Auto nº 1083/21 de Corte Constitucional, 1 de Diciembre de 2021

1. El 05 de marzo de 2012, P.J.M.G., presentó acción popular en contra de la Sociedad de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Barranquilla S.A. E.S.P. – Triple A (en adelante, TRIPLE A). Formuló las siguientes pretensiones: (i) se ordene a TRIPLE A restituir al municipio de S. la suma de $15.727´893.266 percibidos por conceptos de subsidios durante los años 2005 a 2010, por los servicios de acueducto y alcantarillado que esta empresa prestó al mismo municipio; (ii) señalar al accionado el término para que haga dicha restitución al municipio de S. y; (iii) ordenar a la demandada pagar los intereses por mora en caso de incumplimiento de la restitución en el término que se establezca.

   Para simplificar, la Sala pone de presente los hechos relevantes, que sirvieron de fundamento al accionante para formular sus pretensiones: (i) el Consejo Municipal de S. omitió establecer los porcentajes de subsidios a otorgar a los estratos subsidiables durante los años de 2005 a 2010, en consecuencia, TRIPLE A no podía aplicar dichos subsidios ni el municipio de S. estaba obligado a pagarlos y; (ii) TRIPLE A, prestó los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado en el municipio de S. y, por los periodos de 2005 a 2010, recibió del municipio de S. la suma de $15.727´893.266 por concepto de subsidios[1].

   El accionante explicó que, TRIPLE A debe “restituirle al Municipio de S. todos los valores percibidos por concepto de subsidios durante los años de 2005 a 2010 por haberse hecho de manera irregular, violando el procedimiento legal o metodología creada mediante el decreto 1013 de 2005[2]”.

2. El asunto correspondió al Juzgado Primero Civil del Circuito de S. (A), el cual, mediante auto del 15 de marzo de 2012[3], admitió la acción y dio el trámite correspondiente a traslados, notificaciones y emplazamiento de los terceros interesados[4].

3. Mediante escrito[5] el accionante solicitó al Juzgado Civil del Primero del Circuito de S. (A), se pronunciara con respecto a su competencia para conocer del asunto. Argumentó que “el Juez Segundo Civil del Circuito de Oralidad de S. en providencia de marzo 14 del 2016 proferida dentro del proceso de Acción Popular promovida por el suscrito contra la Sociedad Aseo Especial S. S.A. ESP, declaró la falta de competencia para conocer del proceso, apoyándose, entre otros fundamentos, en el artículo 15 de la ley 472 de 1998”. Manifestó que los hechos de la Acción Popular contra la Sociedad Aseo Especial S. S.A. ESP eran similares a los hechos de la Acción Popular que cursa Juzgado Primero del Circuito de S.. En efecto, dentro del proceso al que alude el accionante, el referido Juez Segundo Civil del Circuito de Oralidad de S., conformó el litisconsorcio con la entidad pública (Municipio de S., al encontrar que la vulneración de los derechos colectivos tendría origen en una omisión por parte de esta autoridad.

4. Mediante auto del 27 de agosto de 2018[6], el Juzgado Primero Civil del Circuito de S. (A), resolvió declarar su falta de “competencia” para conocer de la Acción Popular y remitió a la Oficina Judicial para que se efectuara el reparto entre los respectivos jueces administrativos de la ciudad de Barranquilla. Para ello, citó el artículo 15 de la Ley 472 de 1998 y argumentó que cuando sean “las acciones u omisiones de las entidades públicas las que motivan la acción popular, de ella conocerá la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”. En relación con la eventual necesidad de vincular a los entes territoriales, puesta de presente por el accionante, el juzgado indicó que cuando la posible vulneración de los derechos colectivos subyace en las acciones u/o omisiones de una entidad pública, corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer de la respectiva Acción Popular. De otra parte, indicó que “cuando la parte demandada es una entidad con funciones administrativas, que presta servicios públicos, no cabe duda que la jurisdicción contenciosa administrativa es la competente, en virtud del llamado fuero de atracción queda prorrogada la competencia para conocer de la acción con respecto a otro u otros demandados que en principio fueran justiciables ante la jurisdicción ordinaria”.

5. Tras el nuevo reparto[7], el asunto correspondió al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Barranquilla. Mediante auto del 11 de enero de 2019[8], el referido juez, resolvió “[d]eclarar la falta de [J]urisdicción para conocer del asunto”, propuso conflicto negativo de Jurisdicción y remitió el expediente a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para que dirimiera el conflicto. Luego de citar el artículo 15 de la ley 472 de 1998, expuso que “la Jurisdicción Administrativa es competente para conocer de demandas contra particulares, en ejercicio de la Acción Popular, cuando la causa fáctica se encuentre relacionada con el ejercicio de sus funciones administrativas por parte de aquellos” y, que, de no ser así, el asunto corresponde a la Jurisdicción Ordinaria.

   De esa manera, arguyó que “si bien las empresas de servicios públicos ejercen algunas funciones administrativas en determinados momentos, esa sola razón no adscribe al conocimiento [d]e la jurisdicción [contenciosa administrativa] todas las demandas de acción popular ejercidas contra aquellas, pues para ello se requiere que i) se trate de una empresa estatal y ii) que, aun siendo de carácter particular, la demanda verse sobre el ejercicio de alguna función administrativa en cabeza de dichas empresas”.

   Para finalizar expuso que, en el caso concreto, la “… demandada es una empresa de servicios (…) públicos que, según puede inferirse del certificado de existencia y representación legal adosado al expediente, no ostenta el carácter de entidad pública…”. Además, argumentó que lo que se pretende, tiene que ver con “la ejecución del servicio público”, pero no tiene relación con las funciones administrativas que ejercen las empresas de servicios públicos domiciliarios y que, a la luz del artículo 15 de la ley 472 de 1998, el conocimiento del asunto no corresponde al juez administrativo.

6. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial, mediante proveído de 02 de febrero de 2021, en virtud de lo establecido en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, remitió a la Corte Constitucional los conflictos de competencia que se encontraban a cargo de la anterior Sala Jurisdiccional Disciplinaria, entre ellos, el objeto de litigio. Finalmente, por reparto, le fue asignado para sustanciación al suscrito magistrado.

Competencia

1. De conformidad con lo establecido en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones[9].

   Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

2. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[10].

3. Acorde con lo anterior, la Corte Constitucional, de forma reiterada, ha considerado que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se den los presupuestos; subjetivo, objetivo y normativo[11], de esta manera: i) presupuesto subjetivo, se concreta cuando la controversia se presenta, al menos, entre dos autoridades que administren justicia y hagan parte de distintas jurisdicciones[12]; ii) presupuesto objetivo, se refiere a que la disputa recaiga sobre el conocimiento de un proceso, incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional, dicho con otras palabras, debe comprobarse que está en curso un litigio o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[13]; iii) presupuesto normativo, según el cual, es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del sub judice[14].

   3.1. Aplicando las referidas reglas al caso bajo estudio, se advierte que, en efecto, en el expediente CJU-399 se constata un conflicto entre jurisdicciones, comoquiera que los presupuestos exigidos se encuentran debidamente reunidos:

   (i) La colisión dentro del sub judice se suscita entre el Juzgado Primero Civil Circuito de S. - Atlántico y Juzgado Quinto Administrativo de Barraquilla, es decir, entre una autoridad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y una de la jurisdicción ordinaria, con lo que se atiende el presupuesto subjetivo;

   (ii) La disputa entre las autoridades jurisdiccionales a que se alude recae sobre un proceso judicial en curso, originado en la acción popular instaurada por P.J.M.G. para que la Sociedad de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Barranquilla S.A reintegre al municipio de S. la suma de $15.727´893.266, percibidos por conceptos de subsidios durante los años 2005 a 2010, lo que demuestra que se cumple con el presupuesto objetivo; y, finalmente,

   (iii) Uno y otro juzgado manifestaron razones de índole constitucional y legal por las que explícitamente consideran que no les corresponde conocer y decidir la demanda de que se trata, invocando cada uno de ellos, como sustento de su postura, criterios divergentes en relación con la naturaleza de la entidad demandada y los actos ejercido por aquella con relación al caso sub judice en tanto condición necesaria para definir la jurisdicción competente, acreditándose de esa forma, también, el presupuesto normativo.

4. Asunto a decidir

   4.1. Cumplidos los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones, corresponde a la Corte determinar si es en la jurisdicción de lo contencioso administrativo o, por el contrario, en la jurisdicción ordinaria, en la que recae la competencia para resolver en torno a la acción popular promovida por P.J.M.G. para que la Sociedad de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Barranquilla S.A reintegre al municipio de S. la suma de $15.727´893.266 percibidos por conceptos de subsidios durante los años 2005 a 2010.

5. Competencia para conocer de acciones populares contra empresas de servicios públicos domiciliarios de carácter privado.

   5.1. Conforme con el artículo 365 de la Constitución Política, los servicios públicos “estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley”. Así, la Ley 142 de 1994, entre otras cosas, consagró un régimen mixto y prevalente de derecho privado para los prestadores de servicios públicos y estableció la regla de competencia del juez contencioso administrativo[15].

   5.2 De un lado, y de conformidad con la Ley 142 de 1994[16], las empresas de servicios públicos domiciliarios son oficiales, mixtas o privadas de acuerdo con el porcentaje de aportes públicos con que cuenten. De esta manera, se observa que son: i) oficiales las que tienen un capital compuesto en un 100% por aportes de la Nación, las entidades territoriales, o las entidades descentralizadas[17]; ii) mixtas aquellas en cuyo capital la Nación, las entidades territoriales, o las entidades descentralizadas de aquella o éstas tienen aportes iguales o superiores al 50%[18] y; iii) privadas son las que se encuentran integradas en su mayoría por un capital perteneciente a particulares, o a entidades surgidas de convenios internacionales que deseen someterse íntegramente para estos efectos a las reglas a las que se someten los particulares[19].

   5.3. De otro lado, en desarrollo del artículo 88 de la Carta Política, la Ley 472 de 1998 regula el ejercicio de las acciones populares para la protección de derechos e intereses de carácter colectivo cuandoquiera que los mismos resulten afectados por la acción u omisión de entidades públicas o particulares. Dicho esto, y con relación a la jurisdicción competente para tramitar las acciones populares, en el artículo 15 de la Ley 472 de 1998, se estableció que:

   “[l]a jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las Acciones Populares originadas en actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas, de conformidad con lo dispuesto en las disposiciones vigentes sobre la materia. // En los demás casos, conocerá la jurisdicción ordinaria civil” (Negrilla para resaltar).

   5.4. La anterior disposición debe armonizarse con el artículo 9º de la Ley 472 de 1998, mediante el cual se avala la procedencia de la acción popular contra toda acción u omisión de las autoridades o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos.[20] En efecto, en la Sentencia T-446 de 2007,[21] la Corte se pronunció sobre el alcance del mencionado artículo, en los siguientes términos:

   “En efecto, la determinación objetiva del juez competente para el trámite de las acciones populares se encuentra dada por la naturaleza de la persona, natural o jurídica, que con su acción u omisión ha violado o amenace violar los derechos e intereses colectivos. Es decir, si se trata de actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñan funciones administrativas, la jurisdicción competente para conocer de la acción popular es la Contenciosa Administrativa; en los demás casos, conocerá la jurisdicción ordinaria civil”.

   5.5. Ahora bien, frente a las funciones administrativas ejercidas por las empresas de servicios públicos domiciliarios, la Corte Constitucional ha reiterado su jurisprudencia y resaltado la posición dominante que caracteriza dichas funciones, frente a los usuarios, suscriptores, terceros y a la ciudadanía en general[22], así: “[s]iguiendo los parámetros de la sentencia T-01 de 1998, interpretados posteriormente en las sentencias de reiteración T-617 y T-638 de 1998, en donde se debatió asunto similar, las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, al margen de su calidad pública o privada (artículo 15 de la ley 142 de 1994) prestan un servicio público a los usuarios, suscriptores, terceros y a la ciudadanía en general; servicio público, que es inherente a la finalidad social del Estado (Art. 365 C. P.) y esa sola circunstancia las coloca en una posición dominante frente a éstos…”.

   El mismo Tribunal, en sentencia C-558 de 2001[23] y Auto 918 de 2021[24] expuso que “las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios cumplen funciones administrativas al tenor de la vía gubernativa que asumen, esto es, en cuanto conocen y deciden sobre las peticiones, quejas, reclamos y recursos presentados por los suscriptores o usuarios”. De lo que se concluye, que el desarrollo jurisprudencial que se ha hecho respecto de las funciones administrativas de las entidades de prestación de servicios domiciliarios, es exhaustivo y no da lugar a pensar que existen funciones adicionales a las ya explicas.

   5.6. En el mismo sentido, el Consejo de Estado ha reconocido que las empresas de servicios públicos ejercen función administrativa a propósito de su interacción con los usuarios en torno a las solicitudes y reclamaciones elevadas por estos respecto del servicio. Así, el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo ha señalado que:

   “la Ley 142 de 1994, la cual, con miras a asegurar la organización, el funcionamiento, la continuidad, la eficiencia y la eficacia del servicio, le otorgó a las empresas de servicios públicos una serie de potestades, entre ellas (…) la potestad de ejercer la autotutela, propia de las autoridades administrativas, cuando pueden a través de decisiones unilaterales o actos administrativos definir una controversia frente al usuario y, por consiguiente, declarar en un caso concreto, un determinado derecho, e incluso decidir el recurso de reposición contra dichas decisiones, lo cual, constituye prerrogativas de autoridad pública, que cumplen funciones administrativas. (…) Así pues, como quiera que las empresas de servicios públicos domiciliarios, por la calidad del servicio que prestan, ejercen función administrativa, es claro que los trámites y procedimientos que ejecuten dichas entidades deberán sujetarse a lo dispuesto en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA)”[25].

   5.7. Como corolario de lo expuesto, la Jurisdicción Contencioso Administrativo será la competente para conocer de las Acciones Populares cuándo a la empresa de servicios públicos domiciliarios se le endilgue la violación de los derechos colectivos como producto de actos, acciones u omisiones que giren entorno a su función administrativa, es decir, las actuaciones que estén asociadas a las decisiones que adoptan sobre los derechos de sus usuarios o suscriptores, o cualquier otra en la que la empresa de servicios públicos resuelva una situación jurídica concreta que surja de alguna petición, queja, reclamo o recurso.

   En contraste, cuándo el demandado sea únicamente un particular, cuyos actos, acciones u omisiones no tengan que ver con el ejercicio de una función administrativa, corresponderá conocer a la Jurisdicción Ordinaria Civil. Finalmente, si concurren en la violación personas de naturaleza pública y privada, la competente será la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, siempre que se den los elementos del fuero de atracción para el efecto.

1. De conformidad con lo expuesto, la Sala Plena constata que, la acción popular promovida por el señor P.J.M.G., en contra de una empresa de servicios públicos domiciliarios, en este caso, la Sociedad de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Barranquilla S.A. E.S.P. – Triple A (empresa de carácter privado), en el presente caso, corresponde a la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad Civil.

   Así, para la Sala Plena, la competencia del Juzgado Primero Civil del Circuito de S. (A) para conocer de la mencionada demanda no se desvirtúa por la argumentación presentada, relacionada con que la jurisdicción contenciosa administrativa es la competente, en virtud del llamado fuero de atracción para conocer de la acción con respecto a otro u otros demandados que en principio serían justiciables ante la jurisdicción ordinaria, pues en este caso, de acuerdo con el escrito de Acción Popular y con las actuaciones que se han surtido al interior del proceso, el presunto desconocimiento de los derechos colectivos invocados tendría origen en la actuación de la empresa de servicios públicos domiciliarios, un particular; sin que esté de por medio alguna gestión que pueda ser catalogada como “función administrativa”, pues no se evidencia que obre en el expediente algún tipo de reclamación hecha a la accionada por parte accionante, la cual pudiera haber terminado con el despliegue de lo que este Tribunal ha denominado funciones administrativas al tenor de la vía gubernativa[26] ejercida por las mencionadas empresas.

   Por lo tanto, la Sala no evidencia que la presunta vulneración de derechos colectivos, de conformidad con la parte motiva de esta providencia, tenga relación con las funciones administrativas de la accionada; pues, como se expuso, las empresas de servicios públicos domiciliarios cumplen funciones administrativas al tenor de la vía gubernativa que asumen, esto es, en cuanto conocen y deciden sobre las peticiones, quejas, reclamos y recursos presentados por los suscriptores o usuarios. En efecto, la actuación desplegada por la accionada (solicitud del monto requerido para cada servicio)[27] no se relaciona con el despliegue de funciones administrativas.

   N. como la demandada no actuó a través de acto administrativo, no definió una controversia frente a los usuarios, ni decidió sobre un determinado derecho, al punto de que, en este caso, no está facultada para resolver autónomamente sobre el giro de los recursos, pues dicha decisión radica en cabeza del alcalde municipal, previa aprobación del respectivo consejo[28]. Cuestión que escapa por completo a las reclamaciones de la parte accionante, en relación con la devolución de unos dineros pagados presuntamente de manera irregular por parte de una entidad territorial.

   De otra parte, no hay ninguna entidad pública materialmente vinculada al trámite; la Sociedad de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Barranquilla S.A. E.S.P. – Triple A, es de carácter privado, pues su composición accionaria es mayoritariamente integrada por el sector privado, dado que tiene una participación del Estado así: Acciones Tipo A (Sector público) 14.50%, Acciones Tipo B (Sector privado) 3,34% y Acciones Tipo C (Socio calificado) 82,16%[29]. En ese sentido, y dada la ausencia de vinculación de una entidad pública, la Sala entiende que no se ha planteado discusión alguna respecto de la responsabilidad del Estado, en consecuencia, debe entenderse que el debate se da, estrictamente, respecto de un particular que no ha actuado en ejercicio de una función administrativa.

   Ahora bien, el operador judicial ordinario no puede anticiparse a la posible vinculación de autoridades para declarar su falta de jurisdicción[30]. Pues si con admisión de la acción popular o en un momento procesal posterior concluye que es necesario integrar la parte pasiva con una entidad pública o con personas privadas que desempeñen funciones administrativas, por considerar que sus actuaciones u omisiones violan o amenazan derechos colectivos, podrá remitirla por competencia a la jurisdicción contenciosa, previa vinculación de aquella entidad.

2. Por las razones expuestas, la Corte concluye que la competencia para conocer de la demanda que motivó el presente conflicto de jurisdicción es de la Jurisdicción Ordinaria Civil. En consecuencia, esta Corporación resolverá declarar que corresponde al Juzgado Primero del Circuito de S. (A) conocer de la acción popular instaurada por P.J.M.G., en contra de la Sociedad de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Barranquilla S.A. E.S.P. – Triple A. La Sala ordenará remitirle el expediente de la referencia a dicha autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

   Regla de decisión: La Sala Plena determina que de conformidad el artículo 15 de la Ley 472 de 1998, la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad Civil, es la competente para conocer de una acción popular, cuándo en el extremo pasivo se encuentre una empresa prestadora de servicios públicos domiciliarios, siempre que la presunta vulneración de los derechos colectivos provenga de actos, acciones u omisiones diferentes a aquellas que giran en torno a sus funciones administrativas.

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,