Auto nº 1106/21 de Corte Constitucional, 1 de Diciembre de 2021
| Número de expediente | CJU-753 |
| Fecha | 01 Diciembre 2021 |
| Número de sentencia | 1106/21 |
| Materia | Derecho Constitucional |
Auto 1106/21
Referencia: expediente CJU-753
Conflicto de jurisdicciones entre los juzgados 10 Civil del circuito de oralidad de Cali y 13 Administrativo Oral del circuito de esa misma ciudad.
Magistrada ponente:
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Bogotá D. C., primero (1) de diciembre de dos mil veintiuno (2021)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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El 22 de noviembre de 2017, la Asociación Mutual Empresa Solidaria de Salud ―E.E.― interpuso demanda ordinaria laboral en contra de la Nación Ministerio de Salud y Protección Social y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud ―Adres―, cuya pretensión principal es el reconocimiento y pago de 283 solicitudes recobro, por valor de trecientos cincuenta millones seiscientos cuarenta y nueve mil cuatrocientos treinta y siete pesos (350,649,437), por concepto de prestación y suministro de servicios y medicamentos, sin cobertura en el Plan Obligatorio de Salud (POS) del régimen subsidiado, hoy Plan de Beneficios (PBS). Asimismo, solicitó que se condene a las entidades demandadas al pago de (i) intereses corrientes y moratorios, (ii) perjuicios materiales, lucro cesante y daño emergente y (iii) costas procesales y agencias en derecho. Según E.E., dichas sumas fueron asumidas en cumplimiento de órdenes judiciales derivadas de fallos de tutela. Además, indicó que presentó dichas solicitudes ante la entidad designada para tal fin por el Ministerio de Salud y Protección Social, pero estas fueron negadas[1].
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El conocimiento del proceso fue asignado por reparto al Juzgado 16 Laboral del Circuito de Cali, el cual, por medio del auto de 22 de octubre de 2019: (i) decidió rechazar la demanda por falta de competencia y (ii) remitió el expediente a la oficina judicial de reparto para que fuera repartido entre los juzgados civiles de circuito de esa ciudad. Sostuvo que, de conformidad con el auto APL2642-2017 de 23 de marzo de 2017, la Corte Suprema de Justicia dirimió un conflicto de competencia suscitado con ocasión de una demanda que pretendía la ejecución de facturas derivadas de la prestación de servicios de salud, estableciendo la competencia en los jueces civiles[2].
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La demanda fue asignada al Juzgado 10 Civil del circuito de oralidad de Cali. Por medio de auto de 11 de septiembre de 2019, este despacho (i) se abstuvo de conocer la demanda y (ii) remitió el expediente a la oficina de reparto para que se asignara a un juzgado administrativo de esa ciudad. Afirmó que, en el caso sub examine, se pretende controvertir un acto administrativo particular y concreto, por lo que se trata de un asunto que se enmarca en la competencia general de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, según lo previsto en el artículo 104.4 de la Ley 1437 de 2011[3].
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Por reparto, le correspondió el conocimiento de la demanda al Juzgado 13 Administrativo Oral del circuito de Cali. Mediante auto de 14 de julio de 2020, el despacho (i) declaró su falta de jurisdicción para el conocimiento del proceso, (ii) propuso conflicto negativo de competencia y (iii) remitió el expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para que lo dirimiera. Señaló que, según la providencia dictada por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en el expediente número 11001010200020140172200, las demandas en las que controvierta el reconocimiento y pago de recobros correspondientes a servicios o insumos que hacen parte del POS, hoy PBS, deberán ser conocidas por la jurisdicción ordinaria laboral[4]. Lo anterior, en virtud de la competencia general y residual de la jurisdicción ordinaria prevista en el artículo 12 de la Ley 270 de 1996.
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El 2 de febrero de 2021, la Secretaría Judicial de la Comisión de Disciplina Judicial dispuso remitir el presente conflicto de competencias a la Corte Constitucional. Esto, en atención a lo dispuesto por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015[5].
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En sesión de 25 de mayo de 2021 de la Sala Plena de esta Corporación, el expediente de la referencia fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora[6].
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Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.
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Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología
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La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre los juzgados 10 Civil del circuito de oralidad de Cali y 13 Administrativo Oral del circuito de esa misma ciudad, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda presentada por E.E. con el objetivo de obtener el reconocimiento y pago de prestaciones no incluidas en el POS (hoy PBS) del régimen subsidiado. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia en asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) del régimen subsidiado y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).
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Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[7]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[8], los cuales se explican en el siguiente cuadro:
Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones
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Presupuesto subjetivo
Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso [9].
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Presupuesto objetivo
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[10].
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Presupuesto normativo
Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[11].
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La acreditación de estos presupuestos es una condición para que la Corte pueda emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Sala Plena debe declararse inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con alguna de estas exigencias.
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La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia sobre la competencia para conocer la demanda ordinaria laboral promovida por E.E. configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones. Esto es así, porque:
(i) Primero, satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, (a) el Juzgado 10 Civil del circuito de oralidad de Cali, que integra la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de seguridad social, y (b) el Juzgado 13 Administrativo Oral del circuito de esa misma ciudad, que hace parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[12].
(ii) Segundo, el conflicto cumple con el presupuesto objetivo, puesto que las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de una demanda que debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial.
(iii) Tercero, el presupuesto normativo se encuentra acreditado, debido a que los juzgados enfrentados expusieron las razones de índole legal por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 3 - 4 supra).
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Competencia para decidir las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales a entidades territoriales por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) del régimen subsidiado de salud
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La Sala Plena, en el auto 389 de 2021[13], afirmó que la competencia judicial para conocer los asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS recae en los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011[14].
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De un lado, la Sala Plena consideró que los recobros no son un asunto de la seguridad social, porque el proceso judicial relacionado con estos (i) no es una controversia relativa a la prestación de los servicios de la seguridad social, dado que el servicio ya se suministró y lo pretendido es restablecer el desequilibrio económico entre el Estado y una EPS[15] y (ii) se trata de controversias entre entidades administradoras del sistema de seguridad social en salud, razón por la cual no les es aplicable el numeral 4º del artículo 2 del CPTSS, modificado por el artículo 622 del CGP[16]. Por otro lado, la Corte señaló que es razonable que el control de los actos administrativos proferidos en el marco del trámite de recobros judiciales por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS), así como por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS, deba estar a cargo de la jurisdicción contencioso administrativa. Esto, porque el procedimiento de recobro es (i) más que una simple presentación de facturas al cobro, en la medida en que constituye un verdadero procedimiento administrativo[17] y (ii) concluye con la expedición de un acto administrativo que consolida o niega la existencia de la obligación[18].
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Con posterioridad, en el auto 785 de 2021[19], la Sala Plena señaló que las demandas relacionadas con el pago de recobros judiciales por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) del régimen subsidiado de salud, son del resorte de la jurisdicción contencioso administrativo. Ello, por cuanto este tipo de controversias (i) no versan sobre la prestación de servicios de la seguridad social, sino sobre el pago de un servicio ya prestado y (ii) en estas no intervienen afiliados, beneficiarios, usuarios ni empleadores.
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Regla de decisión. El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS del régimen subsidiado, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestionan las actuaciones desplegadas por por el Ministerio de Salud y Protección Social y la Adres en el marco del procedimiento administrativo de recobros. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.
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La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la demanda interpuesta por E.E. debe ser conocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por cuanto esta (i) versa sobre una controversia meramente económica que tiene su origen en la prestación de servicios médicos, hospitalarios y quirúrgicos especializados sin cobertura en el POS (hoy PBS) suministrados a los afiliados del régimen subsidiado y (ii) se cuestionan las actuaciones administrativas desplegadas por el Ministerio de Salud y Protección Social y la Adres en el marco del procedimiento administrativo de recobros, que derivaron en el no pago de los dineros reclamados por E.E. En tales términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado 13 Administrativo Oral del circuito de Cali y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-753 para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre los juzgados 10 Civil del circuito de oralidad de Cali y 13 Administrativo Oral del circuito de esa misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 13 Administrativo Oral del circuito de Cali es la autoridad competente para conocer la demanda interpuesta por E.E.
Segundo.- Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-753 al Juzgado 13 Administrativo Oral del circuito de Cali para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado 10 Civil del circuito de oralidad de Cali de esa misma ciudad.
N., comuníquese y cúmplase,
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBAÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Cfr. Demanda presentada por E.E., pp. 1 a 8.
[2] Cfr. Auto de 22 de octubre de 2019.
[3] Cfr. Auto de 11 de septiembre de 2019.
[4] Cfr. Auto de 14 de julio de 2020.
[5] Cfr. Constancia de remisión Corte Constitucional, p.1.
[6] Cfr. Informe de Secretaría general. p. 1. A su vez, en el referido informe quedó consignado que el expediente se entregó al despacho de la magistrada sustanciadora el 9 de junio de 2021.
[7] Corte Constitucional, auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021.
[8] Corte Constitucional, auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[9] Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018.
[10] Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP. Corte Constitucional, auto 041 de 2021.
[11] Id.
[12] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: ( ) // 3. Juzgados civiles, laborales, penales, penales para adolescentes, de familia, de ejecución de penas, de pequeñas causas y de competencia múltiple, y los demás especializados y promiscuos que se creen conforme a la ley; // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: ( ) 3. Juzgados Administrativos (negrillas propias).
[13] CJU-072.
[14] Auto 389 de 2021. ff. 54.
[15] Cfr. Ib. fj. 24.
[16] El numeral 4º del artículo 2 del CPTSS, modificado por el artículo 622 del CGP, enmarca las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras. Cfr. Ib. ffjj. 25 y 30.
[17] Cfr. Ib. fj. 36.
[18] Cfr. Ib. fj. 37.
[19] Expediente CJU-356.
