Auto nº 1072/21 de Corte Constitucional, 1 de Diciembre de 2021

1. El 28 de mayo de 2018, el municipio de M. (Cundinamarca), a través de apoderada judicial, presentó demanda de responsabilidad civil contractual en contra del Banco Agrario de Colombia S.A, mediante la cual se pretendía la declaratoria de incumplimiento de los contratos de cuentas corrientes suscritos entre las partes[1]. El demandante señaló que se realizaron varias transferencias virtuales que no fueron autorizadas por el ente territorial ni confirmadas por dicho banco, por lo cual estima que éste incumplió los mencionados contratos, al no haber observado el protocolo de seguridad para tales transferencias.

2. El 6 de julio de 2018, el Juzgado 18 Civil del Circuito de Bogotá rechazó de plano la demanda por falta de competencia y ordenó le remisión del expediente a los juzgados administrativos de Bogotá[2]. A su juicio, el artículo 104 del CPACA señala que le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer de las controversias en las que estén involucradas entidades públicas, aunado a que el artículo 75 de la Ley 80 de 1993 dispone que dicha jurisdicción conocerá de las controversias derivadas de los contratos estatales. Agregó que, como quiera que las partes tienen naturaleza pública, el proceso deber ser tramitado ante los jueces administrativos.

3. El 1° de agosto de 2018, el Juzgado 62 Administrativo del Circuito de Bogotá declaró no ser competente para conocer del asunto y propuso un conflicto negativo de competencia con el Juzgado 18 Civil del Circuito de la misma ciudad[3]. Al respecto manifestó que, el numeral 1° del artículo 105 del CPACA establece que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conoce de las controversias relativas a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras vigiladas por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de sus negocios. En este sentido, indicó que dicha excepción opera en el asunto bajo examen, ya que, por una parte, el Banco Agrario de Colombia S.A es una sociedad de economía mixta del orden nacional, sujeta al régimen de empresa industrial y comercial del Estado, de carácter financiero, bajo el control y vigilancia de la Superintendencia Financiera y, por la otra, la apertura y depósitos de cuentas corrientes hacen parte del giro ordinario de las actividades propias de las entidades financieras.

4. El 2 de febrero de 2021, con fundamento en el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015, la Secretaria Judicial de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial procedió a remitir a la Corte Constitucional todos los conflictos de competencia que se encontraban a cargo de la anterior Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[4].

5. Una vez remitido el asunto a esta corporación, el expediente fue repartido al magistrado sustanciador en sesión de Sala Plena del 25 de mayo de 2021 y remitido al despacho el 1° de junio siguiente[5].

1. Competencia

   6. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[6].

2. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

   7. Esta corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[7].

   8. En particular, se ha considerado de forma reiterada que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se cumplan tres (3) presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[8]. De esta manera, se ha explicado que el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[9]; el presupuesto objetivo se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[10]; y el presupuesto normativo que implica la necesidad que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[11].

3. La cláusula general de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y la excepción prevista en el numeral 1° del artículo 105 del CPACA

   9. El artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-) establece los asuntos cuyo conocimiento corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. De esta manera, como cláusula general determina que a esta jurisdicción le corresponde “las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”. De igual forma, esta norma dispone de forma expresa una serie de procesos cuyo trámite corresponde a los jueces administrativos[12]. Por su parte, el parágrafo del citado artículo señala que se entiende por entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%.

   10. Por otro lado, el artículo 105 del CPACA establece las excepciones a la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo[13] de manera que, no conocerá de “[l]as controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos”.

   11. El Consejo de Estado ha señalado que dicha excepción requiere de dos elementos para su configuración: (i) un elemento orgánico (que se refiere a que la entidad pública inmersa en la controversia extracontractual o contractual tenga el carácter de institución financiera); y (ii) un elemento material (que limita la excepción a aquellos asuntos que correspondan al giro ordinario de los negocios de las instituciones financieras)[14]. Respecto de este segundo elemento, se ha precisado que la noción giro ordinario de los negocios “comprende todas aquellas actividades (…) [i] que guarden relación con el objeto social de la entidad pública de carácter financiero o con las funciones catalogadas como financieras en la ley –Estatuto Orgánico del Sistema Financiero–; [o] (…) [ii] que sean conex[as] al objeto social o actividad financiera determinada en la ley y tengan como finalidad [su] desarrollo o ejecución”[15].

   12. En el mismo sentido, la extinta Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura resaltó que la excepción prevista en el numeral 1° del artículo 105 del CPACA opera en virtud de la actividad económica que realizan las entidades allí contempladas. Al respecto, manifestó que:

       “Conforme a lo anterior, la Sala advierte que si bien las entidades demandadas son entidades públicas, también lo es que dichas instituciones desarrollan actividades de naturaleza comercial y de gestión económica, las cuales no obedecen a funciones que tradicionalmente desarrolla el Estado, sino por el contrario, implica que actúe en el mercado como un particular y no como una entidad pública, siendo más efectivo la aplicación del régimen jurídico privado para el desarrollo normal de su objeto social y adicionalmente están bajo el control y vigilancia de la Superintendencia Financiera, configurándose de tal forma, un asunto exceptuado del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En efecto, el objeto social de las entidades demandadas no constituye una función pública, porque la ejecución y desarrollo de los negocios fiduciarios en general, no puede ser catalogada como una actividad que resulte del ejercicio de las prerrogativas propias del Estado. Esto significa, que el juez natural para resolver la controversia suscitada entre las partes corresponde a aquellos del giro ordinario de los negocios de las instituciones demandadas, es el ordinario civil”[16].

   13. Asimismo esta Corte mediante Auto 904 de 2021 determinó que, “[l]a jurisdicción ordinaria es la competente para conocer de las controversias contractuales presentadas en el marco del giro ordinario de los negocios de entidades públicas del sistema financiero en virtud de la cláusula de exclusión del artículo 105 del CPACA y la cláusula general residual de competencia de los artículos 15 del CGP y 12 de la Ley 270 de 1996”.

   14. En suma, puede concluirse que: (i) el artículo 104 del CPACA establece una cláusula general de competencia respecto de los asuntos cuyo conocimiento corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y enuncia de forma expresa una serie de procesos, competencia de los jueces administrativos; (ii) el numeral 1° del artículo 105 ibídem, entre las excepciones a la competencia de la citada jurisdicción, refiere a las controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de sus negocios, incluyendo los procesos ejecutivos; y (iii) el Consejo de Estado, la extinta Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y esta Corte se han pronunciado sobre el contenido y alcance de dicha excepción, en el sentido de señalar que las actividades que integran el giro ordinario de los negocios son aquellas que guardan relación con su objeto social, con las funciones catalogadas como financieras en la ley o que sean conexas al desarrollo de sus actividades.

4. La naturaleza jurídica del Banco Agrario de Colombia S.A

   15. El artículo 233 del Decreto Ley 663 de 1993[17] establece que el Banco Agrario de Colombia S.A “es una sociedad de economía mixta del orden nacional, sujeta el régimen de empresa industrial y comercial del Estado, organizado como establecimiento de crédito bancario y vinculado al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural”[18]. Asimismo, el artículo 234 ibídem[19] señala que su objeto social consiste en “financiar, en forma principal pero no exclusiva, las actividades relacionadas con las [prácticas] rurales, agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales”, para lo cual “podrá celebrar todas las operaciones autorizadas a los establecimientos de crédito bancarios”.

   16. De otro lado, el artículo 2 del Decreto Ley 663 de 1993 indica que se consideran establecimientos de crédito “las instituciones financieras cuya función principal consista en captar en moneda legal, recursos del público en depósitos, a la vista o a término, para colocarlos nuevamente a través de préstamos, descuentos, anticipos u otras operaciones activas de crédito”. Dentro de las clases de establecimientos de crédito la norma incluye a los establecimientos bancarios, las corporaciones financieras, las corporaciones de ahorro y vivienda, las compañías de financiamiento comercial y las cooperativas financieras. En cuanto a los primeros, se trata de instituciones que tienen por función principal la captación de recursos en cuenta corriente bancaria, así como también la captación de otros depósitos a la vista o a término, con el objeto primordial de realizar operaciones activas de crédito. Por su parte, el artículo 72 de la Ley 795 de 2003 señala, entre otras, que los establecimientos bancarios, las corporaciones financieras y las compañías de financiamiento comercial están sometidas a la vigilancia e inspección de la Superintendencia Financiera (antes llamada Superintendencia Bancaria)[20].

   17. Ahora bien, el artículo 6 de los Estatutos Sociales del Banco Agrario de Colombia S.A establece una lista enunciativa de las operaciones e inversiones que éste puede desarrollar, de acuerdo con las normas legales aplicables a los bancos comerciales y las especiales que dicte el Gobierno Nacional[21]. Dentro de las actividades planteadas se encuentran, entre otras, “captar crédito” y “recibir depósitos en cuenta corriente, a término y de ahorros, conforme a las normas legales”. De igual manera, el artículo 7 ibídem señala que, en desarrollo de las funciones que autorizan la ley y sus estatutos, el banco “podrá celebrar toda clase de actos o negocios jurídicos directamente relacionados con su objeto social, y los que tengan como finalidad ejercer los derechos o cumplir las obligaciones, derivados de la existencia y actividades de la institución”. Por último, el artículo 49 ibídem determina que la actividad contractual del banco se rige por el derecho privado y sus actividades y contratos celebrados en desarrollo de su objeto social se regirán por la normatividad aplicable a las entidades financieras, en particular por el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y demás disposiciones legales y reglamentarias aplicables a dichas actividades.

   18. En síntesis, se concluye que el Banco Agrario de Colombia S.A es una sociedad de economía mixta del orden nacional, organizado como establecimiento de crédito bancario, cuyo objeto social es la financiación en forma principal pero no exclusiva, de las actividades relacionadas con las prácticas rurales, agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales. Está sometido a la vigilancia e inspección de la Superintendencia Financiera y dentro del listado de operaciones e inversiones que desarrolla se encuentran la de recibir depósitos en cuenta corriente, a término y de ahorros y la de captar crédito.

19. La Sala Plena encuentra satisfechos los presupuestos para la configuración de un conflicto negativo entre jurisdicciones. En primer lugar, se cumple el presupuesto subjetivo, puesto que la controversia es suscitada por dos autoridades que administran justicia, de un lado, el Juzgado 62 Administrativo del Circuito de Bogotá y, del otro, el Juzgado 18 Civil del Circuito de la misma ciudad. En segundo lugar, se acredita el presupuesto objetivo, ya que dicha controversia recae sobre el conocimiento de la demanda de responsabilidad civil contractual presentada por el municipio de M. (Cundinamarca) en contra del Banco Agrario de Colombia S.A. En tercer lugar, se cumple también con el presupuesto normativo, como quiera que el Juzgado 62 Administrativo y el Juzgado 18 Civil del Circuito manifiestan no ser competentes para conocer del asunto y presentan argumentos a su favor.

20. Acreditados los referidos presupuestos, esta corporación considera que el conocimiento del presente asunto le corresponde a la Jurisdicción Ordinaria Civil, por encuadrar dentro de la excepción prevista en el numeral 1° del artículo 105 del CPACA, para efectos de excluir su conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

21. Así, en primera medida, se acreditan los elementos señalados por el Consejo de Estado para la configuración de dicha excepción. De un lado, se cumple el elemento orgánico, pues la entidad pública inmersa en la controversia contractual (el Banco Agrario de Colombia S.A) tiene el carácter de institución financiera, en concreto, de establecimiento de crédito bancario y, además, se encuentra sujeta a la vigilancia e inspección de la Superintendencia Financiera. De otro lado, se cumple también el elemento material, ya que el asunto recae sobre el presunto incumplimiento de un contrato de cuenta corriente, situación que corresponde al giro ordinario de sus negocios. Al respecto, conviene precisar que el objeto social del Banco Agrario es la financiación de actividades específicas y, al ostentar la calidad de establecimiento de crédito bancario, su función principal es, entre otras, la captación de recursos en cuenta corriente bancaria, con el objeto primordial de realizar operaciones activas de crédito. Sus estatutos prevén que la actividad contractual del banco se rige por el derecho privado.

22. En este sentido, no cabe duda de que la celebración de contratos de cuenta corriente está relacionada con el objeto social del Banco Agrario de Colombia S.A y con las funciones que realiza como establecimiento de crédito bancario, por lo cual puede afirmarse que tal actividad hace parte del giro ordinario de sus negocios.

23. Sin ir más lejos, es importante resaltar que la extinta Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura resolvió un conflicto de competencia entre la Jurisdicción Ordinaria y la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, con ocasión de una demanda de reparación directa presentada en contra del Banco Agrario de Colombia S.A., en la que se solicitaba la declaración de su responsabilidad por la sustracción de una suma de dinero de una cuenta de ahorros. Dicha Sala resolvió el conflicto a favor de la justicia ordinaria, en aplicación de la excepción prevista en el numeral 1° del artículo 105 del CPACA. Al respecto, manifestó que:

    “Por lo tanto y teniendo como fundamento el contenido del artículo 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, será dirimido el conflicto objeto de estudio asignando el conocimiento del asunto a la Jurisdicción Ordinaria Civil. Lo anterior por cuanto se reitera, los hechos en que se sustenta la acción incoada por el señor A.E.B.A. pertenecen al giro ordinario de los negocios que desarrollan los Bancos, ya que se está frente a un contrato de cuentahabiente y por ende cualquier situación que se presenta como en este caso, la sustracción de las sumas de dinero pertenecientes al demandante que se encontraban depositadas en la cuenta corriente de la citada entidad financiera, Banco Agrario de Colombia”[22].

24. En suma, sobre la base del antecedente expuesto que guarda similitudes fácticas y jurídicas con el caso que se estudia en esta oportunidad, la Sala Plena de la Corte considera que le asiste razón al Juzgado 62 Administrativo del Circuito de Bogotá, en el sentido de señalar que la demanda de responsabilidad contractual presentada por el municipio de M. en contra del Banco Agrario de Colombia S.A. le corresponde tramitarla a la Jurisdicción Ordinaria. En consecuencia, se ordenará remitir el expediente CJU-112 al Juzgado 18 Civil del Circuito de Bogotá para que continúe el trámite de la citada demanda. Esta autoridad deberá comunicar la presente decisión al Juzgado 62 Administrativo del Circuito de Bogotá y a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite judicial correspondiente.

25. Regla de decisión. Cuando se presente una demanda de responsabilidad civil contractual por el presunto incumplimiento de contratos de cuentas corrientes celebrados por entidades públicas que tienen el carácter de instituciones financieras vigiladas por la Superintendencia Financiera (como el Banco Agrario de Colombia S.A.), la controversia será de conocimiento de la Jurisdicción Ordinaria, siempre que las actividades correspondan al giro ordinario de sus negocios, en aplicación de la excepción prevista en el numeral 1° del artículo 105 del CPACA, frente a las competencias de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,