Auto nº 989/21 de Corte Constitucional, 18 de Noviembre de 2021

1. La sociedad Estación de Servicio La Americana S.A.S promovió demanda ejecutiva en contra de METROLINEA S.A., con el fin de que se libre mandamiento de pago por las sumas de dinero que constan en varias facturas[1].

2. La empresa ejecutante indicó que las facturas mencionadas corresponden a la prestación de servicios de suministro de combustible y lavado de autos en favor de METROLINEA S.A., las cuales no han sido pagadas por la empresa demandada.

3. El 23 de mayo de 2019[2], la demanda fue repartida al Juzgado 17 Civil Municipal de B.. En auto de 30 de mayo de 2019[3], esta autoridad judicial inadmitió la demanda, en atención a una imprecisión en la factura de venta No. CT 8534, la cual fue corregida oportunamente por la parte actora.

4. Mediante auto del 14 de junio de 2019[4], el Juzgado 17 Civil Municipal de B. libró mandamiento de pago en favor de la demandante y en contra de METROLINEA S.A., por la suma $1.921.475 correspondiente a las facturas de venta allegadas con la demanda, más los intereses moratorios. De igual manera, mediante auto de la misma fecha, se decretaron las medidas cautelares correspondientes al embargo y retención de los dineros depositados o que se lleguen a depositar en cuentas de ahorro, cuentas corrientes o CDTs, a nombre de la sociedad demandada. La autoridad judicial limitó dicha medida a la suma de $3.650.850.

5. El 26 de junio de 2019[5], la entidad demandada presentó recurso de reposición en contra de los autos en los que se libró mandamiento de pago y se decretaron las medidas cautelares, debido a la falta de jurisdicción del Juzgado 17 Civil Municipal de B. para conocer del asunto. Sostuvo que las facturas aportadas como título ejecutivo provienen de un contrato de suministro suscrito entre la sociedad Estación de Servicio la Americana S.A.S. y METROLINEA S.A., que es una Empresa Industrial y Comercial del Estado, por lo que se trata de un contrato estatal y, en consecuencia, le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento del asunto. Lo anterior, de acuerdo con los artículos 2°[6] y 32[7] de la Ley 80 de 1993[8], que definen las entidades y los contratos estatales.

6. Mediante Auto del 29 de julio de 2019[9], el Juzgado 17 Civil Municipal de B. decidió no reponer el auto recurrido, al considerar que no se aportó prueba del contrato que soporte que las facturas se derivaron de un contrato estatal.

7. El 5 de febrero de 2020[10] se llevó a cabo la audiencia inicial. Luego de cumplirse la etapa de saneamiento del proceso y a petición de la parte demandada, el Juzgado 17 Civil Municipal del Distrito Judicial de B. decretó la nulidad de todo lo actuado, en razón a la carencia de competencia, por cuanto la demanda se dirige en contra de una empresa de carácter estatal y, en consecuencia, dispuso la remisión del expediente a los Jueces Administrativos de B.. En particular, indicó que:

   “Este Despacho considera que le asiste razón al demandado y si bien en una primera oportunidad se negó aceptar la tesis de este último, esta es la oportunidad para discutir el asunto más aun cuando se advierte de lo dicho en la audiencia que a quien le corresponde conocer del presente proceso es al juez contencioso administrativo en razón de la naturaleza de la demandada”[11]

   Esas decisión se adoptó porque las copias de los contratos de suministro No.086 de 2014, No. 080 de 2015 y el No. 048 de 2016 celebrados entre la Estación de Servicios La Americana S.A.S. y METROLINEA S.A. aportados por la parte demandada, muestran que es una Empresa Industrial y Comercial del Estado. Por lo tanto, estimó que los contratos de suministro de los que se derivan los títulos ejecutivos tienen origen en un contrato estatal, según los artículos 2°[12] y 32[13] de la Ley 80 de 1993[14]. En consecuencia, le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento del presente asunto, según lo previsto en el artículo 104.2[15] del del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA).

8. Aunado a lo anterior, el Juzgado 17 Civil Municipal de B., ordenó levantar las medidas cautelares por lo que a través del oficio No. 436 del 6 de febrero de 2020 dirigido a las entidades bancarias dispuso “En consecuencia sírvase ordenar a quien corresponda proceder al levantamiento de las medidas cautelares de embargo y retención previa de los dineros depositados o que se lleguen a depositar en cuentas de ahorro, cuentas corrientes o CDTs, a nombre de la sociedad demandada METROLINEA S.A”

9. El 14 de febrero de 2020[16], la demanda fue repartida al Juzgado 15 Administrativo del Circuito de B.. En Auto del 30 de septiembre de 2020[17], esta autoridad judicial propuso conflicto negativo de jurisdicción y ordenó remitir el expediente a la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura. Indicó, que las facturas que sirven de base para la ejecución son títulos valores autónomos e independientes y, por consiguiente, no se enmarcan en los presupuestos contemplados en los artículos 104.6[18] y 297 del CPACA. En consecuencia, la competencia para conocer el presente asunto recae en la jurisdicción ordinaria.

10. Mediante oficio del 3 de marzo de 2021, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial remitió el expediente de la referencia a la Corte Constitucional.

11. El 25 de mayo de 2021, la S.P., en sesión virtual, repartió el expediente de la referencia al despacho de la Magistrada sustanciadora[19].

12. El 1° de junio de 2021, el expediente fue entregado al despacho de la Magistrada sustanciadora a través del Sistema de Información Integrado de la Corte Constitucional –SIICOR–[20].

Competencia

1. La Corte Constitucional es competente para resolver todos[21] los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Carta Política[22].

   Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones[23]

2. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicción son controversias de tipo procesal, en las cuales varios jueces: (i) se rehúsan a asumir el conocimiento de un mismo asunto, para lo cual aducen su incompetencia (conflicto de jurisdicción negativo) o (ii) pretenden asumir el mismo trámite judicial, al considerar que tienen plena competencia para el efecto (conflicto de jurisdicción positivo)[24].

3. En este sentido, el Auto 155 de 2019[25] precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicción, a saber:

   (i) Presupuesto subjetivo, que exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[26].

   (ii) Presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[27].

   (iii) Presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, mediante un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer de la causa[28].

4. En el asunto de la referencia se satisfacen los anteriores presupuestos porque:

   (i) El conflicto se suscitó entre una autoridad judicial que hace parte de la jurisdicción ordinaria (Juzgado 17 Civil Municipal de B.) y otra de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado 15 Administrativo de B.). En consecuencia, se tiene por acreditado el presupuesto subjetivo.

   (ii) Entre las autoridades judiciales en mención existen una controversia en relación con el conocimiento de la demanda ejecutiva presentada por la Estación de Servicio la Americana S.A.S. contra METROLINEA S.A., con el fin de que se libre mandamiento de pago por las sumas de dinero contenidas en cuatro facturas. Por lo tanto, concurre el presupuesto objetivo, que exige que exista un proceso judicial cuyo conocimiento se disputan las mencionadas autoridades con jurisdicción.

   (iii) Ambos despachos enuncian fundamentos de índole legal para negar su competencia. De una parte, el Juzgado 17 Civil Municipal de B. decretó la nulidad de todo lo actuado en el proceso por carecer de competencia, dado que la entidad demandada es una Empresa Industrial y Comercial del Estado y, por lo tanto, una entidad estatal. Lo anterior, de acuerdo con los artículos 2° y 32 de la Ley 80 de 1993 que definen las entidades y los contratos estatales. En consecuencia, le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento del presente asunto según el artículo 104.2[29] del CPACA.

   De otra parte, el Juzgado 15 Administrativo del Circuito de B., sostuvo que los títulos ejecutivos que se pretenden ejecutar en el presente caso no se enmarcan en ninguno de los presupuestos contemplados en los artículos 104.6[30] y 297 del CPACA y, por lo tanto, la competencia para conocer el presente asunto corresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil. De manera que también está acreditado el presupuesto normativo.

   Asunto objeto de análisis y metodología de decisión

5. A continuación, la Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 17 Civil Municipal de B. y el Juzgado 15 Administrativo del Circuito de la misma ciudad. Para ello, hará referencia a: (i) la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, cuando se trata de la ejecución de obligaciones contenidas en títulos valores derivados de un contrato estatal, (ii) la naturaleza de las empresas industriales y comerciales del Estado y (iii) resolverá el conflicto de la referencia.

   Competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, cuando se trata de la ejecución de obligaciones contenidas en títulos valores derivados de un contrato estatal. Reiteración del Auto 403 de 2021[31]

6. En el Auto 403 de 2021[32], esta Corporación conoció de un conflicto de jurisdicciones suscitado respecto del conocimiento de un proceso ejecutivo en el que se pretendía el cobro de facturas cambiarias, aceptadas por una E.S.E. y que se originaron en el marco de un contrato de suministro de medicamentos e insumos.

   En esa oportunidad, la Corte advirtió que se trataba de un proceso ejecutivo derivado del aparente incumplimiento contractual, atribuido a la entidad pública en desarrollo del contrato estatal que la vinculaba con la empresa demandante. En este sentido, recordó que, de conformidad con el artículo 104.2 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de los procesos “(…) relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública (…)”. Así mismo, el artículo 104.6 del CPACA establece que dicha jurisdicción también tiene competencia respecto de los procesos “ejecutivos (…) originados en los contratos celebrados por esas entidades”.

7. La S.P. explicó que, cuando se trata de las mismas partes que suscribieron el negocio jurídico, la jurisdicción competente para dirimir la controversia de naturaleza ejecutiva será la misma que conoce de los demás conflictos derivados del contrato que dio origen a la creación o transferencia del respectivo título valor[33]. En consecuencia, en este evento la competencia corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

   Por el contrario, cuando se verifique que las partes del proceso ejecutivo no son las mismas del negocio jurídico que causó la emisión y/o transferencia del título, por haber ocurrido la circulación de este mediante el endoso, debe predicarse la autonomía del derecho incorporado por la entidad estatal, respecto del nuevo tenedor del título valor. En este evento, corresponderá a la jurisdicción ordinaria la solución de la controversia.

8. En concreto, la Corte estableció la siguiente regla de decisión:

   “En adelante, cuando (i) una entidad estatal (ii) incorpore derechos en títulos-valores (iii) en el marco de sus relaciones contractuales, y (iv) quien fue parte en ese contrato (v) la demande para hacer efectivo el pago del derecho incorporado, (vi) la jurisdicción competente será la de lo contencioso-administrativo, (vii) por tratarse de controversias derivadas del contrato estatal”.

   La naturaleza de las empresas industriales y comerciales del Estado.

9. El artículo 85 de la Ley 489 de 1998[34] define a las empresas industriales y comerciales del Estado como organismos creados por la ley o autorizados por esta, que desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial y de gestión económica conforme a las reglas del derecho privado. Asimismo, precisa que, salvo las excepciones que consagra la ley, reúnen las siguientes características: (i) personería jurídica, (ii) autonomía administrativa y financiera, (iii) capital independiente, y (iv) contribuciones de destinación especial en los casos autorizados por la Constitución.

10. A su vez, el artículo 93 de la misma normativa estableció el régimen jurídico aplicable a los contratos celebrados por las empresas industriales y comerciales así: “Los actos que expidan las empresas industriales y comerciales del Estado para el desarrollo de su actividad propia, industrial o comercial o de gestión económica se sujetarán a las disposiciones del Derecho Privado. Los contratos que celebren para el cumplimiento de su objeto se sujetarán a las disposiciones del Estatuto General de Contratación de las entidades estatales.”.

11. Por otra parte, el artículo 2.1[35] de la Ley 80 de 1993[36] denominó a las empresas industriales y comerciales del Estado como entidades estatales.

12. En la misma línea, el parágrafo del artículo 104 del CPACA establece que:

    “Para los solos efectos de este Código, se entiende por entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%” (N. fuera del texto original).

13. El artículo 32 de la Ley 80 de 1993 definió que los contratos estatales son: “todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad”.

14. Por su parte, la Sección Tercera del Consejo de Estado, en Auto del 16 de julio de 2015[37] sostuvo que: “(…) en el marco del ordenamiento jurídico vigente, la determinación de la naturaleza jurídica del contrato depende de la que, a su vez, tenga la entidad que lo celebra; así, si ésta es estatal, el contrato también lo es, sin importar el régimen legal que se le deba aplicar. La afirmación anterior tiene fundamento legal en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, disposición que, al definir los contratos estatales, adoptó un criterio eminentemente subjetivo u orgánico, apartándose así de cualquier juicio funcional o referido al régimen jurídico aplicable a la parte sustantiva del contrato(..)”, postura que ha sido reiterada por esa Corporación[38].

15. La Corte Constitucional en Sentencia C-992 de 2006[39] señaló: “El hecho de que las empresas industriales y comerciales del Estado actúen conforme al derecho privado y que incluso por razón de su objeto puedan competir con empresas privadas en los términos a que alude el artículo 87 de la Ley 489 de 1998 no significa que con ello se elimine la naturaleza jurídica pública que les es propia”. (N. fuera del texto original).

    ·

16. De acuerdo con lo expuesto, es claro que las empresas industriales y comerciales del Estado, con independencia del régimen de derecho privado que las rige, son entidades públicas. En consecuencia, quedan comprendidas en la regla de decisión fijada en el Auto 403 de 2021, en la medida en que tomó como factor relevante para la asignación de la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de proceso ejecutivos, que estos se originen en contratos celebrados por entidades públicas.

17. Con fundamento en las consideraciones previas, la Sala procede a resolver el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 17 Civil Municipal de B. y el Juzgado 15 Administrativo del Circuito de la misma ciudad. Lo anterior, de acuerdo con las consideraciones de los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, en los términos de los fundamentos jurídicos 3 y 4 de la parte considerativa de esta providencia.

18. La Sala dirimirá esta controversia en el sentido de determinar que el Juzgado 15 Administrativo del Circuito de B. es la autoridad competente para conocer del proceso ejecutivo promovido por la sociedad Estación de Servicio la Americana S.A.S. En este caso deben aplicarse las reglas previstas en los numerales 2 y 4 del artículo 104 del CPACA. Ello, con base en los siguientes fundamentos:

19. En primer lugar, la sociedad Estación de Servicio La Americana S.A.S. presentó demanda ejecutiva en contra de METROLINEA S.A., con el fin de que se libre mandamiento de pago por las sumas de dinero contenidas en cuatro facturas que, conforme a lo señalado por la demandante, se derivan de la prestación del servicio de suministro de combustible y lavado de autos a favor de METROLINEA S.A.

20. En segundo lugar, en el marco de la relación contractual descrita cabe precisar que METROLINEA S.A. es una empresa industrial y comercial del Estado cuyo objeto social consiste en ejercer la titularidad sobre el sistema de servicio público urbano de transporte masivo de pasajeros del municipio de B. y de su área metropolitana, tal y como consta en el certificado de existencia y representación legal expedido por la Cámara de Comercio de B.[40]. En atención a esta naturaleza y, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2.1 de la Ley 80 de 1993, es una entidad estatal y en consonancia con el parágrafo del artículo 104 del CPACA, para los efectos de ese código, constituye una entidad pública.

21. En tercer lugar, identificado el fundamento de la demanda y la naturaleza de la entidad demandada, la Sala advierte que los títulos ejecutivos, que fundamentan la pretensión de ejecución, se originan en un contrato de suministro de combustible y lavado de autos celebrado con METROLINEA S.A. que, como se anotó, es una entidad pública. Aunque no obra dentro del expediente el contrato celebrado entre las partes que soporten las facturas objeto de ejecución, lo cierto es que las partes reconocen que han celebrado múltiples contratos de suministro, como el No.086 de 2014, No. 080 de 2015 y el No. 048 de 2016.

22. En cuarto lugar, en el presente caso las facturas que sustentan la pretensión ejecutiva no han circulado, razón por la que la ejecución que se pretende se desarrolla entre las mismas partes que suscribieron el negocio jurídico, esto es, un contrato estatal de suministro celebrado entre la sociedad Estación de Servicio La Americana S.A.S. y METROLINEA S.A.

23. Así las cosas, como quiera que en el presente asunto se pretenden cobrar ejecutivamente cuatro facturas originadas en una prestación de servicios que, a su turno, se sustenta en un contrato de suministro celebrado con una empresa industrial y comercial del Estado (entidad pública), la Sala aplicará la regla de decisión fijada en el Auto 403 de 2021. En particular, aquella de acuerdo con la cual los procesos ejecutivos derivados de un aparente incumplimiento contractual atribuido a una entidad pública, en el marco del contrato estatal que la vinculaba, deben ser conocidos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo así como la solicitud de las medidas cautelares.

Regla de decisión: Cuando una entidad estatal incorpore derechos en títulos-valores en el marco de sus relaciones contractuales y quien fue parte en ese contrato la demande para hacer efectivo el pago del derecho incorporado, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el asunto, por tratarse de controversias derivadas del contrato estatal[41].

En mérito de lo expuesto, la S.P. de la Corte Constitucional,