Auto nº 1021/21 de Corte Constitucional, 24 de Noviembre de 2021
| Ponente | Diana Constanza Fajardo Rivera |
| Fecha de Resolución | 24 de Noviembre de 2021 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-115 |
Auto 1021/21
Referencia: expediente CJU-115
Conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Santander y el Juzgado 5° Laboral del Circuito de B.
Magistrada ponente:
DIANA FAJARDO RIVERA
Bogotá D. C., veinticuatro (24) de noviembre de dos mil veintiuno (2021).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del A. 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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El 16 de diciembre de 2015,[1] el apoderado judicial de la empresa social del Estado Instituto de Salud de B. (en adelante, E.S.E. ISABU) presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad en contra del Municipio de B., el Fondo Territorial de Pensiones del Municipio de B. y la Secretaría de Hacienda.[2] La parte demandante pretendió, principalmente, que: (i) se declare la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución 995 de 1999 mediante la cual se reconoció una pensión mensual vitalicia de jubilación al señor V.J.A.N. y las resoluciones 0344 y 0508 de 2001, en las que se re liquidó la mesada de dicha pensión, emitidas por la administradora del Fondo Territorial de Pensiones del Municipio de B.; [3] en consecuencia se declare que (ii) el Fondo de Pensiones del Municipio de B. no es competente para el reconocimiento de pensiones de carácter convencional ni legal; (iii) no existe obligación pensional alguna a cargo de la E.S.E. ISABU por cuanto esta entidad afilió y cotizó al Sistema General de Seguridad Social el aporte pensional del señor A.N. durante su vinculación laboral; además que, (iv) se condene a la entidad demandada al reconocimiento y pago a favor de la demandante, en forma retroactiva, todas las mesadas pagadas con ocasión del reconocimiento de la pensión mencionada a partir del 1 de julio de 1999; y (v) se ordene a las demandadas asumir el pago de la pensión a la que pueda tener derecho el señor A.N..
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La E.S.E. ISABU afirmó que el señor V.J.A.N. trabajó un total de 9030 días distribuidos así:
Período laborado
Días
Empleador
Entidad a la cual estuvo afiliado en el régimen de seguridad social
22/08/1968 al 09/12/1971
1188
Cementos Diamante de B.
ISS
20/02/1978 al 31/12/1989
4272
Municipio de B.
Caja de Previsión Social Municipal – Fondo Territorial de Pensiones del Municipio de B.
01/01/1990 al 29/07/1997
2729
ISABU[4]
30/07/1997 al 30/11/1999
841
E.S.E. ISABU
ISS
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Así las cosas, el demandante agregó que el señor A.N.: (i) es beneficiario de una pensión de jubilación convencional a partir del 1° de diciembre de 1999 otorgada por el Fondo Territorial de Pensiones del Municipio de B. según la Resolución No. 995 del 23 de noviembre de 1999; y (ii) se afilió al Sistema de Seguridad Social en Pensiones (ISS, hoy Colpensiones) a partir del 29 de diciembre de 1995, por parte de ISABU, por lo que “se subrogó de la obligación de pensionar.” Así, según afirmó, “ha tratado de manera incansable de que las entidades obligadas por ley a hacerse cargo de la pensión del señor V.J.A.N., asuman su obligación pensional, sin embargo ha sido infructuoso todo trámite administrativo.”
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El Tribunal Administrativo de Santander, mediante auto del 17 de febrero de 2016,[5] resolvió admitir la demanda y notificar a los demandados de esta. Después de iniciado el proceso judicial, el 9 de abril de 2018[6] se llevó a cabo la audiencia inicial prevista en el A. 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA),[7] en desarrollo de la cual la autoridad judicial declaró su falta de jurisdicción para conocer el asunto y ordenó su remisión a los juzgados laborales del circuito de B.. Argumentó que la controversia no es en estricto sentido de carácter laboral, sino relativa a la seguridad social en pensiones y que, en este caso, no se cumple con lo previsto en el numeral 4 del A. 104 del CPACA pues el señor A.N. estuvo vinculado bajo la modalidad de trabajador oficial con una pensión convencional, por lo que la competencia es de la Jurisdicción Ordinaria Laboral, de conformidad con el A. 2 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social (en adelante, CPTSS).[8]
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Por su parte, mediante auto del 16 de mayo de 2018,[9] el Juzgado 5° Laboral del Circuito de B. propuso el conflicto negativo de competencia por falta de jurisdicción y remitió el asunto a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para que lo dirimiera. Consideró que, las pretensiones del actor se dirigen a obtener la nulidad de un acto administrativo amparado por la presunción de legalidad y de conformidad con los artículos 104 y 138 del CPACA, y ello es competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por lo tanto, el juez ordinario laboral no puede decidir el asunto que por ley ha sido asignado al juez administrativo.[10]
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La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del A. 241 de la Constitución Política, modificado por el A. 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
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En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver
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Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones:[11] (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones;[12] (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional;[13] y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.[14]
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La Sala constata que en el presente caso se cumplen tales presupuestos, puesto que (i) el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, en esta oportunidad, de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de la Jurisdicción Ordinaria (presupuesto subjetivo). (ii) El conflicto versa sobre el conocimiento de la demanda presentada por la E.S.E. ISABU en contra del Municipio de B. y otros (presupuesto objetivo). (iii) Ambas autoridades jurisdiccionales enunciaron razonablemente fundamentos de índole constitucional y legal, en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia. Específicamente, el Tribunal Administrativo de Santander invocó los artículos 104.4 y 180 del CPACA y el A. 2 del CPTSS. Por su parte, el Juzgado 5° Laboral del Circuito de B. citó los artículos 104 y 138 del CPACA (presupuesto normativo).
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La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce de las controversias relacionadas con la prestación del servicio de seguridad social, suscitadas entre los empleados públicos y las entidades estatales administradoras del respectivo régimen. Ello de conformidad con el inciso primero del A. 104 del CPACA según el cual a la mencionada Jurisdicción le corresponde conocer “de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.” Específicamente, el numeral 4 del mismo A. señala que conocerá de los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público.”
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Por su parte, respecto de la competencia de la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, el A. 2 del CPTSS ha establecido en su numeral 4 que le corresponde conocer de “las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos.”
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Ahora bien, al respecto la Corte Constitucional estableció en el Auto 746 de 2021:[15]
“respecto de la jurisdicción para resolver las controversias relacionadas con la seguridad social se prevén dos reglas. Una especial, que exige la acreditación de dos factores concurrentes para asignar el conocimiento del asunto a la jurisdicción contencioso-administrativa. Estos son: la calidad de empleado público del demandante y que una persona de derecho público administre el régimen que le aplica. Asimismo, una residual, según la cual, cuando la controversia involucra a un trabajador del sector privado o a un trabajador oficial, la competencia radica en la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y seguridad social.”[16]
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Con base en lo anterior, la Corte ha asignado a la Jurisdicción Ordinaria Laboral el conocimiento de controversias derivadas de, por ejemplo: (i) reliquidaciones de pensiones de jubilación solicitadas por trabajadores oficiales y decididas por entidades territoriales;[17] y (ii) actos administrativos a través de los cuales la UGPP[18] ha resuelto reclamos de reliquidación de pensiones respecto de quien ha tenido su última vinculación laboral con el sector privado.[19]
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Asimismo, resulta pertinente recordar la decisión contenida en el Auto 710 de 2021,[20] en el que la Sala, luego de referirse al ámbito de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en materia de seguridad social, precisó que la naturaleza del acto demandado no determina de forma exclusiva la competencia para conocer de un asunto enmarcado en tal materia, puesto que en estos casos es especialmente relevante verificar, de ser posible, la naturaleza de la vinculación laboral del solicitante al momento de causarse la prestación. En palabras de la Corte:
“la competencia sobre un proceso relacionado con la seguridad social no se define únicamente por la naturaleza del acto que se demanda, sino por la calidad que ostenta el trabajador que pretende el reconocimiento de algún derecho o prestación relacionado con esa materia. Así, se reitera que: (i) la jurisdicción ordinaria laboral es competente para conocer de las controversias relacionadas con la seguridad social de trabajadores oficiales, independientes o del sector privado, sin perjuicio de si la entidad administradora es de derecho público o privado; y (ii) la jurisdicción contencioso administrativa asumirá los procesos relativos a la seguridad social de los empleados públicos, cuando su régimen es administrado por una persona del derecho público.”[21]
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En conclusión, de acuerdo con los presupuestos normativos y jurisprudenciales reseñados se tiene que, por un lado, de conformidad con lo dispuesto en la cláusula general de competencia contenida en el A. 2 del CPTSS, corresponde a la Jurisdicción Ordinaria Laboral conocer de los procesos judiciales relacionados con la seguridad social de trabajadores oficiales, independientes o del sector privado. Por otro lado, en atención a lo establecido en el numeral 4 del A. 104 del CPACA, serán de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo las demandas relacionadas con la seguridad social de los empleados públicos, cuando su régimen sea administrado por una persona de derecho público.
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En el caso bajo estudio, la E.S.E. ISABU pretendió mediante la acción de nulidad, dejar sin efectos el acto administrativo emitido por el Fondo Territorial de Pensiones del Municipio de B. que reconoció una pensión de jubilación a nombre del señor V.J.A.N., así como aquellos que dispusieron su reliquidación, al considerar que la mencionada entidad no tenía la competencia para hacer dicho reconocimiento y, además, pretendió que, se declare que no existe ninguna obligación pensional a su cargo teniendo en cuenta, según afirmó, afilió al señor A.N.a.S. General de Seguridad Social.
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Como se mencionó previamente, esta Corporación ha advertido que, la competencia sobre un proceso relacionado con la seguridad social, como en este caso que se discute el reconocimiento de una pensión de vejez, no se define únicamente por el acto que se demanda, sino por la calidad que ostenta el trabajador que pretende el reconocimiento de algún derecho o prestación relacionado con esa materia. Si bien en el presente caso no se trata de un trabajador que pretende el reconocimiento de un derecho pensional, si se está discutiendo el reconocimiento de una pensión de vejez a nombre de un trabajador oficial, por parte de la empresa social del Estado que ha venido asumiendo, según afirmó, la obligación de pagar dicha pensión. Dado que lo que se discute en este asunto es el reconocimiento de un derecho relacionado con la seguridad social de un trabajador oficial, la competencia es de la Jurisdicción Ordinaria, ya que las resoluciones que se atacan no definen por si mismas la naturaleza de la controversia.
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Adicionalmente, la competencia de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social se activa en este caso porque el trabajador respecto de quien se alega el reconocimiento de la pensión de vejez tenía la calidad de trabajador oficial. En términos de esta Corporación, dicha Jurisdicción es competente para conocer de las controversias relacionadas con la seguridad social de trabajadores oficiales, independientes o del sector privado, sin perjuicio de si la entidad administradora es de derecho público o privado. Vale la pena mencionar que, el Tribunal Administrativo de Santander, durante el desarrollo de la audiencia inicial solicitó a las entidades demandadas que, certificaran si el señor A.N. ostentaba la calidad de trabajador oficial o empleado público.[22] En respuesta a ello, el subgerente administrativo de la E.S.E. ISABU certificó que el señor V.J.A.N. a partir del 1 de diciembre de 1994, “estuvo vinculado mediante contrato individual de trabajo a término indefinido, en condición de Trabajador Oficial, con funciones de Conductor.”[23]
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Así las cosas, en la medida que en el presente caso la E.S.E. ISABU presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad en contra del Municipio de B. y el Fondo Territorial de Pensiones del Municipio de B., y pretendió principalmente que (i) se declare la nulidad del acto administrativo que reconoció una pensión de jubilación al señor V.J.A.N., quien tuvo una vinculación como trabajador oficial con la empresa social del Estado demandante; y solicitó que, se declare que (ii) el Fondo de Pensiones del Municipio de B. no tenía competencia para reconocer dicha pensión y (iii) que no existe obligación pensional alguna a cargo de la demandante, en tanto esta entidad afilió y cotizó al Sistema General de Seguridad Social el aporte pensional respectivo del trabajador, el asunto es competencia de la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral. Por lo tanto, esta Corporación resolverá el conflicto en el sentido de declarar que corresponde al Juzgado 5° Laboral del Circuito de B. conocer de la demanda presentada por la E.S.E. ISABU. La Sala ordenará remitirle el expediente de la referencia a dicha autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.
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La Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social es competente para conocer de las controversias relacionadas con la seguridad social de trabajadores oficiales, independientes o del sector privado, sin perjuicio de si la entidad administradora es de derecho público o privado.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Santander y el Juzgado 5° Laboral del Circuito de B. y DECLARAR que el Juzgado 5° Laboral del Circuito de B. es la autoridad competente para conocer de la demanda presentada por la E.S.E. Instituto de Salud de B. en contra del Municipio de B. y otros.
Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-115 al Juzgado 5° Laboral del Circuito de B. para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y al Tribunal Administrativo de Santander.
N., comuníquese y cúmplase.
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Presidente
Ausente con excusa
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
Ausente con permiso
C.P.S.
Magistrada
Ausente con excusa
J.F.R. CUARTAS
Magistrado
Ausente con permiso
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Acta de reparto. Documento digital “11001010200020180171100 C5”, P. 79.
[2] La demanda consta en el documento digital “11001010200020180171100 C5”, Pp. 51-77.
[3] Documento digital “11001010200020180171100 C5”, Pp. 6-16.
[4] Según señaló el demandante, durante ese período el personal transferido del Municipio de B. al ISABU, seguía dependiendo del primero, de conformidad con el Decreto 665 de 1989.
[5] Documento digital “11001010200020180171100 C5”, Pp. 81-83.
[6] Documento digital “11001010200020180171100 C6”, Pp. 184-189.
[7] Ley 1437 de 2011. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
[8] Modificado por el Código General del Proceso (Ley 1564 de 2012).
[9] Documento digital “11001010200020180171100 C4”, Pp. 3-5.
[10] El asunto fue repartido al interior de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura el 10 de julio de 2018. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial lo remitió a la Corte Constitucional mediante constancia secretarial de 2 de febrero de 2021. El 25 de mayo de 2021 la Sala Plena de la Corte Constitucional repartió el asunto de la referencia para su sustanciación al Despacho de la magistrada D.F.R.. El expediente digital respectivo fue enviado al despacho sustanciador a través de acta secretarial del 1 de junio de 2021.
[11] Auto 155 de 2019. M.L.G.G.P..
[12] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[13] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (A. 116 de la Constitución).
[14] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[15] M.J.F.R.C..
[16] Auto 746 de 2021. M.J.F.R.C..
[17] En el Auto 314 de 2021 (M.G.S.O.D., se decidió que la Jurisdicción Ordinaria Laboral era la competente para conocer de la demanda promovida por un ciudadano en contra del Distrito de Buenaventura, cuya pretensión era la reliquidación de su pensión de jubilación de conformidad con la convención colectiva respectiva. La Sala adoptó esta decisión en consideración de que, al momento de causarse la pensión, el actor se desempeñaba como trabajador oficial.
[18] Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales.
[19] A modo de ilustración, en el Auto 746 de 2021 (M.J.F.R.C.) la Corte asignó a la Jurisdicción Ordinaria Laboral el conocimiento del proceso promovido por un ciudadano que solicitaba declarar la nulidad del acto administrativo a través del cual la UGPP le había negado la reliquidación de su pensión de vejez y que, como consecuencia, pedía imponer distintas condenas dinerarias contra la entidad. La razón para tomar esta decisión correspondió a que el último lugar con el que estuvo vinculado laboralmente el demandante fue en el sector privado. Estos criterios han sido inicialmente recopilados y construidos, principalmente, desde el precitado Auto 314 de 2021. M.G.S.O.D.; y los autos 329 de 2021. M.A.L.C. y 433 de 2021. M.C.P.S..
[20] M.G.S.O.D..
[21] Auto 710 de 2021. M.G.S.O.D..
[22] Documento digital “11001010200020180171100 C6”, Pp. 130-134.
[23] Documento digital “11001010200020180171100 C6”, P. 173.
