Auto nº 1004/21 de Corte Constitucional, 18 de Noviembre de 2021

1. El Hospital Departamental Universitario de Caldas, Santa Sofía ESE (en adelante, ESE Hospital Santa Sofía), a través de apoderado judicial, promovió demanda ejecutiva en contra del Fondo Financiero Distrital de Salud, con el fin de que se libre mandamiento de pago por varias sumas de dinero contenidas en unas facturas que sirven de título de recaudo.

2. Indicó que la entidad ejecutante estructuró sus facturas de conformidad con lo dispuesto en el artículo 21 del Decreto 4747 de 2007[1], las cuales fueron oportunamente presentadas al deudor, el Fondo Financiero Distrital de Salud, quien no objetó su contenido. Además, precisó que estas contienen todos los requisitos legales previstos en el artículo 422 del Código General del Proceso y cumplen con todas las exigencias establecidas en la Ley 1231 de 2008 y en el artículo 617 del Estatuto Tributario.

3. Manifestó que la ESE Hospital Santa Sofía y el Fondo Financiero Distrital de Salud, al ser entidades prestadoras del servicio de salud, tienen obligaciones de origen legal. Lo anterior, con base en lo expuesto en la Resolución 3047 del 2008, proferida por el Ministerio de la Protección Social[2].

4. Resaltó que las facturas no han sido canceladas y el retardo en el pago ha afectado la sostenibilidad financiera y el funcionamiento del hospital universitario.

5. Con base en lo anterior, la ESE Hospital Santa Sofía, a través de apoderado judicial, promovió acción ejecutiva en contra del Fondo Financiero Distrital de Salud, con el fin de que se libre mandamiento de pago por las siguientes sumas de dinero contenidas en las facturas que, a continuación, se detallan[3]:

6. El 20 de octubre de 2020[4], la demanda fue repartida al Juzgado 11 Civil Municipal de Manizales. Mediante Auto del 23 de octubre de 2020[5], dicha autoridad judicial sostuvo que la controversia se orgina en un contrato entre dos entidades públicas y, por consiguiente, su conocimiento corresponde al juez administrativo del circuito, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 104[6] del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA) que atribuye a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de los asuntos en los que estén involucradas entidades públicas.

   De otra parte, señaló que el artículo 104.6 del CPACA establece la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa para conocer de los procesos ejecutivos originados en los contratos celebrados por entidades públicas, como sucede en este caso, teniendo en cuenta los anexos allegados con la demanda. Textualmente indicó:

   “[E]l apoderado actor refiere que se aportan unas facturas que prestan mérito ejecutivo, pero al revisar los anexos allegados se puede establecer que su denominación es ‘CONSOLIDADO DE FACTURAS POR EMPRESA’. Es así como en el primer consolidado se hace referencia a las facturas No. 1260932 y 1260951 remisión No. 64101 desde 01/01/2019 hasta 02/01/2020, en el que también se indica que corresponde al contrato No. 9532 y al finalizar del reporte se hace referencia a ‘TOTALES CONTRATO’ que corresponde al total de las facturas, situación que igualmente se presenta en los demás documentos aportados como base del recaudo. De lo anterior se puede concluir que estamos frente a la ejecución de un contrato para la prestación de servicios de salud entre las partes”.

   En consecuencia, declaró la falta de jurisdicción para conocer del proceso y ordenó remitirlo a los Jueces Administrativos del Circuito de Manizales.

7. El 3 de noviembre de 2020[7], la demanda fue repartida al Juzgado 6° Administrativo del Circuito de Manizales. Mediante Auto del 10 de diciembre de 2020[8], esa autoridad judicial propuso conflicto negativo de jurisdicción y ordenó remitir el expediente al Consejo Superior de la Judicatura. Sostuvo que la acción ejecutiva interpuesta por la ESE Hospital Santa Sofía tiene como título ejecutivo unas facturas y que, ni de los hechos de la demanda ni de las pruebas que fueron aportadas, se observa que el título se derive de un contrato estatal. Por esa razón, la obligación que se pretende reclamar por la vía de la acción ejecutiva no proviene de una relación contractual sino legal. Entonces, de acuerdo con lo establecido en los artículos 104.6 y 297 del CPACA la competencia para conocer el presente asunto recae sobre la jurisdicción ordinaria.

8. El 10 de febrero de 2021, el expediente fue remitido a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Sin embargo, se evidencia que la correspondencia fue devuelta. Posteriormente, el 14 de abril siguiente, las diligencias fueron remitidas a esta Corporación.

9. El 25 de mayo de 2021, la Sala Plena, en sesión virtual, repartió el expediente de la referencia a la Magistrada Sustanciadora[9].

10. El 9 de junio de 2021, el expediente fue entregado al despacho de la Magistrada Sustanciadora a través del Sistema de Información Integrado de la Corte Constitucional (SIICOR)[10].

Competencia

1. La Corte Constitucional es competente para resolver todos[11] los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Carta Política[12].

   Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones[13]

2. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia o de jurisdicción son controversias de tipo procesal, en las cuales varios jueces: (i) se rehúsan a asumir el conocimiento de un mismo asunto, para lo cual aducen su incompetencia (conflicto de competencia negativo) o (ii) pretenden asumir el mismo trámite judicial, al considerar que tienen plena competencia para el efecto (conflicto de competencia positivo)[14].

3. En este sentido, el Auto 155 de 2019[15] precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicción, a saber:

   (i) Presupuesto subjetivo, que exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[16].

   (ii) Presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[17].

   (iii) Presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, mediante un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer de la causa[18].

4. En el asunto de la referencia se satisfacen los anteriores presupuestos porque:

   (i) El conflicto se suscitó entre una autoridad judicial que hace parte de la jurisdicción ordinaria y otra de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

   (ii) Existe una controversia entre el Juzgado 11 Civil Municipal de Manizales y el Juzgado 6° Administrativo Oral del Circuito de la misma ciudad. Lo anterior, en relación con el conocimiento de la demanda ejecutiva presentada por la ESE Hospital Santa Sofía contra el Fondo Financiero Distrital de Salud de Manizales con el fin de que se libre mandamiento de pago por sumas de dinero contenidas en unas facturas que sirven de título ejecutivo.

   (iii) Ambos despachos enuncian fundamentos de índole legal para negar su competencia. De una parte, el Juzgado 11 Civil Municipal de Manizales fundamenta su decisión en el artículo 104 del CPACA. En concreto, sostuvo que la controversia está originada en un contrato celebrado entre dos entidades públicas, razón por la cual la competencia para conocerlo radica en los jueces administrativos del circuito de Manizales.

   De otra, el Juzgado 6° Administrativo Oral del Circuito de Manizales promovió el conflicto con fundamento en los artículos 104.6[19] y 297 del CPACA. En particular, indicó que la obligación que se pretende reclamar por la vía de la acción ejecutiva no proviene de un contrato estatal y, por lo tanto, la competencia para conocer el presente asunto corresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil.

   Asunto objeto de análisis y metodología de decisión

5. A continuación, la Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 11 Civil Municipal de Manizales y el Juzgado 6° Administrativo Oral del Circuito de la misma ciudad. Para ello, hará referencia a la jurisdicción encargada de conocer de asuntos en los que se reclama ejecutivamente el pago de una obligación contenida en facturas expedidas con fundamento en el Decreto 4747 de 2007.

   La jurisdicción encargada de conocer de asuntos en los que se reclama ejecutivamente el pago de una obligación contenida en facturas expedidas con fundamento en el Decreto 4747 de 2007

6. El artículo 15 del Código General del Proceso (en adelante, CGP) dispone que “[c]orresponde a la jurisdicción ordinaria, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra jurisdicción”. A su vez, el artículo 422 de esa normativa establece que pueden demandarse ejecutivamente “las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él”.

7. Por su parte, el artículo 104.6 del CPACA identifica los procesos ejecutivos que son de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y establece que ésta conocerá de “[l]os [procesos] ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades”.

8. En consecuencia, la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce exclusivamente de procesos ejecutivos fundados en títulos ejecutivos derivados de condenas impuestas a la administración por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, las conciliaciones aprobadas por la misma jurisdicción, laudos arbitrales y contratos celebrados con entidades estatales[20].

9. Así lo sostuvo, en su oportunidad, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en providencia del 3 de octubre de 2019. En aquella oportunidad, el Hospital Civil de Ipiales ESE, demandó en proceso ejecutivo a SALUD VIDA SA EPS, con el fin de que se librara mandamiento de pago por los saldos insolutos contenidos en unas facturas. Ante el conflicto de jurisdicción que se suscitó entre un juzgado civil y otro de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, esa Corporación indicó:

   “En el presente caso, la base del recaudo ejecutivo no es un contrato celebrado por una entidad estatal, ni un laudo arbitral en el que una de las partes sea una de aquellas entidades, ni se trata de una conciliación aprobada por la Jurisdicción Contencioso Administrativa, ni de una condena impuesta por ésta, sino que el potencial título ejecutivo lo constituyen las facturas cambiarias que se anexan al libelo, que pueden llegar a contener una obligación actual, clara y exigible.

   Luego, como la base del recaudo ejecutivo no deviene de ninguno de los eventos establecidos en el numeral 6º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, a no dudarlo, el juez competente para conocer de la demanda formulada por Hospital Civil de Ipiales E.S.E., es el J.O., que en este caso es el JUZGADO SEGUNDO CIVIL DEL CIRCUITO DE PASTO.”[21] (N. y subrayas en el texto original)

10. Ahora bien, el artículo 3º del Decreto 4747 de 2007 “[p]or medio del cual se regulan algunos aspectos de las relaciones entre los prestadores de servicios de salud y las entidades responsables del pago de los servicios de salud de la población a su cargo, y se dictan otras disposiciones” adoptó las siguientes definiciones:

    1. Prestadores de servicios de salud: se consideran como tales las instituciones prestadoras de servicios de salud y los grupos de práctica profesional que cuentan con infraestructura física para prestar servicios de salud y que se encuentran habilitados. Para efectos del presente decreto, se incluyen los profesionales independientes de salud y los servicios de transporte especial de pacientes que se encuentren habilitados.

    2. Entidades responsables del pago de servicios de salud: se consideran como tales las direcciones departamentales, distritales y municipales de salud, las entidades promotoras de salud de los regímenes contributivo y subsidiado, las entidades adaptadas y las administradoras de riesgos profesionales.

11. Por su parte, el artículo 21 ibídem establece que “[l]os prestadores de servicios de salud deberán presentar a las entidades responsables de pago, las facturas con los soportes que, de acuerdo con el mecanismo de pago, establezca el Ministerio de la Protección Social. La entidad responsable del pago no podrá exigir soportes adicionales a los definidos para el efecto por el Ministerio de la Protección Social”.

12. Como se expuso previamente, el artículo 104.6 del CPACA limita la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo al conocimiento de cargas crediticias impuestas mediante sentencia emanada de una autoridad judicial de lo contencioso administrativo, conciliaciones aprobadas por la misma jurisdicción, laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública e, igualmente, los originados en los contratos celebrados por esas entidades.

    Por esa razón, el conocimiento de las demandas en las que se reclama ejecutivamente el pago de obligaciones contenidas en facturas expedidas por una ESE con fundamento en el Decreto 4747 de 2007, corresponde a la jurisdicción ordinaria civil, pues este escenario no corresponde a ninguno de los regulados por el artículo 104.6 del CPACA.

13. La Sala Plena constata que, en el presente caso:

13.1. Se generó un conflicto entre una autoridad de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil (Juzgado 11 Civil Municipal de Manizales) y otra de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado 6° Administrativo Oral del Circuito de Manizales). Lo anterior, de acuerdo con las consideraciones de los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, en los términos de los fundamentos jurídicos 3 y 4 de esta providencia.

13.2. Con fundamento en lo expuesto, la Sala dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado 11 Civil Municipal de Manizales es la autoridad competente para conocer del proceso ejecutivo promovido por la ESE Hospital Santa Sofía.

13.3. La ESE Hospital Santa Sofía, a través de apoderado, presentó demanda ejecutiva contra el Fondo Financiero Distrital de Salud, con el fin de que se libre mandamiento de pago por sumas de dinero contenidas en unas facturas que sirven de título ejecutivo. Las facturas mencionadas, fueron las remisiones Nº 64101, 63888, 54929, 47310, 29135, 20282, en virtud de las cuales se identifica que la ESE Hospital Santa Sofia prestó sus servicios de salud en urgencias a varios afiliados, los cuales de acuerdo con el artículo 168[22] de la Ley 100 de 1993, el parágrafo del artículo 20[23] de la Ley 1122 de 2007 y el capítulo III del Decreto 4747 de 2007, no requieren que medie un contrato para su prestación. Además, de conformidad con la demanda, la entidad responsable del pago es el Fondo Financiero Distrital de Salud, de acuerdo con lo consagrado en el Decreto 4747 de 2007.

13.4. Con fundamento en las consideraciones del presente Auto, los anexos, hechos y pretensiones de la demanda, la Sala encuentra que no obra algún documento que demuestre que los títulos valores aportados, esto es, las facturas objeto de demanda, hayan sido expedidas en virtud de un contrato suscrito entre ambas entidades. Por consiguiente, de acuerdo con el artículo 104.6 del CPACA, el conocimiento del presente asunto no corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues esta conoce exclusivamente de procesos ejecutivos fundados en títulos ejecutivos derivados de condenas impuestas a la administración por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, las conciliaciones aprobadas por la misma jurisdicción, laudos arbitrales y contratos celebrados con entidades estatales[24].

13.5. Ahora bien, se observa que las facturas están relacionadas con la prestación de servicios de salud (atenciones y procedimientos de urgencias) prestados por la ESE Hospital Santa Sofía. Señala la parte demandante, que los destinatarios de los servicios facturados fueron usuarios cuya cobertura del servicio público de salud estaba a cargo del Fondo Financiero Distrital de Salud. Por esta razón, la entidad ejecutante afirma que estructuró los títulos ejecutivos de conformidad con el artículo 21 del Decreto 4747 de 2007.

13.6. Con base en lo anterior, se evidencia que las facturas presentadas como título ejecutivo no provienen de un contrato celebrado entre las entidades públicas, sino que obedecen a la relación entre el prestador de servicios de salud, en este caso la ESE Hospital Santa Sofía, y el Fondo Financiero Distrital de Salud, como entidad responsable del pago, de conformidad con el Decreto 4747 de 2007. En tales términos, dicha relación se deriva de normas legales y reglamentarias.

13.7. Por consiguiente, de la demanda se evidencia que se trata de un proceso ejecutivo ordinario en el que la parte demandante pretende el pago de los saldos contenidos en las facturas adeudadas, con sus respectivos intereses. En ese sentido, la base del recaudo ejecutivo no deviene de ninguno de los eventos establecidos en el artículo 104.6 del CPACA. Por consiguiente, el juez competente para conocer del asunto es el J.O..

Regla de decisión: el conocimiento de las demandas en las que se reclama ejecutivamente el pago de una obligación contenida en unas facturas expedidas por una ESE con fundamento en el Decreto 4747 de 2007, corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil. Lo anterior, de conformidad con la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria (artículo 15 del CGP) y el artículo 104.6 del CPACA.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,