Auto nº 1077/21 de Corte Constitucional, 1 de Diciembre de 2021
| Número de sentencia | 1077/21 |
| Fecha | 01 Diciembre 2021 |
| Número de expediente | CJU-267 |
| Materia | Derecho Constitucional |
Auto 1077/21
Referencia: Expediente CJU-267
Conflicto de competencia entre el Juzgado 30 Laboral del Circuito de Bogotá y la Superintendencia Nacional de Salud.
Magistrado sustanciador:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá D.C., primero (1) de diciembre de dos mil veintiuno (2021).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere la presente decisión con base en los siguientes:
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El 2 de agosto de 2019, Sanitas E.P.S. presentó demanda ordinaria laboral en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRES-, con el fin de que reconozca y pague las facturas generadas por servicios médicos no incorporados en el Plan Obligatorio de Salud -POS- (hoy plan de beneficios), los cuales suministró a sus afiliados en cumplimiento de órdenes emitidas mediante sentencias de tutela. Sanitas EPS afirma que dichas facturas, a pesar de que fueron reclamadas al entonces Fondo de Solidaridad y Garantía (Fosyga), no fueron canceladas[1].
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El 9 de agosto de 2019, el Juzgado 30 Laboral del Circuito de Bogotá manifestó su falta de competencia para conocer el asunto. Señaló que al tenor del artículo 126 de la Ley 1438 de 2011[2], la Superintendencia Nacional de Salud puede conocer y fallar en derecho, con carácter definitivo y con las facultades propias de un Juez, conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud. En consecuencia, ordenó la remisión del Expediente a la mencionada Superintendencia[3].
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El 24 de octubre de 2019, la Superintendencia Nacional de Salud, alegó no ser la entidad competente para tramitar el caso. Indicó que, según lo ha establecido la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura[4] “(...) las demandas Judiciales contra el Estado por concepto de recobros al FOSYGA podrán presentarse, a elección del demandante, ante los Jueces laborales y de seguridad social, o bien ante la Superintendencia Nacional de Salud - Delegatura para la Función Jurisdiccional. De conformidad con el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, adicionado por el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011, esta última autoridad conoce a prevención, con la jurisdicción ordinaria laboral y de seguridad social, de los conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud[5]”.
De esta manera, indicó que cuando el asunto es puesto en conocimiento de una de las autoridades competentes para tramitarlo, como en este caso sucedió con el Juzgado 30 Laboral del Circuito de Bogotá, se descarta la competencia de la Superintendencia Nacional de Salud. Así las cosas suscitó conflicto negativo de jurisdicciones y remitió el asunto a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[6] para que esta lo dirimiera.
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El 2 de febrero de 2021, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial[7] remitió a la Corte Constitucional el expediente con el fin de que dirimiera el conflicto de competencias entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 30 Laboral del Circuito de Bogotá y la Superintendencia Nacional de Salud. Lo anterior de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241-11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015[8], según el cual, le corresponde a esta Corporación dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre distintas jurisdicciones.
Competencia
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La Corte Constitucional no tiene competencia para resolver conflictos de competencia al interior de una jurisdicción. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[9].
La citada disposición constitucional no confiere a la Corte la facultad de resolver conflictos de competencia que se susciten entre autoridades judiciales que forman parte de una misma jurisdicción[10], puesto que estos deben ser resueltos al interior de dichas jurisdicciones. En efecto, la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia -Ley 270 de 1996-, así como el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011-, definen las autoridades judiciales que deben resolver los conflictos de competencia al interior de la jurisdicción ordinaria y la jurisdicción de lo contencioso administrativo, respectivamente[11].
Los conflictos de competencia al interior de la jurisdicción ordinaria. El artículo 18 de la Ley 270 de 1996 establece que corresponde a la Corte Suprema de Justicia y a los Tribunales Superiores de Distrito Judicial resolver los conflictos de competencia que se susciten entre autoridades judiciales que forman parte de la jurisdicción ordinaria. El inciso 1º de esta disposición prevé que la Corte Suprema de Justicia es la encargada de dirimir los conflictos de competencia “que se susciten entre autoridades de la jurisdicción ordinaria que tengan distinta especialidad jurisdiccional y que pertenezcan a distintos distritos”. Por su parte, el inciso 2º ibidem dispone que los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, por conducto de sus salas mixtas, deben resolver “[l]os conflictos de la misma naturaleza que se presenten entre autoridades de igual o diferente categoría y pertenecientes al mismo Distrito”.
La controversia entre la Superintendencia Nacional de Salud y la jurisdicción ordinaria laboral no configura un conflicto de competencias entre jurisdicciones. La Sala Plena carece de competencia para definir el presente conflicto, porque constata que la controversia sobre la competencia para conocer la demanda promovida por Sanitas E.P.S., no configura un conflicto de competencias entre distintas jurisdicciones. Esto es así, por las siguientes razones:
(i) El artículo 116 de la Constitución establece que “excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas”.
(ii) Mediante el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, modificado por el artículo 6º de la Ley 1949 de 2019, le fueron atribuidas a la Superintendencia Nacional de Salud ciertas funciones jurisdiccionales, con el objetivo de “garantizar la efectiva prestación del derecho a la salud de los usuarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud”. Asimismo, el parágrafo 1°, dispuso que las providencias que emita la Superintendencia serán conocidas en apelación por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial del domicilio del apelante.
(iii) La Corte Constitucional se pronunció en la Sentencia C-119 de 2008, sobre la constitucionalidad del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007. Al referirse al contenido del parágrafo 1°, sostuvo que la Superintendencia Nacional de Salud “desplaza, a prevención, a los jueces laborales del circuito (o civiles del circuito en los lugares en que no existen los primeros), cuya segunda instancia está asignada a la Sala Laboral de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial”[12]. Así mismo, la Corte precisó que dicha apelación la conocen los tribunales como “superiores jerárquicos de los jueces que fueron desplazados por la referida entidad administrativa de su función de decidir en primera instancia”[13].
(iv) Con posterioridad, el artículo 139 del Código General del Proceso reguló la competencia para resolver los conflictos de competencia suscitados al interior de la jurisdicción ordinaria y asignó su conocimiento al “superior funcional común a las dos autoridades” en conflicto. Para el caso específico previó el inciso 5º de la disposición citada que: “[c]uando el conflicto de competencia se suscite entre autoridades administrativas que desempeñen funciones jurisdiccionales, o entre una de estas y un juez, deberá resolverlo el superior de la autoridad judicial desplazada”.
(v) La Corte Constitucional, mediante Autos (CJUs 190, 463 y 492) de 2021[14], se pronunció en conflictos similares de competencia suscitados entre la Superintendencia Nacional de Salud y Juzgados Laborales del Circuito de Bogotá. En dichas providencias la Sala Plena se declaró inhibida por falta de competencia para pronunciarse sobre el asunto de la referencia y dispuso remitir el asunto a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, por razones similares a las aquí expresadas.
En el caso sub examine no se configuró un conflicto de competencia entre jurisdicciones. La Sala Plena considera que carece de competencia para resolver la controversia sub examine. Esto, porque la Superintendencia Nacional de Salud desplaza a los jueces laborales cuando ejerce funciones jurisdiccionales y, para efectos del recurso contra sus providencias y el trámite de definición de competencia, dicha entidad se asimila funcional y no orgánicamente a un juzgado de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral. En esa medida el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá D.C. – Sala Laboral, es la autoridad que funge como segunda instancia en estas materias, por ser el superior jerárquico del juez desplazado y obrar como superior funcional común de las dos autoridades —Superintendencia Nacional de Salud y Juzgado 30 Laboral del Circuito de Bogotá D.C.—. Ahora bien, corresponderá a dicho Tribunal, determinar si en efecto, las actuaciones de la Superintendencia Nacional de Salud tuvieron naturaleza jurisdiccional en el presente asunto.
Debido a lo anterior, la Corte Constitucional carece de competencia para resolver el presente conflicto, según lo previsto en el artículo 241 numeral 11 de la Constitución Política, modificado por el Acto Legislativo 02 de 2015, conforme al cual ostenta atribución constitucional para “[d]irimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. Es decir, conflictos interjurisdiccionales y no controversias intrajurisdiccionales, como en el caso objeto de estudio.
En consecuencia, la Sala Plena se declarará inhibida para decidir el presente asunto y ordenará el envío del expediente a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá para que (i) resuelva el conflicto de competencia entre el Juzgado 30 Laboral del Circuito de Bogotá D.C., y la Superintendencia Nacional de Salud, y (ii) comunique la presente decisión a los interesados.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
PRIMERO. Declararse INHIBIDA para pronunciarse sobre la controversia planteada entre el Juzgado el Juzgado 30 Laboral del Circuito de Bogotá y la Superintendencia Nacional de Salud, dentro de la demanda presentada por Sanitas EPS en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRES-.
SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-267 a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá para que resuelva la controversia planteada entre el Juzgado el Juzgado 30 Laboral del Circuito de Bogotá y la Superintendencia Nacional de Salud, y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite.
N., comuníquese y cúmplase,
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBAÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaría General
[1] “Con arreglo a dichos formatos, en su momento EPS Sanitas presentó al Consorcio administrador del Fosyga en representación del Ministerio de Salud y Protección Social CIENTO NOVENTA Y SIETE (197) RECOBROS, conformados por DOSCIENTOS VEINTISEIS (226) ÍTEMS, junto con los correspondientes soportes, por concepto de medicamentos NO POS, efectivamente provistos a sus usuarios tiempo atrás. (…) Ninguna de estas solicitudes fue aprobada ni ordenado el pago de su correspondiente importe. En su lugar, el Consorcio Administrador las glosó con fundamento en causales injustificadas.” Folio 25 del Cuaderno N° 3 del Expediente.
[2] “Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones.”
[3] Folio 252 del Cuaderno N° 3 del Expediente.
[4] Se refirió al fallo del 11 de agosto de 2014, M.N.I.J.O.P..
[5] Folio 256 del Cuaderno N° 3 del Expediente.
[6] En este punto es importante advertir que, la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura cesó definitivamente sus funciones el 13 de enero de 2021, con la posesión de los magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, comisión a la cual le correspondió asumir los procesos disciplinarios de la referida sala jurisdiccional, en virtud de lo dispuesto en el parágrafo transitorio 1 del Artículo 19 del Acto Legislativo 2 de 2015.
[7]El 2 de diciembre de 2020, el Congreso de la República eligió a los Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, quienes se posesionaron el día 13 de enero de 2021, fecha en la cual inició el funcionamiento de dicha comisión.
[8] En el mismo año 2015, mediante Auto 218, la Corte Constitucional señaló que “es claro que, por virtud de lo previsto en el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015, la atribución para conocer de los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones quedó radicada en cabeza de la Corte Constitucional. No obstante, en obedecimiento a lo dispuesto en el parágrafo transitorio 1º del artículo 19 del referido acto legislativo, en el que se adoptaron medidas de transición que dieron continuidad a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, dicha atribución sólo podrá ser ejercida por la Corte Constitucional, una vez la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura haya cesado de manera definitiva en el ejercicio de sus funciones, momento en el cual los conflictos de competencia entre distintas jurisdicciones deberán ser remitidos a la Corte Constitucional en el estado en que se encuentren”.
[9] “ARTICULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[10] En el auto 155 de 2019, la Corte Constitucional señaló, en consideraciones de obiter dicta, que no se configura un conflicto de jurisdicción, por ausencia del factor subjetivo, cuando “ambas autoridades pertenezcan a la misma jurisdicción”. La Sala Plena aclara que, de acuerdo con la posición que se adopta en esta providencia, la inexistencia de un conflicto de competencia entre autoridades judiciales que forman parte de diferentes jurisdicciones implica que la Corte carece de competencia para resolver el asunto. Por lo tanto, en estos casos no es procedente abordar el análisis de los presupuestos -subjetivo, objetivo y normativo- para la configuración de los conflictos de jurisdicciones.
[11] A continuación se seguirá el esquema de solución planteado en el Auto xxx de 2021 (CJU-492), que a su vez reiteró el Auto .
[12] Corte Constitucional, sentencia C-119 de 2008.
[13] Id.
[14] Estos autos hacen expresa alusión a lo señalado en el CJU-925.
