Auto nº 1036/21 de Corte Constitucional, 24 de Noviembre de 2021
| Ponente | Paola Andrea Meneses Mosquera |
| Fecha de Resolución | 24 de Noviembre de 2021 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-492 |
Auto 1036/21
Referencia: expediente CJU-492
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 23 Laboral del Circuito de Bogotá D.C. y la Superintendencia Nacional de Salud
Magistrada ponente:
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Bogotá D. C., veinticuatro (24) de noviembre de dos mil veintiuno (2021)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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Cruz Blanca E.P.S. S.A.[1], actuando mediante apoderado judicial, promovió el 19 de diciembre de 2017[2], demanda ordinaria laboral contra la Nación-Ministerio de la Protección Social, el Consorcio Fidufosyga, las fiduciarias que integraron el Consorcio SAYP 2011, las entidades que conforman la Unión Temporal Nuevo Fosyga y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud –Adres–, con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de solicitudes de recobro por concepto de prestación de servicios médicos, hospitalarios y quirúrgicos especializados sin cobertura en el Plan Obligatorio de Salud (POS), hoy Plan de Beneficios (PBS), ordenados por sentencias de tutela y decisiones de comités técnico científicos[3].
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En los hechos de la demanda, la EPS indicó que radicó ante el Consorcio administrador del Fosyga 17,266 solicitudes de recobros que ascienden a la suma de ONCE MIL SETECIENTOS CINCUENTA Y CUATRO MILLONES DOSCIENTOS CUATRO MIL CIENTO SESENTA Y SEIS PESOS ($11.754’204.166) y que ninguna de estas fue aprobada para pago. Sostuvo que el Consorcio glosó 13,664 por asuntos de forma y 3,602 por razones de fondo. En consecuencia, solicitó al despacho judicial (i) declarar que las entidades demandadas tienen la obligación legal de pagar la suma presuntamente adeudada; (ii) condenar a la entidad demandada al pago de una suma adicional por concepto de gastos administrativos derivados de la gestión y manejo de las prestaciones excluidas del POS, hoy PBS; (iii) condenar las entidades demandadas al pago de intereses moratorios, liquidados a la tasa máxima legal; (iv) ordenar la indexación y/o actualización de la suma adeudada a valor presente[4].
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El conocimiento de la demanda fue asignado por reparto al Juzgado 23 Laboral del Circuito de Bogotá D.C., quien, mediante auto de 10 de abril de 2018[5], declaró su falta de jurisdicción para conocer de la demanda y ordenó enviar el expediente a la oficina de reparto para que se asignara su conocimiento a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Fundó su decisión en tres argumentos, consistentes en que: (i) el artículo 2.4 de la Ley 712 de 2001 excluyó a los jueces laborales del conocimiento de las controversias entre entidades del sistema de seguridad social, derivadas de asuntos de naturaleza administrativa, civil o comercial que se desarrollen con el fin de lograr la prestación de esos servicios. Agregó que en este caso las entidades demandadas deben asumir el crédito, comoquiera que se causó por la prestación de servicios médicos, hospitalarios y quirúrgicos especializados sin cobertura en el POS, hoy PBS; (ii) en sentencia C-1027 de 2002, la Corte Constitucional afirmó que la competencia de los jueces laborales se limita a los conflictos suscitados entre afiliados, por una parte, y las entidades encargadas de la prestación de los servicios de salud, por otra. Por último indicó que (iii) le corresponde a los jueces administrativos conocer esta demanda, comoquiera que la demandante pretende que se declare la responsabilidad del estado por el no pago de los referidos recobros.
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La parte demandante interpuso recurso de reposición en contra del auto de 10 de abril de 2018. Consideró que el Juzgado 23 Laboral del Circuito de Bogotá D.C., sí tenía competencia para conocer la demanda, pues se trata de una controversia propia del sistema de seguridad social en salud. Para sustentar su argumento, adujo que mediante providencia del 11 de agosto de 2014, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, determinó que la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral es la competente para conocer “los procesos judiciales declarativos y de condena dentro del marco del sistema general de seguridad social en salud, cuyo objeto sea el recobro por servicios NO POS con base en facturas devueltas, rechazadas o glosadas, como en el presente caso”[6]. Además, sostuvo la recurrente que, en ningún momento, se pretendió adelantar una acción de reparación directa o pedir la indemnización derivada de dicho mecanismo judicial.
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Mediante auto de 14 de agosto de 2019, el Juzgado 23 Laboral del Circuito de Bogotá D.C., negó el recurso de reposición, al considerar que, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 139 del Código General del Proceso, contra la decisión que declara la falta de competencia no procede ningún recurso. Así mismo, sostuvo que mediante la Ley 1949 de 2019, se redefinieron las competencias de la Superintendencia Nacional de Salud, en ejercicio de funciones jurisdiccionales. Adujo que, en virtud de la modificación introducida por el artículo 6, “el presente proceso debe ser conocido por la Superintendencia Nacional de Salud, y no por la jurisdicción Contenciosa Administrativo [sic] como se indicó en el auto anterior”[7]. Por lo anterior, reiteró su falta de competencia y remitió la demanda promovida por Cruz Blanca E.P.S. S.A. a dicha Superintendencia.
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Mediante auto A2019-003463 de 24 de octubre de 2019[8], la Superintendencia Nacional de Salud rechazó por falta de competencia la demanda y promovió el conflicto negativo de competencia ante el Consejo Superior de la Judicatura. Esto, por cuanto (i) el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, modificado por el artículo 6 de la Ley 1949 de 2019, limitó el ámbito de competencia de los asuntos jurisdiccionales asignados a la superintendencia a las controversias previstas en los literales a) al f)[9]; (ii) de conformidad con la sentencia C-119 de 2008, la entidad, en ejercicio de dichas funciones jurisdiccionales, solo conoce y decide los asuntos que, por disposición legal y a petición de parte, le sean asignados; (iii) los conflictos cuyo conocimiento le fue atribuido a la Supersalud se enmarcan dentro del sistema de seguridad social en salud, y no confieren una competencia privativa, sino concurrente con los jueces ordinarios, en la especialidad laboral, que conocen de estos asuntos por virtud del artículo 2.4 de la Ley 712 de 2001. En esa medida, (iv) debido a la elección del demandante de presentar la demanda ante la jurisdicción ordinaria laboral, la Superintendencia fue desplazada del conocimiento de la causa, ello en cumplimiento del criterio fijado por la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura.
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El 15 de mayo de 2020, se repartió el conflicto al interior de la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura. En virtud de lo dispuesto en el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015, el 2 de febrero de 2021, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial envió el expediente a la Corte Constitucional para que lo resolviera. En sesión de 25 de mayo de 2021 de la Sala Plena de esta Corporación, el expediente de la referencia fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora[10].
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Competencia
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La Corte Constitucional no tiene competencia para resolver conflictos de competencia al interior de una jurisdicción. El numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política[11] prescribe que la Corte Constitucional es competente para “dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre jurisdicciones” (subrayado fuera del texto). Esta disposición constitucional no confiere a la Corte Constitucional la facultad de resolver conflictos de competencia que se susciten entre autoridades judiciales que forman parte de una misma jurisdicción[12], puesto que estos deben ser resueltos al interior de dichas jurisdicciones. En efecto, la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia -Ley 270 de 1996-, así como el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011-, definen las autoridades judiciales que deben resolver los conflictos de competencia al interior de la jurisdicción ordinaria y la jurisdicción de lo contencioso administrativo, respectivamente.
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Los conflictos de competencia al interior de la jurisdicción ordinaria. El artículo 18 de la Ley 270 de 1996 establece que corresponde a la Corte Suprema de Justicia y a los Tribunales Superiores de Distrito Judicial resolver los conflictos de competencia que se susciten entre autoridades judiciales que forman parte de la jurisdicción ordinaria. El inciso 1º de esta disposición prevé que la Corte Suprema de Justicia es la encargada de dirimir los conflictos de competencia “que se susciten entre autoridades de la jurisdicción ordinaria que tengan distinta especialidad jurisdiccional y que pertenezcan a distintos distritos”. Por su parte, el inciso 2º ibidem dispone que los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, por conducto de sus salas mixtas, deben resolver “[l]os conflictos de la misma naturaleza que se presenten entre autoridades de igual o diferente categoría y pertenecientes al mismo Distrito”.
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La controversia entre la Superintendencia Nacional de Salud y la jurisdicción ordinaria laboral no configura un conflicto de competencias entre jurisdicciones. La Sala Plena carece de competencia para definir el presente conflicto, porque constata que la controversia sobre la competencia para conocer la demanda promovida por Cruz Blanca E.P.S. S.A. no configura un conflicto de competencias entre distintas jurisdicciones. Esto es así, por las siguientes razones:
(i) El artículo 116 de la Constitución establece que “excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas”.
(ii) Mediante el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, modificado por el artículo 6º de la Ley 1949 de 2019, le fueron atribuidas a la Superintendencia Nacional de Salud ciertas funciones jurisdiccionales, con el objetivo de “garantizar la efectiva prestación del derecho a la salud de los usuarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud”. Asimismo, el parágrafo 1°, dispuso que las providencias que emita la Superintendencia serán conocidas en apelación por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial del domicilio del apelante.
(iii) La Corte Constitucional se pronunció en la Sentencia C-119 de 2008, sobre la constitucionalidad del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007. Al referirse al contenido del parágrafo 1°, sostuvo que la Superintendencia Nacional de Salud “desplaza, a prevención, a los jueces laborales del circuito (o civiles del circuito en los lugares en que no existen los primeros), cuya segunda instancia está asignada a la Sala Laboral de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial”[13]. Así mismo, la Corte precisó que dicha apelación la conocen los tribunales como “superiores jerárquicos de los jueces que fueron desplazados por la referida entidad administrativa de su función de decidir en primera instancia”[14].
(iv) Con posterioridad, el artículo 139 del Código General del Proceso reguló la competencia para resolver los conflictos de competencia suscitados al interior de la jurisdicción ordinaria y asignó su conocimiento al “superior funcional común a las dos autoridades” en conflicto. Para el caso específico, el inciso 5º de la disposición citada preció que “[c]uando el conflicto de competencia se suscite entre autoridades administrativas que desempeñen funciones jurisdiccionales, o entre una de estas y un juez, deberá resolverlo el superior de la autoridad judicial desplazada”.
(v) En el Auto 1008 de 2021[15], la Corte Constitucional se pronunció en un conflicto similar de competencia suscitado entre la Superintendencia Nacional de Salud y un Juzgado Laboral del Circuito de Bogotá. En dicha providencia, la Sala Plena se declaró inhibida por falta de competencia para pronunciarse sobre el asunto de la referencia y dispuso remitir el asunto a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, por razones similares a las aquí expresadas.
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En el caso sub examine no se configuró un conflicto de competencia entre jurisdicciones. La Sala Plena carece de competencia para resolver la controversia sub examine. Esto, porque la Superintendencia Nacional de Salud desplaza a los jueces laborales cuando ejerce funciones jurisdiccionales y, para efectos del recurso contra sus providencias y el trámite de definición de competencia, dicha entidad se asimila funcional y no orgánicamente a un juzgado de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral. En esa medida el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá D.C. – Sala Laboral es la autoridad que funge como segunda instancia en estas materias, por ser el superior jerárquico del juez desplazado y obrar como superior funcional común de las dos autoridades —Superintendencia Nacional de Salud y Juzgado 23 Laboral del Circuito de Bogotá D.C.—. Por tal razón, aunque en principio se advierte la existencia de un conflicto entre autoridades que, funcionalmente, integran la jurisdicción ordinaria, corresponderá a dicho Tribunal determinar si las actuaciones de la Superintendencia Nacional de Salud tuvieron naturaleza jurisdiccional en el presente asunto.
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Debido a lo anterior, la Corte Constitucional carece de competencia para resolver el presente conflicto, según lo previsto en el artículo 241 numeral 11 de la Constitución Política, modificado por el Acto Legislativo 02 de 2015, conforme al cual ostenta atribución constitucional para “[d]irimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. Es decir, conflictos interjurisdiccionales y no controversias intrajurisdiccionales, como en el caso objeto de estudio.
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En consecuencia, la Sala Plena se declarará inhibida para decidir el presente asunto y ordenará el envío del expediente a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá para que (i) resuelva el conflicto de competencia entre el Juzgado 23 Laboral del Circuito de Bogotá D.C. y la Superintendencia Nacional de Salud y (ii) comunique la presente decisión a los interesados.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero.- Declararse INHIBIDA para pronunciarse sobre la controversia planteada entre el Juzgado 23 Laboral del Circuito de Bogotá D.C. y la Superintendencia Nacional de Salud para conocer la demanda promovida por Cruz Blanca E.P.S. S.A. en contra de la Nación-Ministerio de la Protección Social, el Consorcio Fidufosyga, las fiduciarias que integraron el Consorcio SAYP 2011, las entidades que conforman la Unión Temporal Nuevo Fosyga y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud –Adres–.
Segundo.- Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-492 a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá para que resuelva el conflicto de competencia entre el Juzgado 23 Laboral del Circuito de Bogotá D.C. y la Superintendencia Nacional de Salud y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite.
N., comuníquese y cúmplase,
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Presidente
Ausente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBAÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
Ausente con permiso
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Ausente
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
Ausente con permiso
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Identificada con NIT 830.009.783-0.
[2] Según consta en la presentación personal hecha ante el centro de servicios administrativos jurisdiccionales obrante a folio 59 del Cno. 2.
[3] Cuaderno 3, f. 3.
[4] Id., f. 9.
[5] Id., f. 290.
[6] Id., f. 298.
[7] Id., fl. 322.
[8] Id. fl. 338.
[9] Artículo 41. Función Jurisdiccional de la Superintendencia Nacional de Salud.
a) Cobertura de los servicios, tecnologías en salud o procedimientos incluidos en el Plan de Beneficios en Salud (plan obligatorio de salud), cuando su negativa por parte de las Entidades Promotoras de Salud o entidades que se les asimilen ponga en riesgo o amenace la salud del usuario, consultando la Constitución Política y las normas que regulen la materia.
(…)
f) Conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
[10] Cfr. Expediente Digital. Informe de Secretaría general. fl. 1.
[11] Modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
[12] En el auto 155 de 2019, la Corte Constitucional señaló, en consideraciones de obiter dicta, que no se configura un conflicto de jurisdicción, por ausencia del factor subjetivo, cuando “ambas autoridades pertenezcan a la misma jurisdicción”. La Sala Plena aclara que, de acuerdo con la posición que se adopta en esta providencia, la inexistencia de un conflicto de competencia entre autoridades judiciales que forman parte de diferentes jurisdicciones implica que la Corte carece de competencia para resolver el asunto. Por lo tanto, en estos casos no es procedente abordar el análisis de los presupuestos -subjetivo, objetivo y normativo- para la configuración de los conflictos de jurisdicciones.
[13] Corte Constitucional, sentencia C-119 de 2008.
[14] Id.
[15] Expediente CJU-925.
