Auto nº 1085/21 de Corte Constitucional, 1 de Diciembre de 2021

1. El 9 de marzo de 2018, la sociedad Inversiones La Ponderosa S.A. presentó demanda verbal de servidumbre en contra de la compañía Promigas S.A. E.S.P. (en adelante Promigas).[1] La demandante narra que es propietaria de un predio en la ciudad de S., Atlántico, que se encuentra atravesado por una tubería de transporte de gas natural propiedad de Promigas, lo cual limita de manera “permanente y continua […] el uso, goce o disfrute del inmueble por parte de su legítimo propietario.”[2]

2. En consecuencia, solicita (i) declarar la responsabilidad civil de Promigas por la ocupación del predio; (ii) condenar a Promigas a “inscribir en [el folio de matrícula inmobiliaria del inmueble] la imposición de la servidumbre de gas […]”[3]; y (iii) condenar a Promigas a pagar a la demandante los perjuicios patrimoniales causados. De manera subsidiaria, solicitó condenar a Promigas a retirar la tubería, pagar los perjuicios causados o iniciar las “acciones correspondientes para la enajenación voluntaria o imposición de servidumbre sobre el área afectada […].”[4]

3. A través del Auto del 23 de abril de 2018, el Juzgado Primero Civil del Circuito de S. decidió admitir la demanda y correr traslado a Promigas. En su escrito de contestación Promigas, mediante apoderado, alegó que la accionante no ostenta legitimidad en la causa para reclamar daños o perjuicios, pues la ubicación del gasoducto en el subsuelo del predio es “añeja.” [5] Sostuvo que cualquier acción que pudiera derivarse de ese hecho prescribió o caducó. Sostuvo, además, que la jurisdicción ordinaria no es competente para conocer de la demanda.

4. Posteriormente, a través de escrito del 8 de junio de 2018, el apoderado de Promigas dirigió al Juzgado un escrito en el que propuso las excepciones previas de falta de jurisdicción y caducidad.[6] Argumentó que Promigas es una sociedad privada que ejerce funciones administrativas, entre ellas la construcción de gaseoductos para la prestación del servicio público de gas natural, por lo cual ostenta la condición de empresa de servicios públicos conforme al artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. El apoderado de la sociedad demandante se opuso a tales excepciones.

5. Mediante Auto del 7 de noviembre de 2018, el Juzgado Primero Civil del Circuito de S. declaró probada la excepción previa de falta de jurisdicción y, en consecuencia, ordenó remitir la demanda a los Juzgados Administrativos del Circuito de Barranquilla. [7] Argumentó que, como ha reconocido el precedente de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 incluye en su definición de entidad pública a “los particulares cuando ejerzan función administrativa”. En ese sentido, teniendo en cuenta que las empresas de servicios públicos domiciliarios, como Promigas, desempeñan una función administrativa, las pretensiones del proceso deben ser conocidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

6. La parte demandante interpuso recurso de apelación en contra de esa decisión, [8] el cual fue inicialmente concedido por el Juzgado Primero Civil del Circuito de S. a través de Auto del 5 de diciembre de 2018.[9] Sin embargo, el apoderado de Promigas interpuso recurso de reposición contra esa decisión. Alegó que la decisión que declara la falta de jurisdicción no integra el catálogo de providencias susceptibles de apelación, según el artículo 321 del Código General del Proceso.[10] En consecuencia, solicitó revocar la providencia del 5 de diciembre de 2018.

7. A través de Auto del 14 de enero de 2019, el Juzgado Primero Civil del Circuito de S. rechazó por extemporáneo el recurso de reposición interpuesto por Promigas en contra del Auto del 5 de diciembre de 2018.[11] Sin embargo, el despacho decidió “apartarse de los efectos” de esa decisión y, en su lugar, “rechazar por improcedente el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto de fecha 07 de noviembre de 2018, que declaró probada la excepción previa de falta de jurisdicción […]”. En su sustento, el Juzgado sostuvo que la decisión objeto de apelación no se encuentra en la lista de providencias susceptibles de dicho recurso, según lo establecido en el artículo 321 del Código General del Proceso.

8. En consecuencia, el expediente fue remitido a los juzgados administrativos de Barranquilla. El asunto fue repartido inicialmente al Juzgado Tercero Administrativo Oral de esa ciudad. Sin embargo, a través de Auto del 28 de agosto de 2019, ese despacho declaró su falta de competencia por la cuantía del proceso[12] y, por lo anterior, ordenó someter el asunto a reparto del Tribunal Administrativo del Atlántico.

9. Tras recibir el expediente, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Atlántico, Sección A, mediante Auto del 23 de mayo de 2019,[13] propuso conflicto negativo de competencia. Adujo que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura ha sostenido que las controversias relacionadas con la imposición, levantamiento o indemnización de servidumbres corresponden a la Jurisdicción Ordinaria porque en ese tipo de trámites no se debate actuación administrativa del Estado por intermedio de las empresas de servicios públicos domiciliarios. En consecuencia, ordenó la remisión del expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para que lo dirimiera.

1. Competencia

10. La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del Artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el Artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

2. En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver

11. Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones:[14] (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones;[15] (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional;[16] y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.[17]

12. La Sala constata que en el presente caso se cumplen tales presupuestos, puesto que (i) el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, en esta oportunidad, de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de la Jurisdicción Ordinaria (presupuesto subjetivo). (ii) El conflicto consiste en establecer la jurisdicción competente para el conocimiento de la demanda verbal de servidumbre propuesta por Inversiones La Ponderosa S.A. con el objetivo de que se declare la responsabilidad civil de Promigas por la ocupación de su predio, y se le condene a “inscribir en [el folio de matrícula inmobiliaria del inmueble] la imposición de la servidumbre de gas […]”[18] y a pagar los perjuicios patrimoniales causados (presupuesto objetivo). (iii) Ambas autoridades jurisdiccionales enunciaron razonablemente fundamentos normativos, en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia. Específicamente, el Juzgado Primero Civil del Circuito de S. invocó el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 y la jurisprudencia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura que consideró pertinente. Por su parte, el Tribunal Administrativo del Atlántico fundamentó su decisión también en el precedente de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, que a su vez cita los estatutos procesales de las jurisdicciones ordinaria y de lo contencioso administrativo para analizar la competencia en procesos de servidumbre en los que participa una entidad prestadora de servicios públicos (presupuesto normativo).

3. La Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil es la competente para conocer los conflictos originados por la ocupación permanente de predios por parte de empresas prestadoras de servicios públicos en los eventos en los que no se hubiese constituido formalmente una servidumbre[19]

13. La Corte Constitucional ha establecido que el conocimiento de los conflictos originados por la ocupación permanente de predios por parte de empresas prestadoras de servicios públicos, en los eventos en los que no se hubiese constituido legalmente una servidumbre, corresponde a los jueces ordinarios en su especialidad civil.[20] Ello, teniendo en cuenta que “la ocupación por la vía de los hechos de los prestadores de servicios públicos no constituye una modalidad de servidumbre, por lo que escapa al ámbito de competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa previsto en el artículo 33 de la Ley 142 de 1994” y, además, porque “la pretensión indemnizatoria del propietario del predio afectado, está prevista por el artículo 57 de la Ley 142 de 1994 y la Ley 56 de 1981, conforme a las reglas de procedimiento civil.”[21]

14. En efecto, el artículo 33 de la Ley 142 de 1994[22] establece a favor de las empresas de servicios públicos domiciliarios, entre otras potestades especiales, la de promover la constitución de servidumbres. Para ello, los artículos 57[23] y 117[24] a 120 de la misma ley prevén la potestad del prestador de solicitar la imposición de servidumbre, por acto administrativo o mediante el procedimiento judicial previsto en la Ley 56 de 1981. No obstante, el Consejo de Estado ha indicado, sobre el artículo 33 de la Ley 142, que “el precepto en modo alguno autoriza directamente a los prestadores de servicios públicos domiciliarios a constituir directamente servidumbres, como si se tratara de una suerte de prerrogativa especial con carácter de función administrativa, sino que -muy por el contrario- tan sólo los habilita para promover la constitución de las mismas.”[25]

15. Asimismo, el artículo 33 de la Ley 142 de 1994 asigna la competencia a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo sobre la legalidad de sus actos, y la responsabilidad por acción u omisión en el uso de los derechos o facultades especiales que la ley les atribuye para la prestación del servicio público. Sin embargo, esta Corporación ha considerado, siguiendo la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la materia, que “la competencia de esta jurisdicción [la contenciosa administrativa] se circunscribe a las hipótesis de control de los actos administrativos por los cuales se impone la servidumbre, o bien el conocimiento de las controversias surgidas en razón a la acción u omisión del prestador en el uso de dichas prerrogativas, esto es, cuando la servidumbre ya ha sido constituida, y no en el caso de ocupaciones por vía de los hechos que, en propiedad, no constituyen servidumbres.”[26]

16. Sobre la jurisdicción competente para conocer los procesos de imposición de servidumbres relacionados con la prestación de servicios públicos, esta Corporación ha indicado que “corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, por competencia residual (art. 15 CGP) conocer del proceso de imposición de servidumbre de conducción de energía eléctrica, acorde con los supuestos del artículo 27 de la Ley 56 de 1981, al tratarse de un trámite especial que no está expresamente atribuido a una jurisdicción en particular.”[27] Aunque en estricto sentido la decisión en este caso no aborda el supuesto de procesos promovidos por una empresa prestadora de servicios públicos para la imposición de servidumbres de conducción de energía eléctrica, los argumentos que fundamentan esa regla de decisión permiten también concluir que las demandas de reconocimiento de perjuicios derivados de la ocupación permanente de un bien para la prestación de servicios públicos son competencia de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil.

17. Ello, teniendo en cuenta que la Ley 142 de 1994 remite de manera expresa a las reglas del procedimiento de la Ley 56 de 1981 para que al propietario del predio afectado por la ocupación de un bien para la prestación de un servicio público, como sería el de gas, se le reconozcan las indemnizaciones derivadas de ocupaciones necesarias para la prestación de ese servicio. En efecto, el artículo 57 de la Ley 142 de 1994 establece que “[c]uando sea necesario para prestar los servicios públicos, las empresas podrán […] ocupar temporalmente las zonas que requieran en esos predios […] y, en general, realizar en ellos todas las actividades necesarias para prestar el servicio.” Sin embargo, la misma norma advierte que “[e]l propietario del predio afectado tendrá derecho a indemnización de acuerdo a los términos establecidos en la Ley 56 de 1981, de las incomodidades y perjuicios que ello le ocasione.”

18. A su vez, el capítulo II del título II de la Ley 56 de 1981 define los procedimientos para expropiaciones y servidumbres de los bienes afectados por obras públicas de generación eléctrica, acueductos, sistemas de regadío y otras. El artículo 32 de la Ley 56 de 1981 establece que “[c]ualquier vacío en las disposiciones aquí establecidas” debe completarse con las normas sobre el procedimiento de servidumbre establecidas en el Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso.

19. Por su parte, el Decreto 1073 de 2015[28], en sus artículos 2.2.3.7.5.1 al 2.2.3.7.5.7, regula la figura de servidumbre pública de conducción de energía eléctrica. Aunque esas normas no regulan de manera expresa los procesos de servidumbres necesarias para la prestación de otros servicios públicos, como las derivadas de instalación de gasoductos, su aplicación a ese tipo de procesos procede por analogía, teniendo en cuenta que no existe una norma específica que defina los procesos de servidumbres para otro tipo de servicios públicos. Además, dicha norma reglamenta los procedimientos establecidos en el capítulo II del título II la Ley 56 de 1981[29] para la imposición o indemnización de servidumbres, norma a la que remiten los artículos 57 y 117 la Ley 142 de 1994, [30] sin limitar dichos procesos únicamente a las servidumbres de conducción de energía eléctrica. Así pues, el artículo 2.2.3.7.5.2. hace alusión a las características de las demandas de ese tipo de procesos[31] y el artículo 2.2.3.7.5.5 establece que “[c]ualquier vacío en las disposiciones anteriores se llenará de acuerdo con las normas del Código General del Proceso.”

20. En consecuencia, el conocimiento del proceso de reconocimiento de perjuicios derivados de la ocupación de un bien para la prestación de servicios públicos corresponde a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil, teniendo en cuenta la cláusula general o residual de competencia prevista en el artículo 15 del Código General del Proceso.[32] Según esa norma, la jurisdicción ordinaria conoce de manera general de “todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra jurisdicción”. En contraste, el artículo 104[33] del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo no lista ese trámite como parte de los procesos que deben ser sometidos al conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

21. En un caso similar al que se estudia en esta decisión, el Consejo Superior de la Judicatura señaló lo siguiente:

    “[E]s claro que en tratándose de controversias relacionadas con servidumbres la Jurisdicción competente para conocer de éstas es la Ordinaria, toda vez que en el subjúdice, la pretensión no está relacionada con la nulidad de acto administrativo alguno, sino por el contrario está encaminada a obtener el reconocimiento de los perjuicios derivados de la servidumbre legal que recae en el predio de propiedad del actor.

    “Por lo tanto, al advertir que en el presente caso el objeto de las pretensiones de la demanda no es demandable mediante ninguna de las acciones determinadas en el Código Contencioso Administrativo como competencia de esa jurisdicción, menos se está en presencia del evento previsto en el artículo 33 de la Ley 142, que exige precisamente esa actuación administrativa susceptible de controversia judicial, mal podría interpretarse que la Jurisdicción competente es la Contenciosa Administrativa.

    […]

    “Es decir que todo lo que se trate de imposición, levantamiento o indemnización de servidumbres, legal o de hecho, tiene su competencia en el juez civil, pues allí no se aprecia actuación administrativa del Estado, por intermedio de las empresas de servicios públicos domiciliarios. Diferente es la situación, cuando es el ente público quien realiza actividades tendientes a imponer la servidumbre y el particular se siente afectado y demanda su constitución, pues en ese evento, la competencia sí radica en el contencioso administrativo, pues lo que se discute son los actos de la administración.”[34]

22. En otra decisión, el Consejo Superior de la Judicatura manifestó que las entidades prestadoras de servicios públicos: (i) no pueden ocupar bienes de propiedad privada “por vía de los hechos” y (ii) en caso de que ello suceda, le corresponde a la jurisdicción ordinaria resolver las pretensiones de restablecimiento de los afectados.[35]

23. Finalmente, la Sala Plena de esta Corporación ha concluido que:

    “(i) las servidumbres de servicios públicos domiciliarios pueden ser impuestas por acto administrativo, mediante proceso judicial o de forma voluntaria, esto es, mediando la autorización del propietario del predio sirviente; (ii) no existe una prerrogativa legal que le permita a los prestadores de servicios públicos imponer servidumbres de hecho; (iii) en los casos en los cuales por la vía de los hechos los prestadores ocupen de facto, temporal o permanentemente, bienes de propiedad privada para construir infraestructura de servicios públicos; (iv) deberán responder patrimonialmente mediante el pago de una indemnización justa al propietario, que compense los perjuicios derivados de la afectación que deberá soportar el predio, según lo disponen el artículo 57 de la Ley 142 de 1994 y la Ley 56 de 1981; (iv) en estos casos la pretensión es de tipo reivindicatorio y será del conocimiento de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil; todo ello, (v) sin perjuicio de la competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa, para conocer de la legalidad de los actos administrativos por los cuales se impone una servidumbre o de la responsabilidad por acción u omisión en el uso de tales derechos, como en los casos de responsabilidad extracontractual por daños antijurídicos derivados de la prestación del servicio público domiciliario.”[36]

24. En síntesis, corresponde a la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad civil, conocer las demandas de reconocimiento de perjuicios derivados de la ocupación permanente de un bien para la prestación de servicios públicos. La competencia del juez ordinario viene dada porque este trámite especial no se adecúa a los supuestos del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, ya que se trata de un procedimiento reglado por la Ley 56 de 1981 y el Decreto 1073 de 2015, y no está expresamente atribuido a una jurisdicción en particular.

4. La competencia para conocer la demanda promovida por Inversiones La Ponderosa S.A. es de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil

25. La Sala considera que el asunto bajo estudio es competencia de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil. Lo anterior, teniendo en cuenta que la demanda objeto de estudio fue presentada por la sociedad Inversiones La Ponderosa S.A contra Promigas S.A. E.S.P. para que (i) se declare la responsabilidad civil de Promigas por la ocupación del predio; (ii) se condene a Promigas a “inscribir en [el folio de matrícula inmobiliaria del inmueble] la imposición de la servidumbre de gas […]”[37]; y (iii) se condene a Promigas a pagar a la demandante los perjuicios patrimoniales causados. De manera subsidiaria, la demandante solicitó condenar a Promigas a retirar la tubería, pagar los perjuicios causados e iniciar las “acciones correspondientes para la enajenación voluntaria o imposición de servidumbre sobre el área afectada […].”[38]

26. A partir de lo anterior, se concluye que la demandante no busca controvertir una actuación administrativa del Estado orientada a la imposición de la servidumbre que pudiera ser demandada ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Por el contrario, la demandante alega que Promigas ha ocupado su propiedad sin llevar a cabo los trámites necesarios para la constitución formal de la servidumbre o indemnizarla por los perjuicios que, alega, esa entidad le ha causado. En consecuencia, se trata de un proceso en el que se busca la indemnización de los perjuicios derivados de una ocupación por la vía de los hechos que, según la demanda, ha ejercido Promigas sobre el predio de propiedad de la demandante y que, en estricto sentido, no constituiría servidumbre. Por ello, la demanda debe seguir el procedimiento definido en la Ley 56 de 1981, según lo establecido en el artículo 57 de la Ley 142 de 1994.

27. Como se explicó en el numeral tercero de esta sección, el trámite especial de indemnización por la ocupación de predios para la prestación de servicios públicos no está expresamente atribuido a una jurisdicción, por lo cual el conocimiento del asunto está regulado por la cláusula general de competencia del artículo 15 del Código General del Proceso. Ello, en concordancia con lo dispuesto en el Decreto 1073 de 2015, donde se hace remisión expresa al Código General del Proceso en caso de existir vacíos en el trámite de dicho asunto (art. 2.2.3.7.5.5), al igual que con el artículo 27 de la Ley 56 de 1981, en el que se establece que dicho trámite se adelantará sin perjuicio de las reglas generales contendidas en los libros 1 (sujetos procesales) y 2 (actos procesales) del Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso.

28. En consecuencia, la Corte Constitucional remitirá el expediente al Juzgado Primero Civil del Circuito de S., para que comunique la presente decisión a los interesados, continúe con el trámite del asunto sub judice y emita la decisión que corresponda.

    Regla de decisión: “[c]orresponde a los jueces ordinarios, en su especialidad civil, el conocimiento de los conflictos originados por la ocupación permanente de predios por parte de empresas prestadoras de servicios públicos, en los eventos en los que no se hubiese constituido legalmente una servidumbre.”[39]

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,