Auto nº 1058/21 de Corte Constitucional, 24 de Noviembre de 2021
| Fecha | 24 Noviembre 2021 |
| Número de sentencia | 1058/21 |
| Número de expediente | CJU-882 |
| Materia | Derecho Constitucional |
Auto 1058/21
Referencia: Expediente CJU-882
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 5º Laboral del Circuito de Cali y el Juzgado 20 Administrativo Mixto del Circuito de la misma ciudad.
Magistrado ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá D.C., veinticuatro (24) de noviembre de dos mil veintiuno (2021)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente,
AUTO
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El 30 de agosto de 2019, Empresa Solidaria de Salud EMSSANAR SAS (en adelante, “Emssanar ESS”)[1], interpuso demanda ordinaria laboral en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud –ADRES–, en aras de obtener una indemnización de perjuicios, específicamente, el lucro cesante y el daño emergente causados por el rechazo al reconocimiento y pago de 214 solicitudes de recobros correspondientes a las prestaciones no incluidas en el Plan Obligatorio de Salud (en adelante, “POS”), hoy Plan de Beneficios de Salud (en adelante, “PBS”), por un valor de $ 512.695.612,46.
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En la demanda ordinaria, Emssanar ESS señaló que asumió las sumas de dinero pretendidas en cumplimiento de fallos de tutela y/o autorizaciones emitidas por el entonces Comité Técnico Científico (en adelante “CTC”), las cuales fueron reclamadas a través del procedimiento administrativo especial de recobros ante el Ministerio de Salud y Protección Social, representado por el Consorcio Administrador del FOSYGA[2], entidad que decidió negar el pago mediante la imposición de glosas[3].
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El 25 de septiembre de 2020, el Juzgado 5º Laboral del Circuito de Cali declaró su falta de jurisdicción y competencia para conocer de la demanda, y ordenó el envío a los juzgados administrativos de la misma ciudad con fundamento en una decisión de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, en auto del 12 de abril de 2018[4], en la que señaló que las demandas relacionadas con las decisiones de “glosar, devolver o rechazar las solicitudes de recobro por servicios, medicamentos o tratamientos no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud – NO POS, (…) constituye acto administrativo, particular y concreto, cuya controversia ha de zanjarse en el marco de la competencia general de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo prevista en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011”[5].
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El 6 de abril de 2021, el Juzgado 20 Administrativo Mixto del Circuito de Cali declaró su falta de competencia para conocer de la demanda y suscitó un conflicto negativo de jurisdicciones, por lo que procedió a remitir el expediente a la Corte Constitucional toda vez que, a su juicio, en “aquellos eventos en los que lo discutido no esté asociado con temas laborales y de seguridad social de empleados públicos, cuyo régimen sea administrado por una persona de derecho público, necesariamente deba deducirse que la jurisdicción ordinaria debe ser la competente, máxime que los temas de seguridad social requieren de un proceso y de una jurisdicción especial”. Así, conforme al numeral 4° del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante, CPTSS), el litigio debe ser conocido por la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral[6].
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El 25 de mayo de 2021, la Sala Plena de la Corte Constitucional repartió el expediente y el 9 de junio siguiente la Secretaría General lo envió al despacho del magistrado sustanciador[7].
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Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos entre jurisdicciones. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[8].
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Estudio de los presupuestos para la configuración de un conflicto de competencias entre jurisdicciones. Esta corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[9].
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Esta Corte ha considerado de manera reiterada que para que se configure un conflicto de jurisdicciones es preciso que se den los presupuestos de carácter subjetivo, objetivo y normativo[10]. De esta manera, ha explicado que (i) el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[11]; (ii) el presupuesto objetivo se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[12]; y (iii) el presupuesto normativo implica la necesidad de que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[13].
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La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de los asuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el plan obligatorio de salud. La Corte Constitucional, en el auto 389 de 2021[14], resolvió un conflicto suscitado entre el Juzgado 6 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 61 Administrativo del Circuito de la misma ciudad, en relación con una demanda instaurada por Sanitas EPS en contra de la ADRES, para el reconocimiento y pago de las sumas de dinero asumidas por la citada EPS para atender la cobertura de servicios, procedimientos e insumos no incorporados en el POS, hoy PBS. La Sala Plena concluyó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente, en virtud de lo dispuesto en el inciso 1° del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011[15].
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A criterio de la Corte, las controversias judiciales relacionadas con recobros no corresponden a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del CPTSS[16], ya que no se relacionan en estricto sentido con la prestación de los servicios de la seguridad social, y únicamente aluden a litigios entre entidades administradoras del Sistema Integral de Seguridad Social en Salud[17]. Igualmente, la Sala definió que el trámite de recobro constituye un verdadero procedimiento administrativo, el cual culmina con la expedición de un acto administrativo que consolida o niega la existencia de una obligación.
De conformidad con lo antes expuesto, en el presente caso, la Sala Plena constata lo siguiente:
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Se cumplen con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones, por las siguientes razones: (i) el mismo se suscitó entre el Juzgado 5º Laboral del Circuito de Cali y el Juzgado 20 Administrativo Mixto del Circuito de la misma ciudad (presupuesto subjetivo), (ii) se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, esta es, el conocimiento de la demanda presentada por Emssanar ESS contra la ADRES, por el no pago de los recobros por concepto de la prestación de servicios no incluidos en el POS, hoy PBS (presupuesto objetivo); y (iii) se verificó que las dos autoridades judiciales en conflicto citaron y justificaron su falta de jurisdicción en los artículos 104 de la Ley 1437 de 2011 y en el artículo 2 del CPTSS (presupuesto normativo).
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Superado el estudio anterior, con base en lo expuesto en el auto 389 de 2021 y en virtud de lo previsto en el inciso 1° del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, es la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la competente para conocer de los asuntos relacionados con el pago de los recobros judiciales al Estado (ADRES) por prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS.
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En consecuencia, la Sala Plena concluye que el juez competente para resolver la demanda presentada por Emssanar ESS en contra de la ADRES es el Juzgado 20 Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Cali, puesto que la accionante pretende el reconocimiento y pago de una indemnización de perjuicios a título de lucro cesante y daño emergente, por la falta de reconocimiento y pago de prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS, que fueron solicitadas y negadas a través del procedimiento administrativo de recobro.
Regla de la decisión.
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El conocimiento de los asuntos relacionados con el recobro de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso 1° del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, pues lo que se pretende cuestionar es un acto administrativo proferido por la ADRES. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2° del CPTSS, ya que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social, sino que conciernen a litigios generados entre entidades administradoras relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no involucra a los afiliados, los beneficiarios o usuarios, ni a los empleadores[18].
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero. - DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 5º Laboral del Circuito de Cali y el Juzgado 20 Administrativo Mixto del Circuito de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el Juez 20 Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Cali es la autoridad competente para conocer la demanda promovida por la Empresa Solidaria de Salud EMSSANAR SAS en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud –ADRES–.
Segundo. - REMITIR el expediente CJU-882 al Juzgado 20 Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Cali para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado 5º Laboral del Circuito de esa misma ciudad.
N., comuníquese y cúmplase,
Ausente con excusa
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBAÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
Ausente con permiso
C.P.S.
Magistrada
Ausente con excusa
J.F.R. CUARTAS
Magistrado
Ausente con permiso
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Mediante la Resolución 5256 de 2017 proferida por la Superintendencia Nacional de Salud, la Asociación Mutual Empresa Solidaria de Salud (EMSSANAR ESS) cedió los activos pasivos y contratos asociados a la prestación de servicios de salud del Plan de Beneficios, como también el total de los afiliados y la habilitación como Entidad Promotora de Salud a la Sociedad Simplificada por Acciones, EMSSANAR S.A.S.
[2] El artículo 66 de la Ley 1753 de 2015 establece que la ADRES está adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social y es la encargada de administrar los recursos del FOSYGA, FONSAET, los copagos de prestaciones no incluidas en el PBS del régimen contributivo y los recursos del Sistema, entre otras.
[3] Archivo “02. Expediente.pdf”, pp. 5-83.
[4] Auto 110010230000201700200-01 del 12 de abril de 2018, proferido por la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia.
[5] Ibídem, pp. 158-159. La accionante interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación contra el auto que declaró la falta de competencia, pero fue rechazado por improcedente el 24 de noviembre de 2020 con fundamento en el artículo 139 del Código General del Proceso.
[6] Archivo “09. AutoProponeConflicto.pdf”. De igual manera, el juez administrativo citó pronunciamientos del Consejo de Estado y la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para argumentar su decisión. Alguna de ellas son la providencia 51426 del 13 de agosto de 2018 de la Subsección C, Sección Tercera del Consejo de Estado, la Sentencia 1100101020002014228900 de la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura, entre otras.
[7] Archivo “CJU-0000882 Constancia de Reparto.pdf” del expediente.
[8] “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] // 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[9] Corte Constitucional, autos 345 de 2018, 328 y 452 de 2019.
[10] Corte Constitucional, auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[11] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr., artículos 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[12] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (artículo 116 de la Constitución).
[13] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos, aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[14] Auto que resolvió el CJU-072.
[15] “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
[16] Modificado por la Ley 712 de 2001 y por el Código General del Proceso (Ley 1564 de 2012).
[17] Ley 1564 de 2012. “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones.”
[18] La norma en cita dispone que: “Artículo 2. Competencia general. La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: (…) 4. Las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos.”
