Auto nº 1115/21 de Corte Constitucional, 1 de Diciembre de 2021
| Ponente | Cristina Pardo Schlesinger |
| Fecha de Resolución | 1 de Diciembre de 2021 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-918 |
Auto 1115/21
Referencia: Expediente CJU-918
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de San José del Guaviare y el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio
Magistrada ponente:
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Bogotá D. C., primero (1) de diciembre de dos mil veintiuno (2021)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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El 22 de octubre de 2020 fue repartida al Juzgado Primero Promiscuo Municipal de San José del Guaviare una demanda de acción de enriquecimiento cambiario interpuesta por la empresa Avizor Seguridad LTDA contra la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de San José del Guaviare Empoaguas E.S.P.. La accionante solicita que se declare la obligación de cancelar las facturas generadas como consecuencia de la prestación del servicio de vigilancia a la entidad demandada[1] y que se ordene al pago de dichas sumas. El escrito de demanda señala que la acción cambiaria de los títulos valores mencionados -facturas- se encuentra prescrita y por ello se acude al enriquecimiento sin causa.[2]
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Mediante auto del 5 de noviembre de 2020 el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de San José del Guaviare se declaró incompetente por falta de jurisdicción y ordenó la remisión del proceso al Juzgado Contencioso-Administrativo Reparto de Villavicencio. Para efectos de sustentar su decisión, sostuvo que el proceso versa sobre la existencia de un contrato de prestación de servicios de vigilancia, por tanto, de conformidad con los artículos 141 y 104 -numerales 2 y 3- del CPACA, es la jurisdicción contencioso-administrativa quien tiene competencia para conocer de esta materia, en tanto es quien está facultada para abordar asuntos contractuales en los que es parte el Estado.[3]
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En consecuencia, el asunto fue repartido al Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio que, a través de auto del 15 de marzo de 2021, propuso conflicto negativo de jurisdicción y ordenó el envío del expediente al Consejo Superior de la Judicatura. A su juicio, el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de San José del Guaviare realizó una interpretación equivocada de los hechos y elementos de prueba en los que se fundamenta el expediente, puesto que no se advierte que las facturas relacionadas se deriven de un contrato celebrado por las partes intervinientes.[4] Lo anterior, ya que no hay prueba ni del contrato estatal ni del registro presupuestal que respalde la obligación objeto de debate. [5]
En este sentido, tomando como fundamento un pronunciamiento del Consejo Superior de la Judicatura en un asunto similar, así como el artículo 422 del CGP, el juzgado explica que, en vista de que la naturaleza del título ejecutivo en cuestión surge de facturas de venta y no de un contrato estatal, el proceso es de conocimiento de la jurisdicción ordinaria civil.[6]
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El 21 de mayo de 2021, el expediente fue radicado ante la Corte Constitucional, previa remisión de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial debido a la cesación de funciones de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[7].
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Posteriormente, el 9 de junio de 2021 el expediente fue repartido al despacho de la Magistrada Sustanciadora.
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Mediante auto de pruebas del 3 de noviembre de 2021, el despacho de la Magistrada Sustanciadora solicitó al Juzgado Primero Promiscuo Municipal de San José del Guaviare, a la parte demandante -Avizor Seguridad LTDA-, a la representante legal de la parte demandante L.M.G.C.- y a la parte demandada -Empresa de Acueducto y Alcantarillado de San José del Guaviare Empoaguas E.S.P.- indicar si los servicios de seguridad que dan origen al caso con radicado No. 50-001-33-33-006-2020-00229-00 se prestaron en el marco de un contrato estatal.[8]
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El 10 de noviembre de 2021, mediante el Oficio OPCJU181-2021, L.M.G.C. -la representante legal de la parte demandante- dio respuesta a la solicitud de pruebas indicando que la naturaleza del título por medio del cual se instauró la acción de enriquecimiento cambiaria que aquí se debate, no surge de un contrato o condena impuesta por la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, ya que lo pretendido es el pago de las sumas de dinero contenidas en una obligación legal soportada en una factura que prescribió y no de la ejecución de una obligación derivada de un contrato; aún más cuando no hay prueba del contrato estatal que soporte dicha relación y tampoco del registro presupuestal que respalde las obligaciones económicas.[9]
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Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos de competencia que ocurran entre jurisdicciones
1.1 Este Tribunal es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[10].
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Presupuestos para la configuración de un conflicto de competencias entre jurisdicciones
2.1 Mediante reiterada jurisprudencia esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia o de jurisdicción son controversias de tipo procesal en donde varios jueces pueden: (i) rehusarse a asumir el conocimiento de un mismo asunto, para lo cual alegan su incompetencia (conflicto de competencia negativo) o (ii) pretender asumir el mismo trámite judicial, al considerar que tienen plena competencia para el efecto (conflicto de competencia positivo)[11].
2.2 En desarrollo de lo anterior, la Corte Constitucional ha sido enfática en considerar que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se estructuren tres presupuestos, a saber: (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones, (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en curso un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional y; (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, mediante un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer de la causa.
2.3 En ese orden de ideas y previo planteamiento de las consideraciones a las que haya lugar para resolver el presente asunto, procederá la Corte a verificar, de acuerdo con el material probatorio que obra en el expediente, el cumplimiento de los presupuestos anteriormente descritos.
2.3.1 Del presupuesto subjetivo: Constata la Corte la configuración de este, toda vez que la controversia objeto de análisis se suscitó entre una autoridad de la jurisdicción ordinaria (Juzgado Primero Promiscuo Municipal de San José del Guaviare) y otra de la jurisdicción contencioso-administrativa (Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio).
2.3.2 Del presupuesto objetivo: Se entiende superado comoquiera que se verificó la existencia de una demanda de acción de enriquecimiento cambiario promovida por la empresa Avizor Seguridad LTDA, cuya pretensión principal se concreta en solicitarle a la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de San José del Guaviare Empoaguas E.S.P. el pago de las facturas generadas como consecuencia de la prestación del servicio de vigilancia.
2.3.3 Del presupuesto normativo: Sobre el particular, advierte la Corte que el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de San José del Guaviare justificó su falta de jurisdicción en los artículos 141 y 104 -numerales 2 y 3- del CPACA. Por su parte, el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio rechazó el conocimiento del asunto por considerarse falto de jurisdicción de conformidad con lo establecido en el artículo 422 del CGP y en un pronunciamiento del Consejo Superior de la Judicatura respecto a un asunto similar. Como se evidencia, ambas autoridades judiciales presentaron argumentos de carácter legal y jurisprudencial para sustentar su posición.
2.4 Superado el análisis de los presupuestos de configuración de los conflictos de jurisdicciones, procede la Corte a dirimir la controversia suscitada entre el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de San José del Guaviare y el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio. Para ello, se desarrollará el fundamento normativo, para, finalmente, dar solución al caso concreto.
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Competencia judicial para conocer de asuntos relacionados con el pago de servicios prestados a una Empresa de Servicios Públicos
3.1 Si bien el régimen aplicable a las Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios es la Ley 142 de 1994, la mencionada disposición no contiene una regulación exhaustiva en materia del conocimiento jurisdiccional de las controversias de las empresas de servicios públicos, pues sólo estableció el juez competente para situaciones específicas.[12]
3.2 Como se señaló en el Auto 283 de 2021[13], para resolver esta situación normativa relacionada con el conocimiento de controversias de naturaleza contractual o extracontractual de prestadores de servicios públicos domiciliarios, la jurisprudencia vigente del Consejo de Estado ha establecido que en aquellos casos en que la ley no sea clara sobre los asuntos que deben conocer las jurisdicciones ordinaria o contencioso administrativa, debe aplicarse la cláusula general de competencia de esta última jurisdicción, contenida en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 −CPACA−, la cual tiene por objetivo cubrir las lagunas interpretativas sobre la jurisdicción competente[14].
3.3 El inciso 1 del artículo 104 del CPACA. señala que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. A su vez, los numerales 1 y 2 del referido artículo asignan el conocimiento de las controversias extracontractuales y contractuales de las entidades públicas a dicha jurisdicción, con independencia de cuál sea el régimen aplicable.
3.4 De lo anterior se desprende que en aquellos eventos no regulados expresamente en la Ley 142 de 1994 en los que (i) se demande a una entidad pública − salvo las excepciones contenidas en el artículo 105 del CPACA−, y (ii) se ventile la responsabilidad extracontractual o contractual del Estado, confluyen un criterio subjetivo y uno material, respectivamente, ante los cuales será la jurisdicción contencioso-administrativa la llamada a conocer de este tipo de controversias.[15]
3.5 Por tanto, a la hora de determinar la jurisdicción competente para conocer de determinado asunto, resulta importante identificar la naturaleza jurídica de la entidad demandada. En este sentido, el artículo 14 de la Ley 142 de 1994 establece que las empresas de servicios públicos se dividen en oficiales, mixtas o privadas de acuerdo con el porcentaje público de su capital.
Así, serán empresas de servicios públicos oficiales aquellas en que el 100% de los aportes sean de la Nación, las entidades territoriales, o las entidades descentralizadas.[16] Empresas de servicios públicos mixtas aquellas en que los aportes de la Nación, las entidades territoriales, o las entidades descentralizadas de aquella o éstas son iguales o superiores al 50%.[17] Y empresas de servicios públicos privadas aquellas cuyo capital pertenece mayoritariamente a particulares, o a entidades surgidas de convenios internacionales que deseen someterse íntegramente para estos efectos a las reglas a las que se someten los particulares.[18]
3.6 Esta disposición debe ser leída en armonía con el parágrafo 1 del artículo 104 del CPACA según el cual se entenderá por entidad pública, a todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%.
3.7 Sobre esto, es importante mencionar que las empresas industriales y comerciales del estado son entidades públicas por excelencia pues, de conformidad con el artículo 85 de la Ley 489 de 1998, son organismos creados por la ley o autorizados por ésta, que desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial y de gestión económica conforme a las reglas del Derecho Privado, salvo las excepciones que consagra la ley, y que reúnen las siguientes características: (a) Personería jurídica, (b) Autonomía administrativa y financiera y (c) Capital independiente, constituido totalmente con bienes o fondos públicos comunes, los productos de ellos, o el rendimiento de tasas que perciban por las funciones o servicios, y contribuciones de destinación especial en los casos autorizados por la Constitución.
3.8 Finalmente, en lo relacionado con el tipo de responsabilidad al que hace referencia el enriquecimiento sin causa por la falta de pago de servicios prestados a una entidad, cabe resaltar que, cuando el hecho generador del empobrecimiento es imputable a una de las partes, se configura un daño, lo cual da origen a la responsabilidad extracontractual, como fuente de obligaciones.[19] De hecho, el Consejo de Estado ha asimilado el enriquecimiento sin justa causa a la acción de reparación directa por tener pretensiones de carácter extracontractual.[20]
3.9 Al respecto, dicha Corporación señaló que en materia de lo contencioso administrativo, la pretensión de enriquecimiento sin causa corresponde a la acción de reparación directa y lo único que podría demandarse mediante esa acción sería el monto del enriquecimiento. Además, como corolario de lo anterior, precisó que todo lo atinente a la competencia y a los términos de caducidad en los casos de enriquecimiento sin causa, se rige en los mismos términos de la reparación directa. [21]
La Sala Plena constata que, en el presente caso:
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Se presentó un conflicto entre una autoridad de la jurisdicción ordinaria (Juzgado Primero Promiscuo Municipal de San José del Guaviare) y otra de la jurisdicción contencioso-administrativa (Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio), de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, analizados en el fundamento jurídico 2.3 de esta providencia.
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En concordancia con lo anterior, la Sala dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por la empresa Avizor Seguridad LTDA contra la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de San José del Guaviare Empoaguas E.S.P..
Lo anterior encuentra su sustento en que en el presente caso se cumplen los criterios subjetivo y material que otorgan conocimiento a la jurisdicción contencioso-administrativa de conformidad con el artículo 104 del CPACA, en tanto (i) se demanda a una entidad pública y (ii) se ventila la responsabilidad extracontractual del Estado por el presunto incumplimiento del pago las facturas generadas como consecuencia de la prestación del servicio de vigilancia a la entidad demandada.
En cuanto a la naturaleza jurídica de la entidad demandada, la Empresa de Acueducto y Alcantarillado del Municipio de San José del Guaviare E.S.P. Empoaguas es una entidad pública de conformidad con el parágrafo del artículo 104 del CPACA. Lo anterior encuentra fundamento en los artículos 2[22] y 7[23] de los Estatutos según los cuales Empoaguas es una empresa industrial y comercial del estado -EICE- cuyo capital está conformado en un 100% por aportes públicos y, por tanto, es una empresa de servicios públicos oficial. Lo anterior es reiterado por el Registro Único de Prestadores de Servicios Públicos -RUPS-[24] y el Sistema Único de Información de Servicios Públicos -SUI-.[25]
Por su parte, la pretensión versa en torno a que se declare que dicha entidad pública se enriqueció sin causa como consecuencia del incumplimiento del pago de las facturas producto del servicio de vigilancia prestado y a que se ordene el pago de dichas sumas. En consecuencia, con fundamento en lo establecido por el Consejo de Estado (3.8y 3.9 supra), puede entenderse que la controversia gira en torno a la responsabilidad extracontractual de la administración puesto que: (i) de un análisis prima facie del expediente y del oficio OPCJU181-2021 se extrae que las facturas relacionadas no se derivan de un contrato estatal y (ii) la pretensión de enriquecimiento sin causa se ha asimilado a la acción de reparación directa en la jurisdicción contencioso-administrativa.
Regla de decisión: En lo no regulado expresamente por la Ley 142 de 1994, la jurisdicción contencioso-administrativa es la competente para conocer de asuntos relacionados con la responsabilidad contractual o extracontractual de empresas de servicios públicos de naturaleza pública en virtud del artículo 104 del CPACA.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de San José del Guaviare y el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por la empresa Avizor Seguridad LTDA contra la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de San José del Guaviare Empoaguas E.S.P..
SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-918 al Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio para lo de su competencia y comunique la presente decisión al demandante y a los demás interesados.
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBAÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Ni en la demanda ni en el expediente se advierte que los mencionados servicios se hubiesen prestado en el marco de un contrato estatal. La parte demandante señaló, en respuesta a la solicitud de pruebas, que las facturas cambiarias prescritas que dan origen al proceso no derivan, ni encuentran sustento en un contrato estatal, pues no existe contrato estatal que supedite las facturas aquí ejecutadas, por lo que no se encuentran atadas a un negocio subyacente y el título valor es totalmente autónomo. Ver folio 2. (Expediente digital. Carpeta: CJU0000918 Pruebas y respuestas allegadas. Documento: CONFLICTO EMPOAGUAS - AVIZOR_-11102021153946.pdf)
[2] Ver folio 3. (Expediente digital. Carpeta: 50001333300620200022900. Documento: 2020-229 demanda.pdf)
[3] Ver folio 1 (Expediente digital. Carpeta: 50001333300620200022900 Documento: 2020-229 auto del 5-11-2020 rechaza falta de competencia juzgado promiscuo.pdf)
[4] Ver folio 1 (Expediente digital. Carpeta: 50001333300620200022900 Documento: 2020-229 auto del 15-03-2021 conflicto de competencia.pdf)
[5] Ver folio 2 (Expediente digital. Carpeta: 50001333300620200022900 Documento: 2020-229 auto del 15-03-2021 conflicto de competencia.pdf)
[6] Ver folio 2 (Expediente digital. Carpeta: 50001333300620200022900 Documento: 2020-229 auto del 15-03-2021 conflicto de competencia.pdf)
[7] El expediente fue radicado en la Secretaría General de la Corte Constitucional el 25 de mayo de 2021
[8] Ver folio 4. (Expediente Digital. Carpeta: CJU 918 Paso al Despacho 17-nov-21. Documento: Auto del 3 de noviembre de 2021 CJU-918.pdf)
[9] Ver folio 1. (Expediente digital. Carpeta: CJU0000918 Pruebas y respuestas allegadas. Documento: CONFLICTO EMPOAGUAS - AVIZOR_-11102021153946)
[10] ARTICULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [ ] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[11] Autos 345 de 2018, M.L.G.G.P.; 328 de 2019, M.G.S.O.D., 452 de 2019, M.G.S.O.D. y 314 M.P G.S.O.D..
[12] Ver artículos 31 y 33 de la Ley 142 de 1994 que otorgan a la jurisdicción contencioso-administrativa el conocimiento de las controversias relacionadas con el ejercicio de prerrogativas propias de la administración o relativas a cláusulas excepcionales incorporadas forzosamente en contratos celebrados por prestadores públicos domiciliarios. Ver también el artículo 130 de la misma ley que otorga a la jurisdicción ordinaria el conocimiento de los procesos ejecutivos adelantados por esas empresas para hacer efectivo el pago de sus acreencias.
[13] CJU 484. M.G.S.O.D..
[14] Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia de Unificación del 3 de septiembre de 2020. R.. 25000232600020090013101 (42003) Consejero Ponente: A.M.P..
[15] Auto 478 de 2021. Expediente CJU 456. M.A.R.R..
[16] Artículo 14. Numeral 5. Ley 142 de 1994.
[17] Artículo 14. Numeral 6. Ley 142 de 1994.
[18] Artículo 14. Numeral 7. Ley 142 de 1994.
[19] C.L., J. (2017). Análisis Económico del Enriquecimiento Sin Causa: Un Acercamiento al Derecho Civil y al Derecho Administrativo. Contexto. Revista Derecho y Economía No. 48. pp 83-101. p. 89.
[20] Ver Consejo de Estado, Sección Tercera (junio 8 de 2017) Sentencia 73001233100020080007601 (41233). Ver también Sentencia de Unificación. Consejo de Estado. Sala Contenciosa Administrativa. Sección Tercera. (19 de noviembre de 2012) R.icado nº 73001-23-31-000-2000-03075-01(24897).
[21] Consejo de Estado, Sección Tercera (junio 8 de 2017) Sentencia 73001233100020080007601 (41233)
[22] Artículo 2. Naturaleza. La Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios de San José del Guaviare Empoaguas E.S.P. es una Empresa Industrial y Comercial del Estado (EICE) de orden Municipal, dedicada a la prestación de los Servicios Públicos Domiciliarios; dotada de personería jurídica, patrimonio propio e independiente y autonomía administrativa y financiera, organizada conforma a las normas legales vigentes y los presentes estatutos.
[23] Artículo 7. Patrimonio. EMPOAGUAS ESP es patrimonio del Municipio de San José del Guaviare (Guaviare). Su capital está conformado por los aportes hechos por el Municipio, los derechos que él le confiera, los excedentes que puedan corresponderle, y en general, por el valor de los recursos representados en bienes y derechos de su propiedad, que posee a la fecha de aprobación de estos estatutos y sus incrementos.
[24]Recuperado de: https://www.datos.gov.co/Hacienda-y-Cr-dito-P-blico/Registro-nico-de-Prestadores-de-Servicios-P-blicos/4qkq-csdn/data
[25]Recuperado de: http://reportes.sui.gov.co/fabricaReportes/reporte?integration_masterreport=hdv_gen_001_public&formatting_chosenformat=Integrador&idreporte=hdv_gen_001_public&hdv_gen_001_public.empresa=2206&hdv_gen_001_public.topico=99&hdv_gen_001_public.servicio=2
