Auto nº 1074/21 de Corte Constitucional, 1 de Diciembre de 2021

1. El 17 de abril de 2013, mediante apoderado judicial, M.M.V. y N.P.R. promovieron medio de control de reparación directa contra el Hospital Central de la Policía Nacional, V.S.I.S., D.S. y Salud Total EPS[1]. El objetivo de la acción formulada era que se declarara la responsabilidad administrativa y patrimonial de los demandados por la muerte de L.Y.M.P. (hija de los accionantes) ocurrida el 5 de abril de 2012. Como consecuencia, pretendían obtener la indemnización de los perjuicios morales y materiales causados[2].

2. Según los hechos de la demanda, la señora L.Y.M.P. asistió en varias ocasiones a la EPS Salud Total por fuertes dolores abdominales, razón por la cual, era remitida a la IPS V.S., en donde le proporcionaron un tratamiento analgésico. Posteriormente, la señora M.P. acudió a las instalaciones hospitalarias de la Policía Nacional[3] con el fin de que atendieran sus dolencias de tipo abdominal; sin embargo, la atención proporcionada no fue adecuada y, como consecuencia de ello, falleció el 5 de abril de 2012[4], en ese sentido se expuso en la demanda que “no se le dio el tratamiento requerido, con incidentes de atención con fecha 29 de agosto de 2009, para el dolor de tipo abdominal le formulaban buscapina compuesta. En el año 2011 presentó dolor en el hemitórax derecho, siendo diagnosticada con tumor maligno sarcoma de ewing metastásico (óseo y pulmonar). Desarrolló la enfermedad por no tener la atención medica preventiva, falleciendo el 5 de abril de 2012[5].

3. La demanda se asignó por reparto el 17 de abril de 2013 al Juzgado 33 Administrativo de Bogotá[6], bajo el radicado 11001-33-36-033-2013-00303-00. Mediante auto del 22 de mayo de 2013[7] el Juzgado inadmitió la demanda[8]. Posteriormente, la acción fue subsanada[9] y admitida por el despacho el 14 de agosto de 2013[10].

4. La apoderada del Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional - mediante memorial radicado el 13 de mayo de 2016[11], solicitó que se declarara la nulidad de lo actuado por cuanto la parte actora agotó el requisito de procedibilidad siguiendo los parámetros del artículo 23 de la Ley 640 de 2001. Sin embargo, a los actores les correspondía acudir a los procuradores judiciales dada la naturaleza pública de la entidad accionada. El Juzgado 33 Administrativo de Bogotá en providencia del 6 de julio de 2016[12], negó la solicitud de nulidad formulada, teniendo en cuenta que la causal invocada no se encuentra enlistada en el artículo 133 del Código General del Proceso.

5. El 14 de noviembre de 2019, el Juzgado 33 Administrativo de Bogotá realizó la audiencia inicial prevista en el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011[13]. En dicha diligencia, la autoridad judicial resolvió rechazar la demanda de la referencia y declarar la falta de jurisdicción para conocer del asunto, ordenando remitir el proceso a los jueces civiles del circuito.

6. Para el juez administrativo, no se agotó en debida forma la conciliación extrajudicial cuando la demandada es una entidad pública; pues dicha diligencia se realizó ante un centro de conciliación de la Procuraduría General de la Nación y no ante los Procuradores Judiciales para asuntos administrativos. En ese orden de ideas concluyó que, al haberse agotado el requisito de procedibilidad, pero en las formas previstas para los asuntos civiles, las únicas demandadas en el proceso eran V.S.I.S., D.S. y Salud Total EPS; por lo que, el caso le correspondía conocerlo a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil, teniendo en cuenta que no era factible dar aplicación al numeral 1° del artículo 104 del CPACA.

7. El proceso se asignó por reparto al Juzgado 40 Civil del Circuito de Bogotá el 19 de noviembre de 2019[14], el cual mediante auto del 22 de enero de 2020[15], declaró la falta de jurisdicción para conocer el proceso y provocó el conflicto negativo de competencia con el Juzgado 33 Administrativo de Bogotá.

8. En criterio del juez civil, el asunto debía ser tramitado por el homólogo administrativo en la medida que la demanda de reparación directa está dirigida contra la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional, Hospital Central de la Policía. En ese sentido indicó que el J. administrativo debió, valorar si la demanda cumplía los requisitos de procedibilidad y determinar la admisibilidad de la misma, conforme a lo dispuesto en los artículos 161, 169 y 180 de la Ley 1437 de 2011.

9. El 3 de febrero de 2020, el Juzgado 40 Civil del Circuito de Bogotá remitió el proceso a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura Bogotá[16]. El proceso fue sometido a reparto el 28 de febrero de 2020[17].

10. El 2 de febrero de 2021, la Secretaría Judicial de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial dispuso remitir el conflicto de jurisdicciones a la Corte Constitucional en atención al Acto Legislativo 02 de 2015, el cual adicionó el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución[18].

11. El expediente fue repartido al magistrado sustanciador en sesión de Sala Plena del 25 de mayo de 2021 y remitido al despacho el 1 de junio siguiente[19].

Competencia

12. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[20].

    Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

13. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[21].

14. La Corte Constitucional, de forma reiterada, ha considerado que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se den los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo[22], a saber:

    i) Presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[23].

    ii) Presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[24].

    iii) Presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.

15. Al hilo de lo expuesto, la Sala encuentra que en el asunto sub examine se satisfacen cada uno de los presupuestos en cita.

16. Primero, el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distinta jurisdicción que arguyen no ser competentes para conocer de la demanda de reparación directa, a saber: el Juzgado 33 Administrativo de Bogotá y el Juzgado 40 Civil Circuito de la misma ciudad.

    Segundo, la controversia gira en torno a la competencia para conocer del medio de control de reparación directa presentada por los señores M.M.V. y N.P.R. en contra del Hospital Central de la Policía Nacional, V.S.I.S., D.S. y Salud Total EPS, por la presunta negligencia médica de la que fue víctima la señora L.Y.M.P..

    Tercero, el Juzgado 33 Administrativo de Bogotá determinó que el proceso debía ser atendido por la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil teniendo en cuenta que la parte actora no agotó en debida forma la conciliación extrajudicial para la entidad pública demandada -Hospital Central de la Policía Nacional- de conformidad con la sentencia C-893 de 2001, esto es, acudir ante los procuradores delegados para la jurisdicción contencioso administrativa. En ese sentido, rechazó la demanda frente al Hospital Central de la Policía por no agotarse en debida forma el trámite de la conciliación prejudicial. Finalmente dispuso que frente a las entidades privadas -IPS VIRREY SOLIS, DIOSALUD SA y la EPS SALUD TOTAL- la conciliación se agotó en la forma estatuida para el derecho civil, por tanto, corresponde a la jurisdicción ordinaria el conocimiento del asunto[25].

17. A su turno, el Juzgado 40 Civil Circuito de Bogotá indicó que el juez administrativo no podía rechazar la demanda por la razón aludida teniendo en cuenta que el agotamiento del requisito de procedibilidad de conciliación no está previsto dentro de las causales de rechazo determinadas en el artículo 169 del CPACA, además porque el artículo 180 del mismo código dispone que cuando en la audiencia inicial se advierta el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad se debe dar por terminado el proceso. En este orden de ideas, no cabe la menor duda que de conformidad con lo señalado en párrafos precedentes, el habilitado para continuar conociendo del presente asunto es el juez administrativo, en la medida en que sigue conservando la competencia, comoquiera que no se cumplen los presupuestos legales para dar por terminado el proceso o rechazar la demanda frente a la entidad pública”[26].

18. Así las cosas, teniendo en cuenta que en el presente asunto se cumplen los presupuestos para la existencia de un auténtico conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, en lo que sigue, la Corte está llamada a determinar cuál es la autoridad judicial competente para asumir el conocimiento de la causa referida.

    Reglas de competencia para conocer procesos de responsabilidad médica. Reiteración Auto 646 de 2021.

19. Conforme a los artículos 17, 18 y 20 de la ley 1564 de 2012, los jueces civiles son competentes para conocer de los procesos de responsabilidad médica salvo los que correspondan a la jurisdicción contencioso administrativa[27]. Por su parte, conforme al artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de los procesos de “responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable”[28]. En tales términos, los procesos de responsabilidad médica serán competencia de la jurisdicción ordinaria civil, si la entidad demandada es privada. Por el contrario, si la entidad demandada es pública, la competencia corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo[29]. Ahora bien, cuando se demanda simultáneamente a entidades públicas y privadas resulta necesario acudir al fuero de atracción, según el cual, la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo se extiende a personas de derecho privado[30].

20. Frente al fuero de atracción, la Corte Constitucional expuso que el mismo es el resultado de una construcción jurisprudencial a partir de la cual se ha reconocido que la competencia del juez administrativo se extiende a las personas de derecho privado cuando estas últimas son demandadas concomitantemente con entes que son sujetos de derecho público. Bajo esa línea, se avala que la jurisdicción de lo contencioso administrativo sea la que, prevalentemente, resuelva la causa donde comparecen unos y otros.

21. La Corte concluyó que el alcance del fuero de atracción se circunscribe, prima facie, a la posibilidad de proyectar la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para juzgar tanto a las entidades públicas como a aquellos sujetos de derecho privado demandados en la misma litis. No obstante, dicho supuesto no es absoluto pues, es necesario que el juez verifique el cumplimiento del factor de conexión e inferir razonablemente, a partir de las pretensiones y del material probatorio que obra en el expediente, la existencia de una probabilidad mínimamente seria de que el título de imputación de responsabilidad que se le atribuye a las entidades públicas demandadas es la concausa eficiente del daño que se reclama y que, en consecuencia, resulta necesario que los jueces administrativos conozcan el asunto.

22. Finalmente, en el Auto 646 de 2021, se estableció la siguiente regla de decisión: “Cuando una demanda se dirija, de forma concomitante, contra personas de derecho privado y público se aplicará el fuero de atracción y, en consecuencia, se reconocerá competencia a la jurisdicción contencioso administrativa, únicamente, en los eventos donde, a partir de un análisis conjunto de los hechos, las pretensiones y las pruebas que obren en el expediente, logre advertirse que: (a) es posible inferir razonablemente la existencia de una probabilidad mínimamente seria de que las entidades públicas sean condenadas; (b) el demandante imputó acciones u omisiones por parte de entes públicos y particulares, con suficientes fundamentos fácticos y jurídicos; y, (c) los hechos que dieron origen a la demanda sean los mismos, de modo que, se pueda evidenciar que los dos sujetos, eventualmente, contribuyeron con su conducta a generar el resultado, y esta es la concausa eficiente del daño que se reclama o que fundamenta la responsabilidad solidaria”.

23. Se llama la atención en este caso, al juez administrativo que planteó un conflicto de jurisdicciones porque no se tramitó la conciliación extrajudicial en debida forma cuando la demandada es una entidad pública, situación que bien pudo resolver en el trámite del proceso sin necesidad de provocar un conflicto que a todas luces generó una dilación procesal.

24. En relación con el presente conflicto, la Sala considera que la jurisdicción contenciosa es la competente para conocer el caso sub examine, teniendo en cuenta que en el asunto particular se cumplen los requisitos para la configuración del fuero de atracción (f.j 24). Veamos:

25. En cuanto al primer requisito, referente a la existencia de una probabilidad mínima de que la entidad pública sea condenada, la Sala advierte que en el caso bajo estudio las entidades demandadas -Hospital Central de la Policía Nacional, V.S.I.S., D.S. y Salud Total EPS- eran las responsables de prestar los servicios de salud a la señora L.Y.M.P.. De los hechos planteados extensamente en la demanda, se verifica que el demandante busca demostrar que las entidades en mención, omitieron brindar una atención médica oportuna a la señora M.P., lo que generó su muerte en abril de 2012. De tal suerte que prima facie es razonable concluir que, de acuerdo con lo afirmado por el demandante, el daño alegado se habría derivado de las acciones y omisiones de las referidas entidades.

26. Respecto del segundo requisito para la configuración del fuero de atracción, se tiene que el mismo se cumple en el caso analizado, teniendo en cuenta que la imputación del daño realizada en la demanda por la muerte de L.Y.M.P. se endilga frente a una entidad pública – Hospital Central de la Policía Nacional- así como a entidades de orden particular, esto es V.S.I.S., D.S. y Salud Total EPS. La Sala considera que en la demanda se relatan hechos concretos de los cuales puede derivarse razonablemente una imputación concreta de responsabilidad de la entidad pública en la producción del daño. Esto es así, porque (i) de acuerdo con los hechos descritos en la demanda, el accionante manifiesta que el indebido diagnóstico de la enfermedad de sarcoma de ewing metastásico, derivó en un tratamiento médico inadecuado que ocasionó el deceso de la señora L.Y.M.P. y (ii) presenta fundamentos fácticos concretos que dan cuenta de la existencia de una omisión o actuación negligente de la entidad pública que pudieron haber ocasionado el daño alegado, específicamente al indicar que “no se le dio el tratamiento requerido, con incidentes de atención con fecha 29 de agosto de 2009, para el dolor de tipo abdominal le formulaban buscapina compuesta. En el año 2011 presentó dolor en el hemitórax derecho, siendo diagnosticada con tumor maligno sarcoma de ewing metastasico (óseo y pulmonar). Desarrolló la enfermedad por no tener la atención medica preventiva, falleciendo el 5 de abril de 2012”[31].

27. En lo que atañe al tercer requisito para la aplicabilidad del fuero de atracción, se tiene que en los hechos de la demanda se involucra a la entidad pública Hospital Central de la Policía Nacional. Además, al efectuar una revisión de las pruebas que obran en el expediente es posible indicar, en principio, que la entidad pública habría concurrido de forma eficiente en la materialización del daño, así como las otras entidades demandadas.

28. En el presente caso, al revisar los hechos en que se funda la demanda, se tiene que de los mismos se desprende una imputación concreta respecto de la acción u omisión de la entidad pública demandada consistente en el indebido diagnóstico de la patología de “tumor maligno sarcoma de ewing metastásico óseo y pulmonar” que conllevó a un inadecuado manejo médico, de tal manera que se configuran los supuestos fácticos exigibles para dar aplicabilidad a la normatividad que asigna la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo (art. 104 del CPACA), dado que la controversia versa sobre la responsabilidad médica respecto del Hospital Central de la Policía Nacional, V.S.I.S., D.S. y Salud Total EPS, razón por la cual, la competencia para conocer este asunto radica en cabeza de la jurisdicción contenciosa.

29. Bajo esa línea, la Corte concluye que, en estricto cumplimiento de las reglas que ha adoptado la Corte Constitucional sobre el fuero de atracción, en este asunto se cumple con el factor de conexión requerido para dar aplicación al aludido fuero. En este caso, existen elementos objetivos circunstanciales que, razonablemente, permiten deducir una posible o potencial responsabilidad de la entidad pública en la controversia planteada por los demandantes. Se recalca que la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo se activa aun cuando, al momento de realizar el análisis probatorio del proceso, el juez de conocimiento establezca que la entidad pública también demandada no es responsable de los hechos y daños que se le atribuyen en el libelo.

30. En consecuencia, la Corte dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado 33 Administrativo de Bogotá es el competente para conocer el proceso promovido.

31. Regla de decisión: “Cuando una demanda se dirija, de forma concomitante, contra personas de derecho privado y público se aplicará el fuero de atracción y, en consecuencia, se reconocerá competencia a la jurisdicción contencioso administrativa, únicamente, en los eventos donde, a partir de un análisis conjunto de los hechos, las pretensiones y las pruebas que obren en el expediente, logre advertirse que: (a) es posible inferir razonablemente la existencia de una probabilidad mínimamente seria de que las entidades públicas sean condenadas; (b) el demandante imputó acciones u omisiones por parte de entes públicos y particulares, con suficientes fundamentos fácticos y jurídicos; y, (c) los hechos que dieron origen a la demanda sean los mismos, de modo que, se pueda evidenciar que los dos sujetos, eventualmente, contribuyeron con su conducta a generar el resultado, y esta es la concausa eficiente del daño que se reclama o que fundamenta la responsabilidad solidaria” .

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,