes que no tienen vivienda propia ni sus cónyuges, de los que le aplicarían al resto de los afiliados del FNA; (iii) tanto los docentes y directivos docentes, como mayoría del FNA perciben ingresos por cuenta de algún tipo de vinculación laboral o contractual, se encuentran bancarizados, tienen acceso a servicios y productos financieros, seguridad social y reconocimiento salarial, no se encuentran sometidos a un trato discriminatorio por su sola calidad de docentes, no pertenecen a un grupo social en condición de vulnerabilidad, (iv) las condiciones por las cuáles se considera que esta población debe acceder a un trato diferenciado en materia de tasas de interés no se desprende de la norma que las contempla, ni de la exposición de motivos, y tampoco se deducen de una validación comparativa con otros sectores (…)” [5].

Por lo anterior, solicitó que se admita la demanda en relación con los dos cargos que se presenta subsanación.

1.4. Auto de rechazo de la demanda

En providencia del 5 de octubre de 2021, el magistrado sustanciador rechazó la demanda, toda vez que, el demandante no estructuró adecuadamente al menos un cargo de inconstitucionalidad. Explicó que el actor fortaleció la argumentación respecto de dos de los cargos (el primero y el segundo) y por tanto cumplió con los requisitos de claridad y pertinencia. Sin embargo, no logró subsanar los yerros relacionados con la ausencia de certeza, especificidad y suficiencia. De la misma manera, se verificó que el actor desistió de la acusación contenida en los cargos tres y cuatro.

Rechazo del primer cargo ciudadano

Se señaló que, el cargo relativo a la violación del principio de libre competencia no cumple con la carga de certeza porque, como se indicó en el auto inadmisorio, los reparos formulados por el accionante se basan en una interpretación del artículo 7º de la Ley 2079 de 2021 que no tiene en cuenta el contexto normativo en el que se inserta la disposición.

La providencia de rechazo, en relación con el escrito de subsanación, indicó que, si bien el actor hace referencia al objetivo y funciones normativas del Fondo Nacional del Ahorro, tales objetivos y funciones no fueron tenidos en cuenta en la interpretación de la disposición acusada. La decisión de rechazo recordó que, el ciudadano centra sus razonamientos en argumentos que no se derivan necesariamente del precepto demandado, ni del contexto normativo en el que se inserta. Por lo cual, el cargo continúa adoleciendo de falta de certeza. El auto reprochó que el demandante afirmó sin suficiente argumentación que, la norma entrega una posición preponderante al Fondo Nacional del Ahorro, al punto que determina las reglas del mercado, y que ello impide a otras instituciones ofrecer una tasa inferior a la del Fondo.

El auto también indicó que, si bien el actor reformuló el primer cargo, esta corrección no cumplía la carga de especificidad, pues el accionante se refirió al mandato de intervención en la economía establecido en el artículo 333 superior, pero en todo caso, no mostró en qué forma lo dispuesto por la disposición acusada desconoce dicho mandato superior. No obstante, el ciudadano no aportó argumentos dirigidos a explicar por qué, a su juicio, la limitación que estima derivada de la norma demandada carece de justificación constitucional, es irrazonable y desproporcionada.

Rechazo de segundo cargo ciudadano

El auto de rechazo concluyó que no se cumplió con la carga de certeza porque, como se expuso en el auto inadmisorio, el concepto de violación planteado está basado en una lectura parcial de las disposiciones constitucionales señaladas como infringidas. Además, también se precisó que, el segundo cargo tampoco superaba los reparos advertidos por la providencia inadmisoria a propósito del requisito de especificidad, pues la corrección de la demanda no cumplió las exigencias jurisprudenciales referidas a un cargo por violación al derecho a la igualdad. La providencia indicó:

“64. Al respecto, cabe subrayar que, el accionante identificó como términos de la comparación, de un lado, a los docentes y directivos docentes que no tienen vivienda propia y cuyos cónyuges tampoco la tienen; y, de otro, a los demás afiliados al FNA en la misma situación. De igual forma, señaló que el trato diferenciado se concreta en la aplicación de una tasa de interés más baja.//. Sin embargo, el escrito de corrección de la demanda no aportó argumentos en relación con el tercer y último requisito fijado por la jurisprudencia constitucional, esto es, “la exposición de la razón precisa por la que no se justifica constitucionalmente dicho tratamiento distinto, es decir por qué es desproporcionado o irrazonable”.

Por último, el auto de rechazo también recordó que, el ciudadano se refirió a las circunstancias por las cuales, el grupo favorecido con la medida establecida por la norma demandada beneficia a un grupo que no se encuentra en condiciones de debilidad manifiesta en materia de acceso a la vivienda, no expone las razones por las cuales tales beneficios serían contrarios a la Constitución.

Por consiguiente, la demanda presentada por el ciudadano D.E.G.P. fue rechazada toda vez que, el escrito de corrección de la demanda no superó los defectos de certeza, especificidad y suficiencia identificados en la providencia inadmisoria.

1.5. El recurso de súplica.

La providencia del 5 de octubre de 2021, mediante la cual se rechazó la demanda, fue notificada el 7 de octubre del mismo año. Contra esta providencia el actor presentó escrito de súplica. En su memorial sostuvo que el escrito de corrección de demanda sí atendió los requerimientos indicados en la providencia de inadmisión de la demanda. Recordó que su tesis central se refiere a que:

“Desde el libelo inicial, y más incisivamente con la subsanación de la demanda, se alegó que el artículo 7 de la Ley 2079 de 2021, al imponer la condición de que el FNA tuviese siempre la tasa más baja del mercado para VIS, contradice el derecho de libre competencia pues impide que otras instituciones financieras que ofrecen el mismo producto se encuentren en igualdad de condiciones para ofrecer también, según la dinámica propia del sector financiero, una tasa más baja que la del FNA (sobre este aspecto se profundizará más adelante) En lo que respecta a la disposición del artículo 14 de la misma norma, en la que se otorgan a los docentes y directivos docentes que no tengan vivienda directamente o a través de sus cónyuges, beneficios como la reducción de la tasa de interés, o la flexibilización de los requisitos de solicitud de crédito, se advirtió la violación del derecho a la igualdad previsto en el artículo 13 Superior, pues tal medida diferencial no tiene fundamento alguno, en cuanto los docentes y directivos docentes no se encuentran en una situación de vulnerabilidad, indefensión o debilidad que amerite concederles un tratamiento distinto al resto de colombianos que se encuentran en la misma situación de no tener una vivienda, argumento sobre el que volveremos más adelante.”[6]

A su juicio, el debate que propone es de trascendencia constitucional, pues los dos escritos (demanda y subsanación) fueron insistentes en advertir de un lado, que la norma acusada está introduciendo una regla en el mercado para favorecer y promover la competitividad de una empresa del Estado, que afecta la libertad económica de los demás agentes del mercado, y de otro lado se indicó que el artículo 14 de tal norma viola el derecho a la igualdad en tanto permite un tratamiento diferenciado para una población respecto de la cual, no existe ninguna desigualdad real o material.

En su recurso, el demandante recuerda que, en un primer momento, la demanda estaba integrada por cuatro cargos de inconstitucionalidad, sin embargo, después del auto de inadmisión, en el escrito de corrección de demanda, el actor prefirió enfocarse en fortalecer la argumentación de solo dos de los cargos, puntualmente aquellos referidos a la supuesta vulneración a la libertad económica (cargo primero) y derecho a la igualdad (cargo segundo), explícitamente desistiendo de los cargos tres y cuatro. Posteriormente, el recurrente se refirió a cada uno de los reparos que se hicieron en el auto de inadmisión y que a su juicio si fueron atendidos en el escrito de corrección.

Argumentos de súplica referidos al primer cargo de inconstitucionalidad.

Respecto a la supuesta falta de certeza recordó que el auto inadmisorio reprochó que el cargo carecía de claridad pues no estaba leyendo el artículo demandado a la luz de su contexto normativo. Frente a esto, el actor indicó que, “con tal afirmación se exige a este ciudadano confrontar normas de inferior jerarquía, como las relacionadas con la naturaleza, finalidades y objetivos del Fondo Nacional del Ahorro, para sustentar un reparo de raigambre constitucional, requisito que no encuentra fundamento alguno en el Decreto 2067 de 1991 ni en la jurisprudencia de la Corte Constitucional”[7].

Inmediatamente indicó, que con el animo de procurar la admisión de la demanda, en el escrito de subsanación si se indicó que el Fondo Nacional del Ahorro es una empresa industrial y comercial del Estado y como tal debe competir sin ejercer prerrogativas y privilegios que impliquen el menoscabo de los principios de igualdad y libre competencia, en virtud del artículo 87 de la Ley 489 de 1998. Asimismo, indicó que, en el escrito de subsanación se “citó jurisprudencia de la Corte Constitucional en la que se resalta que debe regirse en cuanto a su objeto institucional por las normas de derecho privado, a las que se ‘les otorga un tratamiento igualitario respecto a la regulación imposición de limites y condicionamientos de sus actividades’”[8]. Por último, recalcó que, en la corrección de la demanda, expresamente precisó que el Fondo Nacional del Ahorro está directamente relacionado con los fines del Estado, especialmente, con lo dispuesto en los artículos 51, 67 y 68 de la Constitución sobre los derechos de todos los colombianos a tener una vivienda digna, para finalmente aducir que, a pesar de tal relación con los fines esenciales del Estado, la misma Corte señaló que sin perjuicio del régimen especial definido, el Fondo Nacional del Ahorro debe respetar su condición de agente económico privado cuando interviene en la economía.

Por ello, el recurrente insistió en que la argumentación introducida en el escrito de subsanación tuvo en cuenta, “como se solicitó en la inadmisión, y a pesar de no ser un requisito de ley, la naturaleza, del Fondo Nacional del Ahorro para la estructuración del cargo de inconstitucionalidad del artículo 7 de la Ley 2079 de 2021, otra cosa es que se concluyera a juicio del suscrito, que tal naturaleza y objetivos asociados a los fines del estado en materia de vivienda digna, no permiten soslayar la calidad de empresa industrial y comercial del estado que compite en un mercado financiero por la colocación de créditos de vivienda, ni otorgarles condiciones especiales por encima del resto de los agentes del mercados (sic).”[9]

Finalizó sosteniendo que, “[e]l solo hecho de que se condicione al resto de agentes del sector financiero, la posibilidad de ofrecer unas tasas más bajas para atraer más clientes o colocar más productos, según la sostenibilidad financiera del FNA, implica una vulneración tajante y evidente del derecho a la libre competencia, en su núcleo esencial consistente en “ofrecer las condiciones y ventajas comerciales que se estimen oportunas”[10].

Inmediatamente después, el actor recordó que en el auto inadmisorio el Magistrado Sustanciador reparó en que, a criterio del escrito de la demanda, la norma “tiene el expreso propósito de introducir un elemento artificial a la ecuación de la oferta y la demanda, para favorecer a dicha empresa y asegurar su posicionamiento en el mercado”[11], y recordó que, al tenor literal de las Gaceta del Congreso citadas en el auto inadmisorio, el Legislador tuvo como objetivo “garantizar la competitividad en el mercado financiero del FNA”[12]. A juicio del demandante, el reproche del magistrado sustanciador resulta contradictorio, en la medida en que lo consignado en la Gaceta del Congreso sí fue advertido en la demanda inicial, y además, lejos de rebatir el reparo esgrimido, lo ratifica, pues desde la misma justificación de motivos de la norma, se revela un propósito inconstitucional por ser contrario a la libre competencia, de bridar condiciones al FNA para asegurar su competitividad en el mercado, por encima y en desmedro del resto de agentes del sistema financiero, con quienes se supone debe competir en igualdad de condiciones.

Frente a la supuesta falta de especificidad, recordó que el magistrado sustanciador, en el auto inadmisorio, reprochó que, no se logró mostrar la forma en la que los dispuesto en la norma censurada desconocía el artículo 333 superior, pues no se aportó argumentos dirigidos a explicar por qué, en su concepto, la limitación que estima derivada de la norma demandada carece de justificación constitucional, es irrazonable y desproporcionada[13].

Sobre este reparo del auto de rechazo, el recurrente indicó que, según el desarrollo jurisprudencial del tercer requisito del Decreto “2079 de 1991” (sic) en lo atiente a las razones que fundamentan la inconstitucionalidad alegada, la especificidad de los argumentos se “predica de aquellas razones que definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la carta política”[14]. Por lo anterior, a juicio del recurrente, el requisito de especificidad se superó, cuando se explicó cómo la norma acusada desconoce un postulado constitucional, no obstante, habiendo encontrado en el escrito de subsanación, una argumentación clara sobre el efecto practico que tiene la condición de que el FNA tenga una tasa inferior a la del resto del mercado, ahora el Honorable Magistrado exige que se demuestre por qué “es irrazonable y desproporcionada (…) cuando tal ejercicio argumentativo asociado a la razonabilidad y a la proporcionalidad se desprende de todo el fundamento técnico, financiero y jurídico contenido en la demanda y el escrito de subsanación, con sustento en el cual se concluyó que la disposición demandada no persigue un interés legítimo que consulte el interés general o el de los consumidores financieros, sino solamente posicionar al FNA como indica expresamente la exposición de motivos”[15]. Por lo anterior, afirmó:

“Contrario a la conclusión del Magistrado Sustanciador, en la demanda sí se planteó un cargo específico, y consiste puntualmente en que la condición de que el FNA tenga siempre una tasa inferior a la del resto del mercado, si su sostenibilidad lo permite, va en contra de la libre competencia en la medida en que los demás agentes del mercado interesados en ofrecer una tasa más baja para créditos hipotecarios para VIS, siempre van a ver cómo el FNA por mandato legal y no por un apetito propio en el producto, debe volver a posicionarse en la tasa más baja. Reitero que a pesar de que la Ley no prohíbe expresamente que otras entidades financieras ofrezcan una tasa más baja, esa es la consecuencia en la práctica, y mal haría la Corte en desechar un reparo de inconstitucionalidad sobre la base del tenor literal de la norma, sin atender sus efectos reales.”[16]

Argumentos de súplica referidos al segundo cargo de inconstitucionalidad.

Recordó que el auto de rechazó cuestionó al actor que su acusación carecía de especificidad, porque “el escrito de corrección de la demanda no aportó argumentos en relación con el tercer y último requisito fijado por la jurisprudencia constitucional, esto es, “la exposición de la razón precisa por la que no se justifica constitucionalmente dicho tratamiento distinto, es decir por qué es desproporcionado o irrazonable”[17].

A criterio del actor, en la demanda y en el escrito de subsanación se indicó con insistencia que los docentes ni los directivos docentes, solo por su condición de tales, no son considerados de especial protección constitucional, ni se encuentran en una situación de desigualdad real o material para acceder a la vivienda o a productos financieros como créditos hipotecarios o contratos de leasing habitacional, que torne necesario, razonable y proporcional, adoptar en favor de ellos un beneficio especial y diferente del resto de gremios, profesiones u ocupaciones.

Señaló que, en la demanda se indicó que, al no estar acreditada ninguna de las causales que justifica la adopción de acciones afirmativas dirigidas a los docentes, una medida que solo beneficie a este sector, carece de razón suficiente pues confiere privilegios por encima de miles de personas que pueden tener la misma situación de facto. Concluyó:

“Como se ilustró en el escrito de subsanación de la demanda, en tal descripción del grupo pueden caber no solo los docentes y directivos docentes, sino los trabajadores de la Rama Judicial, o del sector de la salud, o de un trabajador de cualquier otro gremio, lo que resulta injusto y vulnera el derecho de estos y de todos aquellos en la misma situación, a recibir un trato y beneficios igualitarios”[18].

Finalizó su escrito de súplica indicando que, a su juicio, los motivos del rechazo de la demanda de inconstitucionalidad son argumentos de fondo, frente al estudio de las acusaciones formuladas, motivo por el cual, sí existe un cargo adecuadamente estructurado. Por tal razón, “se solicita reconsiderar de nuevo todos los argumentos planteados en el escrito de subsanación para determinar la viabilidad de la demanda, pues se considera que sí satisfacen el requisito de claridad, certeza, especificidad y suficiencia, y a partir de los mismos sí emerge al menos “una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada” que haga necesario un pronunciamiento de la Corte”[19].

1. Competencia.

   La Sala Plena es competente para resolver el recurso de súplica de la referencia, con fundamento en lo previsto en el inciso 2º del artículo 6º del Decreto 2067 de 1991.

2. Problemas jurídicos.

   En atención a los antecedentes que fueron reseñados, la Sala Plena debe resolver los siguientes problemas jurídicos:

   (i) ¿El recurso de súplica sub examine es procedente?

   (ii) En caso de que la respuesta al primer problema jurídico sea positiva, deberá evaluar ¿si el magistrado sustanciador incurrió en un yerro al rechazar la demanda de la referencia?

3. Recurso de súplica. Naturaleza, procedencia y requisitos.

   Recientemente, en Auto 371 de 2021[20], la Sala Plena ha indicado que, existen requisitos de procedencia del recurso de súplica, motivo por el cual, solo en presencia de ello, resulta posible analizar de fondo el argumento del recurrente. Se indica que son tres cargas que debe satisfacer el recurrente: (i) la legitimación por activa, que hace referencia a que la solicitud estudiada debe provenir del accionante; (ii) la oportunidad, ya que el interesado debe presentar la solicitud dentro del término de ejecutoria de la providencia; y (iii) la carga argumentativa que consiste en exponer, de manera clara y suficiente, las razones concretas dirigidas a cuestionar los fundamentos jurídicos y fácticos del auto de rechazo.

   Respecto al análisis de fondo, el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991 establece que la demanda de inconstitucionalidad que no satisfaga los requisitos previstos en el artículo 2 del mismo decreto, “se le concederán tres días al demandante para que proceda a corregirla señalándole con precisión los requisitos incumplidos. Si no lo hiciere en dicho plazo se rechazará”. En esa medida, después de la inadmisión de la demanda, el demandante deberá, si es su deseo, presentar escrito de subsanación de la demanda, en los términos requeridos por el auto. Así, la corrección de la demanda es una etapa procesal que debe limitarse a corregir las observaciones del magistrado sustanciador.

   La corrección de la demanda no es un espacio para agregar nuevos cargos, o presentar acusaciones adicionales. Por lo anterior, después de presentarse el escrito de subsanación de la demanda, el magistrado sustanciador examina si la demanda fue adecuadamente corregida en los términos del auto de inadmisión.

   En contra del auto de rechazo procede el recurso de súplica, ante la Sala Plena de la Corte Constitucional, que tiene por objeto “permitirle al actor obtener una revisión de la decisión tomada en el auto de rechazo de la demanda de inconstitucionalidad”. En el recurso de súplica, la Sala Plena examina si el actor corrigió la demanda en los términos fijados en el auto de inadmisión. En el recurso de súplica, el actor debe indicar que, corrigió adecuadamente la demanda, y en esa medida, no procedía el rechazo sino la admisión.

   Mediante el recurso de súplica se le garantiza al actor la posibilidad de activar una instancia procesal dentro de la acción pública de inconstitucionalidad, para “controvertir los argumentos que el magistrado sustanciador adujo para rechazar la demanda de inconstitucionalidad”. Por esa razón, la Corte ha señalado que la argumentación del recurso de súplica debe encaminarse a rebatir la motivación del auto de rechazo, y no a corregir, modificar o reiterar las razones expuestas inicialmente en la demanda. En ese sentido, la Corte ha concluido que el recurso de súplica es “la ocasión para exponer ante la Sala Plena las razones que el demandante estima válidas respecto de la providencia suplicada, con miras a obtener su revocatoria”[21].

   Adicionalmente, la Corte ha señalado que el recurrente tiene la carga de presentar “un razonamiento mediante el cual la Sala Plena pueda constatar el yerro, el olvido o la actuación arbitraria que se endilga del Auto de rechazo”. Así las cosas, si el actor no motiva el recurso o lo hace de manera insuficiente, “estaría incurriendo en una falta de motivación grave que impediría a esta Corporación pronunciarse de fondo sobre el recurso”

Descendiendo al caso concreto, y con el fin de responder al primer problema jurídico, se examinará si se satisfacen los requisitos formales del recurso y posteriormente, de ser pertinente, se examinará si se presentó adecuadamente el escrito de corrección de demanda.

Verificación de los requisitos formales de los recursos de súplica

Legitimación por activa: En este punto se observa que D.E.G.P. presentó la demanda de inconstitucionalidad e igualmente, el recurso de súplica. Por ende, se encuentra legitimado para controvertir el auto de rechazo.

Oportunidad: Se evidencia que el auto de rechazo fue notificado al actor a través de oficio SGC-1678 de 7 de octubre de 2021 dirigido al demandante y mediante estado No. 159 del 7 de octubre de 2021, razón por la cual, los términos para presentar recurso de súplica corrieron el 8, 11 y 12 del mismo mes y año. El escrito de súplica fue presentado el 12 de octubre de 2021, motivo por el cual se satisface esta exigencia.

Carga argumentativa: En este caso en particular, se observa que, el escrito remitido por el actor se esfuerza de manera explícita en presentar, lo que a su juicio son los yerros del auto de rechazo de la demanda, y en indicar que, presentó corrección conforme a los requerimientos del auto inamdmisorio. En efecto, la argumentación del recurrente se desarrolla a partir de la comparación de las exigencias y reproches que formuló el magistrado sustanciador en la providencia de inadmisión de 13 de septiembre de 2021, y cómo su escrito de corrección, en su concepto, satisfizo las observaciones hechas. Por tal razón su razones y justificaciones cuestionan que el auto de rechazo de 5 de octubre del año en curso incurrió en yerros que deben llevar a su revocatoria.

A juicio de la Sala la argumentación propuesta es de aquellas que cumple con los requisitos propios del recurso de súplica y en esa medida, se procede a examinar de fondo si en efecto la providencia atacada rechazó equivocadamente la demanda del actor.

Estudio en relación con el primer cargo de inconstitucionalidad.

Examinado el auto inadmisorio de la demanda, el magistrado sustanciador señaló con precisión que el cargo relacionado con la vulneración del artículo 333 superior, exigía que el actor demostrara los motivos por los cuales, el artículo 7 de la Ley 2079 de 2021 establece una medida desproporcionada, irrazonable y que trasgrede el núcleo esencial del derecho a la libertad económica. Ello se hace a través del instrumento de la ponderación de principios, en los que, el actor debía proponer qué principios constitucionales estaban en tensión y la forma de resolverla. Sin embargo, en la corrección de la demanda, el actor se limitó a insistir que, la prerrogativa de fijar las tasas de interés mas bajas entrega al Fondo Nacional del Ahorro una facultad que distorsiona las lógicas del mercado.

La argumentación del actor en su escrito de subsanación, si bien avanzó en la concreción de la acusación ciudadana, no logró proponer una acusación que se formulara con los elementos mínimos para esbozar una colisión de principios constitucionales, en la que, uno de los valores en conflicto fuera el derecho a la iniciativa privada, y cuya consecuencia es la evidencia de la desproporción o irrazonabilidad de la medida adoptada por el legislador en el artículo 7 de la Ley 2079 de 2021. Por ello, acertó el auto de rechazo cuando indicó que, el primer cargo carecía de certeza, especificidad y suficiencia.

La certeza exige que el ciudadano demandante evidencie que su acusación se funda en una lectura integral y sustentada en los textos legales y constitucionales. Es decir, no se trata de una lectura subjetiva e infundada. En el caso de la demanda de la referencia, puesto que no se estructura la acusación con los elementos mínimos para que la Corte Constitucional evidencie que se presenta una restricción desproporcionada e irrazonable de la determinación del Congreso de la República. La acusación resulta incompleta, carente de integral objetividad, y en esa medida, parte de premisas incompletas.

En efecto, cuando el demandante afirma que la determinación legislativa es desproporcionada e irrazonable debía ofrecer argumentos dirigidos a mostrar que se presentaba una restricción exagerada e injustificada del mencionado principio constitucional. Por ello, tal como señaló el auto inadmisorio y posteriormente, la providencia de rechazo, recordando el precedente constitucional[22], la herramienta hermenéutica para ello, exige que el actor muestre, esbozos en la que se muestre una tensión constitucional entre valores y la manera en la que la restricción de uno, no lleva a la maximización de otro.

Respecto al requisito de especificidad exige que, el demandante logre evidenciar una contradicción entre la disposición constitucional y la legal censurada, bajo el entendido que, no se admitirán las acusaciones “que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma”[23]. A criterio de la Sala, debido a que el accionante no atendió la manera en la que debía formularse su acusación, esto es a través de la formulación de los elementos mínimos que evidencien que se presenta una restricción injustificada del principio de libertad económica contenida en el artículo 7 de la Ley 2079 de 2021, la misma también carece de especificidad, pues no evidencia una contradicción objetiva, corroborable, tanto en los textos superiores como los censurados, y que dé cuenta de todos los elementos constitucionales relevantes.

Por lo anterior, en la corrección de la demanda, la acusación continuaba careciendo de suficiencia, pues debido a su falta de certeza y especificidad, no despertaba verdadera duda constitucional, ni se habían presentado todos los elementos de juicio necesarios, para iniciar el estudio de constitucionalidad.

Estudio en relación con el segundo cargo de inconstitucionalidad.

Similar situación se presenta respecto del segundo cargo, conforme al cual, en concepto del accionante, el artículo 14 de la Ley 2079 de 2021 vulnera el artículo 13 superior, pues establece un beneficio en cabeza de los docentes y directivos docentes frente al acceso a créditos hipotecarios. En concepto del actor este benefició es una medida de discriminación positiva y afirmativa, sin embargo, el legislador no indicó los motivos por los cuales, los docentes y directivos docentes deben acceder a este beneficio en lugar de otras poblaciones discriminadas. Frente a esta argumentación, el auto inadmisorio le indicó al actor que, todo cargo por violación al derecho a la igualdad debe ser formulado satisfaciendo unos requisitos mínimos, en el que se señale un criterio de comparación; los motivos por los cuales se carece de razón suficiente para un trato diferenciado entre iguales, o un trato igualitario entre diferentes, y el nivel de escrutinio exigido para examinar dicha razón suficiente.

La providencia de inadmisión explicó los contenidos mínimos que deberían tener un cargo que denuncia el. Si bien el actor inició la aplicación de esa metodología, se limitó a ofrecer el primer nivel de esos criterios, es decir, indicar entre qué grupos de personas se debía realizar la comparación (docentes y directivos docentes sin cónyuge o compañero permanente y sin vivienda, versus el resto de docentes que afiliados al Fondo Nacional del Ahorro). Si bien este es una parte del test de igualdad, allí no se satisface la exigente carga argumentativa dirigida a la estructuración de este tipo de cargos. Era necesario indicar, como lo anotó el auto de rechazo, el nivel de intensidad del test que debía aplicarse, señalando, paso a paso, los motivos por los cuáles, la determinación del legislador carecía de razón suficiente para el trato diferenciado. Por ello, el auto de rechazo, de manera adecuada, recordó al actor que, no cumplió todos los pasos del test de igualdad, pues no explicó, los motivos por los cuáles, el legislador carece de razón suficiente para establecer la diferenciación que, a su juicio, introduce la norma atacada. Es decir, no completó el juicio integrado de igualdad, y se limitó a ofrecer solo el tertium de comparación.

Por lo anterior, el cargo, incluso con la corrección que se presentó en la subsanación, no satisface los requisitos de certeza, especificidad y suficiencia, puesto que, la acusación ciudadana parte de una argumentación que no tiene en cuenta todo el contexto normativo del artículo 14 de la Ley 2079 de 2021, y puntualmente la manera en que las funciones del Fondo Nacional del Ahorro son relevantes para la formulación del cargo de inconstitucionalidad. De igual forma no se presenta una contradicción objetiva entre el artículo 14 de la Ley 2079 de 2021, y el artículo 13 superior, pues no se estructuró la acusación conforme la metodología del test integrado de igualdad. Ello no implica que los ciudadanos deban satisfacer esta exigencia argumentativa como un purismo metodológico, sino que es la manera, en que la jurisprudencia constitucional ha indicado que se satisfacen los requisitos mínimos que se requiere para activar un juicio de comparación, es decir, el parámetro de comparación: i) sujetos; ii) porque la norma debe tener un tratamiento diferente al que contiene la norma; iii) por qué los grupos de sujetos objeto de contraste en la norma son comparables. Esta es la vía en la que, teniendo en cuenta la especial estructura del principio a la igualdad, es decir, como derecho relacional que exige partir de una comparación entre grupos de personas o de situaciones, se presenta una acusación ciudadana. Por lo anterior, la censura no contiene la totalidad de las premisas necesarias para despertar una duda constitucional mínima y así iniciar el proceso de control abstracto, razón por la cual, se confirmará el auto de 5 de octubre de 2021, a través de la cual, el magistrado sustanciador rechazó la demanda de la referencia. Además, el actor jamás señaló por qué el tratamiento de la norma debe ser diferente, ni por qué los extremos de contraste son comparables.

Se advierte al actor que esta providencia no hace tránsito a cosa juzgada, motivo por el cual, tiene la posibilidad de presentar nuevamente la acusación ciudadana.

En mérito de lo expuesto la Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales

PRIMERO: CONFIRMAR el auto de 5 de octubre de 2021, mediante el cual se rechazó la demanda de inconstitucionalidad interpuesta por el ciudadano D.E.G.P. en el expediente de la referencia.

SEGUNDO: A través de la Secretaría General de la Corte Constitucional, comuníquese el contenido de esta decisión al demandante, indicándole que contra esta no procede recurso alguno.

TERCERO: Ejecutoriada esta decisión, archívese el expediente.

N., comuníquese y cúmplase.

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Presidente

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

No participa

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

[1] F. 5 del escrito de la demanda.

[2] F. 15 del auto de inadmisión de la demanda.

[3] F. 12 del auto de inadmisión.

[4] Cfr. Ley 432 de 1998

[5] F. 17 del escrito de corrección de demanda.

[6] F. 5 del recurso de súplica.

[7] F. 6 del escrito del recurso de súplica.

[8] F. 7 del escrito del recurso de súplica.

[9] F. 7 del escrito del recurso de súplica.

[10] F. 8 del escrito del recurso de súplica.

[11] I..

[12] I..

[13] F. 8 del escrito de súplica, citando el auto de rechazo.

[14] F. 9 del escrito de súplica.

[15] I..

[16] F. 9 del escrito del recurso de súplica.

[17] F. 9 del escrito del recurso de súplica.

[18] F. 10 del escrito del recurso de súplica.

[19] F. final del escrito de recurso de súplica.

[20] M.A.L.C..

[21] Auto 275 de 2020.

[22] Corte Constitucional, Sentencia C-022 de 2020.

[23] Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de 2001.